新時期土地利用轉(zhuǎn)型及土地資源管理探析

向志

（松桃縣自然資源局牛郎鎮(zhèn)國土資源管理所，貴州銅仁 554100）

0 前言

土地資源直接關(guān)系到社會的發(fā)展，隨著城市化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，對土地資源的管理和利用提出了更高的要求，而如何實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型及土地資源管理的強(qiáng)化，成為現(xiàn)階段地區(qū)相關(guān)部門重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。在此背景下，相關(guān)部門需要正視土地利用轉(zhuǎn)型及土地資源管理的現(xiàn)狀，充分認(rèn)識到土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理具有的關(guān)聯(lián)，從科學(xué)化發(fā)展角度積極探索土地利用轉(zhuǎn)型及土地資源管理的路徑，這對土地資源管理利用工作和國家持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。

1 土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理的概念

土地利用轉(zhuǎn)型引入我國時主要是指經(jīng)濟(jì)社會在發(fā)展轉(zhuǎn)型階段所對應(yīng)土地利用的形態(tài)基于時序方面呈現(xiàn)的變化，而土地利用的形態(tài)是特定階段中某一個區(qū)域土地利用的主要類型所構(gòu)成的一類結(jié)構(gòu)。通過不斷發(fā)展，此土地利用的形態(tài)內(nèi)涵得到拓展，也指單一性土地利用的類型所占高一級的類型份額，后不斷深入研究，此土地利用的形態(tài)又得到拓展包括顯性、隱性兩類形態(tài)。此后土地利用轉(zhuǎn)型就主要指受到經(jīng)濟(jì)社會的變革影響，一段時間中和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型所對應(yīng)區(qū)域內(nèi)土地利用從一種形態(tài)向另外一種形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程[1]。

對于土地資源管理來說，主要是國家以法律、行政等手段并合理借助土地財產(chǎn)的制度從土地資源利用出發(fā)實施的管理措施和方法，即國家及相關(guān)部門綜合借助法律、行政、技術(shù)等手段，為了促進(jìn)土地資源生態(tài)和效益提升，對社會中土地所有制的維護(hù)，合理調(diào)整和規(guī)劃土地資源，實現(xiàn)對土地合理利用和監(jiān)督而采取的一系列決策、規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)等活動。

2 土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理的關(guān)聯(lián)

土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理具有密切關(guān)聯(lián)，兩者是相互影響和相互促進(jìn)的。在土地資源管理方面，其經(jīng)濟(jì)手段、土地資源工程、政策制度等都會影響土地利用的轉(zhuǎn)型。其中，經(jīng)濟(jì)手段是國家對控制土地利用的轉(zhuǎn)型最常用的手段，如土地租金及地價變動等，國家以宏觀角度對各個地區(qū)內(nèi)土地資源采取不同稅率，就會對國民的土地使用途徑產(chǎn)生影響。土地資源工程方面，其技術(shù)方法有土地整治、土地規(guī)劃等技術(shù)，且此工程涵蓋理學(xué)、農(nóng)學(xué)、工學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域，而對土地利用的轉(zhuǎn)型具有重要管控作用的土地開發(fā)、復(fù)墾和整理等內(nèi)容，都屬于土地整治的范疇，因此土地資源工程對土地利用的轉(zhuǎn)型有著很大影響[2]。政策制度方面，主要是借助政策制度的因素對地區(qū)內(nèi)土地利用的方式和變化產(chǎn)生強(qiáng)制約束，管理者是從社會利益及宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)政策、法規(guī)的制定，進(jìn)而引導(dǎo)和控制土地利用進(jìn)行轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)土地利用效益的綜合提升效果，如在《土地管理法》中要求農(nóng)民集體所有的土地其使用權(quán)不能出讓或者轉(zhuǎn)讓，也不能出租用在非農(nóng)業(yè)的建設(shè)中，這就使城鄉(xiāng)土地呈現(xiàn)同地但不同權(quán)的情況，此時農(nóng)村地區(qū)的土地也不能進(jìn)入市場進(jìn)行交易或者進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的開發(fā)使用，這也就限制了其轉(zhuǎn)變成國有土地。

土地利用轉(zhuǎn)型同樣對土地資源管理工作產(chǎn)生影響，如我國長時間存在盲目開墾、陡坡耕種等情況，這也導(dǎo)致地區(qū)出現(xiàn)水土流失、風(fēng)沙等危害，面對近年來自然災(zāi)害頻繁出現(xiàn)，為了促進(jìn)土地利用的轉(zhuǎn)型，國家提出了退耕還林工程及耕地保護(hù)的相關(guān)政策，而這就對土地資源管理提出了新的要求和方向。

3 強(qiáng)化土地利用轉(zhuǎn)型及土地資源管理的科學(xué)路徑

3.1 加強(qiáng)土地資源管理和監(jiān)督

在土地資源管理中，為了更好控制土地利用的轉(zhuǎn)型，相關(guān)部門需要結(jié)合土地管理的要求和實際情況，合理制定政策和方案，以管理和監(jiān)督角度強(qiáng)化土地利用的轉(zhuǎn)型。在土地資源管理中，要求土地的利用規(guī)劃一定要按照管理規(guī)則進(jìn)行，并對土地管理的流程合理簡化，促進(jìn)管理工作能夠有效開展和落實。在新形勢下，為了更好實現(xiàn)土地資源的利用和保護(hù)，地區(qū)需要結(jié)合實情改變和創(chuàng)新土地資源管理方式及手段，日常管理工作開展中還可以采取定期調(diào)查的方式對工作人員責(zé)任做好落實[3]。同時，土地資源的管理還要做好實施開展過程監(jiān)督工作，現(xiàn)階段土地濫用的情況頻繁出現(xiàn)，一些人違反規(guī)定對土地濫用，國家相關(guān)部門一定要正視此問題并構(gòu)建監(jiān)測監(jiān)督機(jī)制，積極開展土地利用情況的檢查和核對工作，對違法土地的利用以及土地濫用等情況嚴(yán)厲查處和懲治，來避免土地資源存在過度流失的發(fā)生。

3.2 完善革新土地資源管理制度

我國社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，目前已經(jīng)進(jìn)入了城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，此背景下土地作為人們社會活動和經(jīng)濟(jì)活動開展的重要載體，傳統(tǒng)用地模式的弊端逐漸凸顯，已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)階段發(fā)展的需求，因此土地資源諸多矛盾也是日益加劇?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化發(fā)展迅猛，隨之而來的建設(shè)用地需求持續(xù)增加，這也使農(nóng)用地朝著非農(nóng)化發(fā)展，進(jìn)而帶來城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)土地出現(xiàn)低效利用的情況。在城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，我國農(nóng)地的非農(nóng)化、宅基地的空廢化、農(nóng)地經(jīng)營的細(xì)碎化等現(xiàn)象將持續(xù)且長期存在，這使土地利用的機(jī)制和用地模式等都要積極轉(zhuǎn)型[4]。在土地管理機(jī)制和制度的轉(zhuǎn)型中，需要關(guān)注土地的征用、土地的財政獲取、土地浪費(fèi)等方面的問題，做好土地規(guī)劃制度、產(chǎn)權(quán)制度和征地制度等一系列管理制度的改革與完善，借助制度規(guī)范和要求約束推動和深化我國城鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.3 構(gòu)建土地管理利用回饋體系

土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理存在密切關(guān)系，想要實現(xiàn)兩者協(xié)同發(fā)展，需要做好它們回饋體系的構(gòu)建。在它們的發(fā)展中，一般主要集中于自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)這三個方面，回饋體系的建立也要關(guān)注這些方面的相互作用和影響。當(dāng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)生變革時，驅(qū)動土地利用的轉(zhuǎn)型并存在資源環(huán)境的效應(yīng)，進(jìn)而會導(dǎo)致自然系統(tǒng)發(fā)生影響，常見負(fù)面影響，此時要求自然系統(tǒng)面對災(zāi)害以及土地資源退化情況借助反饋方式推動土地利用的轉(zhuǎn)型；當(dāng)?shù)乇韰^(qū)域的自然環(huán)境發(fā)生變化，如資源衰竭、環(huán)境退化等問題，管理系統(tǒng)能夠借助土地資源的管理相關(guān)法規(guī)制度、政策等對土地使用者的主體群體行為進(jìn)行影響，并能夠以土地資源工程的相關(guān)技術(shù)措施開展管理工作，并對土地利用的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生作用，進(jìn)而通過調(diào)控手段實現(xiàn)土地利用的轉(zhuǎn)型推動；最后管理部門結(jié)合管控技術(shù)措施產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行管控手段的調(diào)整，就能夠更好促進(jìn)土地利用的轉(zhuǎn)型符合預(yù)期要求的標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)束語

綜上所述，土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理是國家及地區(qū)發(fā)展中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，兩者之間存在密切的關(guān)系和相互的影響，為了確保土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理能夠協(xié)同共進(jìn)，確保土地資源實現(xiàn)科學(xué)合理地利用和規(guī)范化管理，國家和相關(guān)部門就需要認(rèn)識兩者的內(nèi)涵和關(guān)系，并積極探索強(qiáng)化土地利用轉(zhuǎn)型及土地資源管理的科學(xué)路徑，這也是地區(qū)持續(xù)發(fā)展需要重點(diǎn)關(guān)注的工作。