把握“六個(gè)立足”深化法治公安建設(shè)

龍慶 李留陽

黨的二十大報(bào)告專章論述、專門部署法治建設(shè)，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面依法治國高度重視，凸顯了法治建設(shè)事關(guān)根本的戰(zhàn)略地位。公安機(jī)關(guān)是全面依法治國基本方略的實(shí)施者、社會(huì)公平正義的維護(hù)者、社會(huì)主義法治的捍衛(wèi)者，能否嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，事關(guān)人民群眾切身利益、事關(guān)黨和政府法治形象、事關(guān)法治建設(shè)。如何深入推進(jìn)法治公安建設(shè)，做到執(zhí)法有力度有尺度有溫度，實(shí)現(xiàn)“維穩(wěn)保平安向法治創(chuàng)平安”的根本性轉(zhuǎn)變，已成為公安機(jī)關(guān)乃至全社會(huì)高度關(guān)注的課題。

一、推進(jìn)法治公安建設(shè)的重要意義

（一）深學(xué)篤行習(xí)近平法治思想的必然要求

習(xí)近平法治思想的核心要義，集中體現(xiàn)為“十一個(gè)堅(jiān)持”，為推進(jìn)全面依法治國提供了根本遵循、行動(dòng)指南。公安機(jī)關(guān)作為黨和人民手中的“刀把子”，擔(dān)負(fù)著行政執(zhí)法和刑事司法雙重職能，必須準(zhǔn)確把握習(xí)近平法治思想科學(xué)理論體系，自覺運(yùn)用好蘊(yùn)含其中的科學(xué)認(rèn)識(shí)論和方法論，始終牢記“四句話、十六字”總要求，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式，持推進(jìn)法續(xù)治公安建設(shè)，切實(shí)把全面依法治國戰(zhàn)略不折不扣落到實(shí)處。

（二）推進(jìn)公安工作現(xiàn)代化的必然要求

習(xí)近平總書記指出，“一個(gè)現(xiàn)代化國家必然是法治國家?！狈ㄖ闻d則國興，法治強(qiáng)則國強(qiáng)。在法治框架下推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。公安工作現(xiàn)代化是現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)以及提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是新時(shí)代公安工作的發(fā)展方向，必須把公安工作法治化作為重中之重抓緊抓實(shí)，以法治化作為基本保障，才能確保方向不偏、節(jié)奏不亂、靶心不變。

（三）深化執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的必然要求

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。”深化公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革，就是要緊盯執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督管理，構(gòu)建全流程、全要素、可視化、可回溯的執(zhí)法辦案閉環(huán)管控體系；就是要厘清公安執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界，把執(zhí)法權(quán)力限定在法定權(quán)限之內(nèi)。而法治公安建設(shè)無疑就是推進(jìn)改革的最好抓手，確保執(zhí)法權(quán)力始終在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行。

二、法治公安建設(shè)的主要問題

近年來，公安機(jī)關(guān)以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為抓手的法治公安建設(shè)成效顯著，但仍存在諸多問題，影響制約著法治公安的成色成效。

（一）執(zhí)法理念有偏差

有的民警宗旨意識(shí)不牢，對“為誰服務(wù)、為誰執(zhí)法”缺乏充分認(rèn)識(shí)，為民初心有所弱化、為民情懷有所淡化，漠視群眾合法合理利益訴求的情況仍時(shí)有發(fā)生；有的民警法治意識(shí)不強(qiáng)，對“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”理解落實(shí)不到位，“重實(shí)體，輕程序”“重處罰，輕教育”“重打擊，輕保護(hù)”仍一定程度存在；有的民警責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，擔(dān)當(dāng)精神不足，總想著怎么去做少一點(diǎn)，而不是怎么才能做得好一點(diǎn)，存在不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象。

（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有短板

一是執(zhí)法制度不完備、不落實(shí)。民警不確定什么該做、如何做、做成什么樣，只剛性執(zhí)行法律政策，或者制度規(guī)范得不到貫徹執(zhí)行，徒增執(zhí)法隨意性、機(jī)械性。二是執(zhí)法行為不規(guī)范。有的民警對執(zhí)法的目的、依據(jù)、程序、方式以及所要達(dá)到的效果等認(rèn)識(shí)不足，執(zhí)法不嚴(yán)格、不公正、不文明等不規(guī)范現(xiàn)象在所難免。三是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全。監(jiān)督機(jī)制與執(zhí)法工作結(jié)合緊密度不夠、主動(dòng)性不足，監(jiān)督智能化水平不高，以致不能把執(zhí)法辦案的每個(gè)環(huán)節(jié)都納入監(jiān)督指導(dǎo)視線，做到防患于未然。四是執(zhí)法主體能力素養(yǎng)參差不齊。對法律條文、司法解釋及其蘊(yùn)含的目的精神不求甚解、生搬硬套，以致不會(huì)用不善用法治思維方式解決問題。

（三）法治氛圍營造有欠賬

在公安內(nèi)部，有的不重視警營法治文化建設(shè)，法治文化建設(shè)表面化、形式化；有的尊法學(xué)法守法用法意識(shí)不強(qiáng)，沒有把對法律的尊崇、敬畏內(nèi)化于心、外踐于行。就社會(huì)層面而言，擾警辱警事件、暴力襲警抗法行為多發(fā)，對民警的人身安全造成極大威脅；信關(guān)系人情而不信法的情況仍大有人在。自媒體時(shí)代，監(jiān)督權(quán)利被濫用，甚至斷章取義、混淆視聽。這些內(nèi)外因素均會(huì)一定程度上引發(fā)民警作出不當(dāng)?shù)膱?zhí)法決策。

（四）警力效能發(fā)揮有不足

社會(huì)矛盾多元多發(fā)，治安形勢日趨復(fù)雜，基層公安機(jī)關(guān)事務(wù)越來越多。警情多、案件多、考核多、執(zhí)勤多、文件多，基層警力捉襟見肘，民警不得不扮演“多面手”。長期超負(fù)荷工作，加之履職要求高、績效考核嚴(yán)，民警往往疲于應(yīng)付，未發(fā)揮最佳工作效能，盡善盡美地完成執(zhí)法辦案工作客觀上成為苛求。具體到執(zhí)法辦案，民警更傾向于“程序化執(zhí)法”，疏于追求法律效果、社會(huì)效果最大化。

（五）法律規(guī)范適用有分歧

原則性和抽象性較高的法律文本，無形中增加了執(zhí)行、適用難度。社會(huì)生活的復(fù)雜性，加之民警對法律價(jià)值、立法本意及條文內(nèi)容理解的差異，在沒有明確指引情況下，民警執(zhí)法時(shí)更傾向于根據(jù)自己的認(rèn)知，簡單、直接地尋求復(fù)雜事實(shí)與法條的對應(yīng)性，往往會(huì)引發(fā)一定程度的不當(dāng)執(zhí)法。

三、法治公安建設(shè)對策建議

重慶市A區(qū)公安分局堅(jiān)持“穩(wěn)進(jìn)增效、除險(xiǎn)清患、改革求變、惠民有感”導(dǎo)向，出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)提升執(zhí)法質(zhì)量的實(shí)施意見》，切實(shí)把嚴(yán)格規(guī)范公正、文明理性審慎執(zhí)法要求落到實(shí)處，縱深推進(jìn)法治公安建設(shè)。

（一）立足執(zhí)法人民性，牢固樹立人民中心法治理念

“公安姓黨”，必須旗幟鮮明地講政治。要在黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，樹立群眾觀點(diǎn)、厚植人民情懷，始終堅(jiān)持公安執(zhí)法的人民性。一是深學(xué)篤行習(xí)近平法治思想，牢固樹立以人民為中心的法治理念，堅(jiān)如磐石地站穩(wěn)人民立場，踐行為民初心，著力提升服務(wù)人民的能力。二是堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，大力整治群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法突出問題，讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理、每一件事件處理中都能感受到公平正義，不斷提升人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感。三是牢記和踐行“國之大者”“積極探索新形勢下專門工作與群眾路線相結(jié)合的新思路、新舉措，努力為公安工作贏得最可靠、最牢固的群眾基礎(chǔ)和力量源泉?！盵1]

（二）立足執(zhí)法大局性，持續(xù)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

“執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)這項(xiàng)工程必須常抓不懈、久久為功，法治公安建設(shè)這篇大文章才能妙筆生花、增光添彩，法治中國、平安中國這艘巨輪才能劈波斬浪。”[2]一是健全執(zhí)法制度，從最容易發(fā)生執(zhí)法問題的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域入手，制定出臺(tái)執(zhí)法指引及工作規(guī)范，嚴(yán)密執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為、細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、堵塞執(zhí)法漏洞。二是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，全面提升法律政策運(yùn)用能力、防控風(fēng)險(xiǎn)能力、群眾工作能力、輿論引導(dǎo)能力，真正讓領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中有“兩把刷子”、做“行家里手”、當(dāng)“施工隊(duì)長”，充分發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”。三是加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)，開展警務(wù)實(shí)戰(zhàn)大練兵，創(chuàng)建多載體、多形式、常態(tài)化、系統(tǒng)化的執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制，不斷提升民警“陽光下”“鏡頭前”的執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法能力和執(zhí)法質(zhì)量。四是構(gòu)建智能化執(zhí)法監(jiān)督管理體系。分局著眼執(zhí)法管控前瞻性、實(shí)時(shí)性、全流程、全要素，緊扣接警處警、受案立案、網(wǎng)上辦案、法制審核和執(zhí)法辦案管理中心實(shí)體運(yùn)行等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行《重慶市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案“五個(gè)一律”工作規(guī)定實(shí)施意見》，加強(qiáng)執(zhí)法頑疾閉環(huán)施治，持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)制改革和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（三）立足執(zhí)法可接受性，改進(jìn)創(chuàng)新對外執(zhí)法方式

公安機(jī)關(guān)不僅要依法行使執(zhí)法權(quán)，還要以易于理解和認(rèn)同的方式進(jìn)行。必須改進(jìn)執(zhí)法方式，自覺規(guī)范和約束執(zhí)法言行，以減少執(zhí)法對象抵觸情緒，增強(qiáng)執(zhí)法決定的可接受性。一是始終堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，貫徹執(zhí)行“少捕慎訴慎押”司法政策，深入落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。重慶市A區(qū)公安分局會(huì)同區(qū)人民檢察院建立危險(xiǎn)駕駛案件志愿服務(wù)機(jī)制，根據(jù)嫌疑人志愿服務(wù)情況，結(jié)合案件情節(jié)等，由檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)提出緩刑量刑建議或者作出相對不起訴決定，既對嫌疑人認(rèn)罪悔罪進(jìn)行實(shí)質(zhì)性考察，又可促進(jìn)其思想觀念和行為準(zhǔn)則向符合法律規(guī)定的方向改變或調(diào)整，取得了良好法律效果和社會(huì)效果。二是踐行人性化執(zhí)法，堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，遵循罰教結(jié)合、裁量適當(dāng)、過罰相當(dāng)原則，依法推行行政案件“首違不罰”“輕微不罰”“無主觀過錯(cuò)不罰”，積極引導(dǎo)自行糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)“讓社會(huì)公眾在感受法律威嚴(yán)和神圣的同時(shí)，也感受到法律所固有的溫情和體恤”。三是注重柔性執(zhí)法，除治安調(diào)解外，還加強(qiáng)勸誡、說服、指點(diǎn)、提醒等方式，指導(dǎo)民眾不要進(jìn)行某種活動(dòng)或者加以注意和警惕，避免不必要的錯(cuò)誤和損失。重慶市A區(qū)公安分局堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法與人性化執(zhí)法相結(jié)合，根據(jù)新規(guī)“包容審慎執(zhí)法實(shí)施細(xì)則60條”，統(tǒng)籌法律的“剛”與審慎的“柔”，更加注重理性、平和、文明、穩(wěn)慎執(zhí)法辦案，對涉企等案件采取包容審慎執(zhí)法措施，全力維護(hù)企業(yè)正常經(jīng)營秩序，助力企業(yè)復(fù)產(chǎn)脫困，真正讓執(zhí)法有力度更有溫度。

（四）立足事業(yè)可持續(xù)性，優(yōu)化完善內(nèi)部工作機(jī)制

公安事業(yè)要長遠(yuǎn)、健康發(fā)展，必須確立良性的管理思維和體制機(jī)制，從而激發(fā)民警勇?lián)?dāng)善作為的昂揚(yáng)斗志，讓民警執(zhí)法更有底氣和地氣。

一方面，優(yōu)化警務(wù)工作機(jī)制。一是積極推進(jìn)非警務(wù)警情分流機(jī)制。分局根據(jù)市公安局黨委部署，試點(diǎn)推行警情“外流內(nèi)分”機(jī)制，收效顯著，變警情接處“單打獨(dú)斗”為“聯(lián)動(dòng)共處”，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，把基層民警從大量的非警務(wù)事項(xiàng)中解脫出來，集中精力打處違法犯罪、處置緊急危難警情、維護(hù)社會(huì)秩序。二是科學(xué)構(gòu)建績效考核指標(biāo)體系。廢除不合理的考核指標(biāo)，堅(jiān)持因地制宜、實(shí)事求是，科學(xué)設(shè)置剛性指標(biāo)和自選指標(biāo)、結(jié)果性指標(biāo)和過程性指標(biāo)，避免因“為績效執(zhí)法”引發(fā)不當(dāng)執(zhí)法。三是深化優(yōu)化紀(jì)檢、督察工作機(jī)制。把依法履職免責(zé)容錯(cuò)糾錯(cuò)、維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威相關(guān)制度落到實(shí)處，做到監(jiān)督、查糾與關(guān)愛、保護(hù)并重，切實(shí)為民警依法履職盡責(zé)撐腰壯膽、鼓勁打氣。四是挖潛警力資源，打造智慧警務(wù)。以“一室兩隊(duì)”改革為契機(jī)，整合有限警力，重心下移、警力下沉、保障下傾，優(yōu)化警力配置；加強(qiáng)科技興警戰(zhàn)略，將科技新成果及時(shí)應(yīng)用到警務(wù)實(shí)戰(zhàn)和打擊犯罪領(lǐng)域，釋放警力效能，提高執(zhí)法效率、提升執(zhí)法質(zhì)量、增強(qiáng)執(zhí)法效果。如：重慶市A區(qū)公安分局自主研發(fā)并推出國內(nèi)首個(gè)高空拋物智能預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)“瞭望者”，全天候守護(hù)群眾的“頭頂安全”，已作為公安部應(yīng)用創(chuàng)新項(xiàng)目獲得推廣；積極推進(jìn)數(shù)字警務(wù)建設(shè)，建成智偵中心、數(shù)字警務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，并與多家科技公司達(dá)成數(shù)字警務(wù)聯(lián)合創(chuàng)新戰(zhàn)略合作，全力助推公安工作現(xiàn)代化。

另一方面，完善隊(duì)伍管理機(jī)制。一是從嚴(yán)治警不放松。扎實(shí)開展好學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育，健全正風(fēng)肅紀(jì)長效機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，推動(dòng)隊(duì)伍紀(jì)律作風(fēng)、工作作風(fēng)持續(xù)向好，鍛造“三個(gè)絕對”“四個(gè)鐵一般”高素質(zhì)公安鐵軍。二是創(chuàng)新民警執(zhí)法獎(jiǎng)懲機(jī)制。樹立“干好干壞不一樣、干多干少有區(qū)別”導(dǎo)向，以公平公正的“量化積分”來考核工作實(shí)績，真正激勵(lì)奮戰(zhàn)一線的民警多辦案、辦好案。三是樹立良好的用人導(dǎo)向。創(chuàng)新完善人才發(fā)展機(jī)制，把好干部選出來、用出來、管出來、帶出來，確保形成“能者上、平者讓、庸者下、優(yōu)者獎(jiǎng)、劣者汰”的良好局面。四是關(guān)注民警心理健康，領(lǐng)導(dǎo)干部常與民警談心、傾聽民警心聲，同時(shí)也聘請心理老師進(jìn)行輔導(dǎo)溝通，緩解疏導(dǎo)負(fù)面情緒，引導(dǎo)民警保持樂觀向上的精神狀態(tài)，把隊(duì)伍中的傾向性、苗頭性問題消弭于萌芽。

（五）立足執(zhí)法環(huán)境反哺性，大力推進(jìn)法治文化建設(shè)

良好的法治化執(zhí)法環(huán)境可以促進(jìn)民警嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，并傳達(dá)出公平正義、人民滿意的執(zhí)法效果。重慶市A區(qū)公安分局深入貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》，大力推進(jìn)法治文化建設(shè)，筑牢法治之基、增強(qiáng)法治之力、厚積法治之勢。

在內(nèi)部環(huán)境方面，一是分局黨委高度重視深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和黨的二十大決策部署，要求領(lǐng)導(dǎo)干部及全體民警學(xué)出初心使命、人民情懷和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，努力把學(xué)習(xí)成效轉(zhuǎn)化為法治公安建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。二是制定學(xué)習(xí)清單和計(jì)劃，運(yùn)用法律講堂、模擬法庭、旁聽庭審、法律競賽等形式，提升民警執(zhí)法能力和法律素養(yǎng)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭，強(qiáng)化法治觀念，自覺樹牢“崇尚法治”“法律至上”意識(shí)，在作出執(zhí)法決定、執(zhí)法行為時(shí)自覺從法治精神的角度去思考和判斷，真正做到發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同法律、執(zhí)行法律、遵守法律、捍衛(wèi)法律，不斷厚植法治信仰、加強(qiáng)營造法治氛圍。

在外部環(huán)境方面，一是加強(qiáng)普法宣傳教育，按照“誰執(zhí)法誰普法”原則，積極開展普法送法活動(dòng)，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。分局堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，研發(fā)“易聯(lián)調(diào)”APP，打造“指尖上的調(diào)解室”，每次調(diào)解都有民警和律師參與其中，擺法條、講道理，矛盾糾紛調(diào)處更高效。二是加強(qiáng)法治宣傳教育陣地建設(shè)，把社村警務(wù)室打造成為“法制宣傳臺(tái)”，常態(tài)化開展常用法律法規(guī)宣傳，提升群眾法治素養(yǎng)；推動(dòng)法治文化與傳統(tǒng)、地方、行業(yè)文化有機(jī)融合，讓群眾“出門有法、抬頭見法、休閑學(xué)法”。三是會(huì)同司法部門大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，使法治精神、法治觀念“融入人們的頭腦之中，體現(xiàn)于人們的日常行為之中”，在全社會(huì)營造理解、關(guān)心、支持公安工作的良好氛圍。

（六）立足執(zhí)法具體性，統(tǒng)籌法律規(guī)范的模糊與明確

執(zhí)法具有具體性和個(gè)案性，這就要平衡好法律規(guī)范的明確性目標(biāo)和模糊性功能，最大限度為執(zhí)法司法提供準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，從而減少不當(dāng)執(zhí)法。建議相關(guān)部門進(jìn)一步提高立法技術(shù)，優(yōu)化立法語言，增強(qiáng)科學(xué)性和精準(zhǔn)性，盡量減少或者避免不必要的模糊性規(guī)定，確保法律規(guī)范條文足夠明晰；進(jìn)一步完善指導(dǎo)性案例制度，案例指導(dǎo)性強(qiáng)且易于把握，通過已裁判的案例可以加強(qiáng)對法律條文及其意旨的理解、闡釋、確認(rèn)及運(yùn)用，以便充分發(fā)揮判例的“找法”“明法”“釋法”“統(tǒng)法”“補(bǔ)法”功能[3]，確保同類案件的證明標(biāo)準(zhǔn)基本相同、法律適用基本統(tǒng)一、處理結(jié)果基本一致。

基金項(xiàng)目：2022年公安部公安理論及軟科學(xué)研究項(xiàng)目“基層公安機(jī)關(guān)機(jī)械執(zhí)法問題原因分析及治理路徑”（項(xiàng)目編號(hào)：2022LL40）階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]袁猛.執(zhí)法公正 矢志不渝建設(shè)法治公安[N].人民公安報(bào)，2020-12-06（1）.

[3]顧培東，李振賢.我國判例運(yùn)用中的幾個(gè)主要關(guān)系.胡云騰主編.中國案例研究[C].北京：法律出版社，2021（1）：32.

作者：龍慶，重慶市九龍坡區(qū)副區(qū)長，區(qū)公安分局黨委書記、局長

李留陽，重慶市九龍坡區(qū)公安分局法制支隊(duì)民警

責(zé)任編輯：劉小僑