關(guān)于加強城市與建筑風(fēng)貌管理的研究

段晉芳

（忻州市規(guī)劃事務(wù)中心，山西 忻州 034000）

0 引言

國家與住建部門自2020 年就頒布了相關(guān)通知，為了對城市與建筑風(fēng)貌管理的進一步強化，對城市與建筑風(fēng)貌管理關(guān)鍵內(nèi)容予以了明確。此通知指出，必須對城市與建筑風(fēng)貌管理期間一切“求怪、媚洋以及貪大”的現(xiàn)象從根本上予以消除，堅定文化自信，將城市內(nèi)涵及城市精神充分體現(xiàn)出來，延續(xù)城市文脈，打造具有中國特色的城市風(fēng)貌。如何對城市建筑風(fēng)貌進行合理的管控，提升城市品質(zhì)，實現(xiàn)城市建筑與自然的和諧，成為人們關(guān)注的焦點。

1 國內(nèi)外城市風(fēng)貌管控的“他山之石”

自文藝復(fù)興開始，國外一些國家愈加重視城市的美化，例如佛羅倫薩城市建設(shè)、英國城市公園運動，推動了景觀風(fēng)貌破壞后城市逐漸向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型發(fā)展，使城市更加美化。一直到20 世紀(jì)70 年代，城鄉(xiāng)景觀風(fēng)貌保護政策的逐漸完善，德國逐漸落實城市風(fēng)貌規(guī)劃，以此來解決城市景觀風(fēng)貌中傳統(tǒng)規(guī)劃的弊端，不僅對建筑立面與街巷實施了更為細(xì)部的管控，還將修建性及控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容深入落實在了建設(shè)高度與強度方面[1]。

在國內(nèi)縱觀我國各城市發(fā)展情況而言，武漢市在建筑風(fēng)貌管控區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃了公共空間、重要功能等區(qū)域；?？跒榱送怀鲲L(fēng)貌管控重點，打造了具有國際化級別的濱江濱?；▓@城市，重點規(guī)劃了門戶節(jié)點、濱海以及濱江等各個關(guān)鍵區(qū)域；拉薩市將建筑細(xì)化管控內(nèi)容深入落實在了各要素邊界，包括山水邊、主街邊以及遺產(chǎn)邊等各個要素界面；宜昌市在風(fēng)貌管理期間，頒布了《管控指導(dǎo)意見（試行）》文件，為城市的建筑設(shè)計提供了可行的意見。

從上述內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)，在城市風(fēng)貌管控期間，無論是國內(nèi)還是國外，建筑風(fēng)格控制方面的要求多為屋頂、色彩、面寬以及風(fēng)格等，主要是利用風(fēng)格控制，將時代建筑特征與自身特色充分彰顯出來；利用界面控制，防止出現(xiàn)“一堵墻”的現(xiàn)象，保證城市內(nèi)能夠構(gòu)建一個良好的視覺環(huán)境；利用建筑組合的科學(xué)規(guī)劃管控，打造城市完整空間形態(tài)，體現(xiàn)城市肌理。

2 城市與建筑風(fēng)貌管理的短板及癥結(jié)

2.1 城市風(fēng)貌效果需要提升

（1）風(fēng)貌未做到明確分區(qū)?，F(xiàn)階段城市建筑風(fēng)貌過于單一且重復(fù)率高，缺少有序引導(dǎo)，致使建筑風(fēng)貌分區(qū)不顯著。

（2）建筑風(fēng)格協(xié)調(diào)性不高。因為傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌街區(qū)附近受城市快速革新的影響大量房屋新建，造成整個街區(qū)建筑風(fēng)格無法協(xié)調(diào)。

（3）建筑形態(tài)不夠美觀。在一些城市，建筑造型十分怪異、布局缺乏規(guī)則，難以與周邊環(huán)境相互協(xié)調(diào)；還有一些建筑過于單一呆板，層次變化不明顯，缺少起伏有致的梯度變化；另外，部分建筑色彩搭配不適宜，選取的材質(zhì)也較為劣質(zhì)，屋頂裝飾造型設(shè)計十分突兀[2]。

（4）地域特色不彰顯。地域特色的建筑符號、色彩、材質(zhì)的不當(dāng)使用，使得建筑缺乏地域特色。

（5）整體秩序偏亂。從宏觀看，城市疏密不顯，市區(qū)建設(shè)過于平均化，空間連綿發(fā)展，城綠未能交融，沒有形成疏密有致的城市空間格局。從微觀看，各類廣告、牌匾、樓體標(biāo)識、樓頂字在設(shè)立管控上缺乏系統(tǒng)性[3]。前端審查批準(zhǔn)涉及資規(guī)、審批、城管等部門，后端監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分散在轄區(qū)城管執(zhí)法隊伍，導(dǎo)致在強化秩序感與增加豐富度的關(guān)系處理上拿捏不準(zhǔn)。

2.2 城市與建筑風(fēng)貌管理的癥結(jié)

（1）建設(shè)單位的訴求。由于一味追求自身利益，所以一些建設(shè)單位比較重視建筑高度、建筑占地面積以及容積率等方面，使得同一區(qū)域建筑無論是高度還外形都如出一轍，造成建筑風(fēng)貌毫無美感與層次感。

（2）設(shè)計師水準(zhǔn)不高。對于建筑外立面，一些設(shè)計師并未做到全面考慮，未能提前考察建筑周邊環(huán)境，導(dǎo)致建筑難以與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)，尤其是立面的空調(diào)機位缺乏規(guī)則，雜亂無章，并且存在與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)素雅建筑嚴(yán)重撞色等問題。

（3）建筑風(fēng)貌管理效果不理想。由于管理部門在實際管理期間，并沒有相關(guān)明確的條例，導(dǎo)致建筑風(fēng)格五花八門，在建筑色彩、高度以及面寬等方面難以做到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

3 加強城市與建筑風(fēng)貌管理的對策

加強城市和建筑風(fēng)貌管控需要找準(zhǔn)短板、精準(zhǔn)施策，在完善相應(yīng)法律法規(guī)和制度體系、配套執(zhí)行及監(jiān)管機制，加強基層管理機構(gòu)對城市風(fēng)貌管控的執(zhí)行能力，城市和建筑風(fēng)貌的管控機制、技術(shù)要求、控制引導(dǎo)和城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型等方面尋求突破。

3.1 健全管控機制，解決“誰來管”問題

（1）強化法制保障。借鑒武漢、?？诘鹊貐^(qū)的風(fēng)貌管理經(jīng)驗，同時充分考慮實際情況，通過制定出臺《城市建筑風(fēng)貌導(dǎo)則》《城市建筑風(fēng)貌管控指導(dǎo)意見》等措施保障對城市和建筑風(fēng)貌的合理管控[4]。

（2）建立風(fēng)貌管控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。成立城市建筑風(fēng)貌管控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌整合資規(guī)、城管和住建等相關(guān)部門城市規(guī)劃、建設(shè)、管理職責(zé)，搭建城市設(shè)計和風(fēng)貌管控政策體系、管理規(guī)程及技術(shù)導(dǎo)則，對城市設(shè)計、城市建筑風(fēng)貌進行頂層設(shè)計和把關(guān)。

（3）探索建立城市總建筑師制度。應(yīng)該由政府直接指派總建筑師，主要是起到對建筑風(fēng)貌管理的監(jiān)督指導(dǎo)作用，可由建筑設(shè)計大師擔(dān)任，其擁有高威的專業(yè)話語權(quán)。

（4）建立風(fēng)貌技術(shù)專家組。重視人才隊伍的建立，可由公共藝術(shù)設(shè)計專業(yè)、園林景觀設(shè)計專業(yè)、建筑設(shè)計專業(yè)、城市規(guī)劃專業(yè)以及城市設(shè)計專業(yè)等各方面專家人士組成，并在城市風(fēng)貌管理中，將各位專家人士具有的技術(shù)智囊、決策參謀作用充分發(fā)揮出來[5]。

3.2 突出管控重點，解決“管什么”問題

（1）管“保護”。深入挖掘歷史建筑和歷史風(fēng)貌的文化價值和內(nèi)涵，構(gòu)建完善、健全的建筑保護管理檔案，并將房屋交易系統(tǒng)、歷史文物管理保護系統(tǒng)以及城市建設(shè)保護規(guī)劃等體系融入其中，使其更加完善。同時，重視對歷史風(fēng)貌保護范圍及相關(guān)事項的全面梳理，加大宣傳力度，明確保護管理清單，將有關(guān)責(zé)任落實到每一個責(zé)任人，尤其是施工單位、建筑所有人，簽訂承諾書，落實自身保護義務(wù)，做到事中、事后嚴(yán)加監(jiān)管。

（2）管“更新”。從對現(xiàn)有城市和建筑風(fēng)貌進行修復(fù)、提升的角度入手，對城鄉(xiāng)歷史文化資源和綠地、濕地、山體、水系等開展摸底調(diào)查。以城市風(fēng)貌問題突出的典型區(qū)域為重點，研究制定城市和建筑風(fēng)貌修復(fù)計劃，列出修復(fù)目標(biāo)和具體任務(wù)，以項目清單的形式開展修復(fù)工程。

（3）管“設(shè)計”。系統(tǒng)性的運用城市設(shè)計方法，構(gòu)建城市與建筑風(fēng)貌系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)框架，并對風(fēng)貌構(gòu)成要素進行有主從、有重點的協(xié)同管控。健全完善管控體系，通過對建筑高度上限、建筑高度層次、建筑面寬、建筑立面、建筑屋頂、建筑色彩、建筑材質(zhì)、建筑綠化等方面提出管控通則，規(guī)范引導(dǎo)全城建筑風(fēng)貌[6]。

3.3 提升管控能力，解決“如何管”問題

（1）強化城市總體風(fēng)貌塑造。編制市、縣級國土空間總體規(guī)劃應(yīng)充分運用城市設(shè)計的方法，深入分析區(qū)域自然、歷史、人文環(huán)境特征，研究當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)的總體功能關(guān)系，依據(jù)自然環(huán)境特征和城市發(fā)展脈絡(luò)，對全域全要素特色資源進行識別和評估，明確區(qū)域整體特色定位。在城市建設(shè)期間，要注意對歷史文化、生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的科學(xué)處理，不可胡亂占地、改變河流以及削山填湖，最大程度降低對自然系統(tǒng)的破壞。

（2）強化重點地區(qū)風(fēng)貌塑造。明確重要地標(biāo)、觀景點和景觀視廊，完善高度分區(qū)、天際輪廓線、山脊線、水岸線等導(dǎo)控要求，構(gòu)建整體有序、豐富多元、重點突出、特色鮮明的城市空間。按照15min 社區(qū)生活圈要求，合理配置公共空間和服務(wù)設(shè)施，注重場所營造與活力培育，明確建筑體量、界面、風(fēng)格、色彩、屋頂形式等要素管控要求，制定建筑高度、退線、高寬比等控制指標(biāo)，優(yōu)化建筑形態(tài)。

（3）強化建筑風(fēng)貌塑造。建筑設(shè)計應(yīng)落實城市設(shè)計和詳細(xì)規(guī)劃的管控要求，細(xì)化對建筑布局、體量、材料、色彩、細(xì)部裝飾、屋頂、底層與入口以及附屬物的管控，體現(xiàn)本地文化特色、歷史文脈和時代精神，避免盲目抄襲和脫離地域特點的建筑風(fēng)格。

（4）嚴(yán)格管控超限和大型城市建筑。合理布局城市防災(zāi)避災(zāi)空間、應(yīng)對突發(fā)事件的緩沖空間，提高防災(zāi)和抗風(fēng)險能力，增強城市安全韌性。嚴(yán)格限制新建100m以上的高層建筑應(yīng)充分論證；加強對其他超限建筑工程管控；加強對政府投資重大城市建筑項目的管控。

（5）完善城市與建筑風(fēng)貌管理制度。首先，實行城市設(shè)計備案制度?？傮w城市設(shè)計要與市、縣級國土空間總體規(guī)劃同步編制，相互銜接融合。城市設(shè)計的主要內(nèi)容應(yīng)納入本級國土空間總體規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。歷史文化街區(qū)的城市設(shè)計應(yīng)與歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃同步編制，按程序批準(zhǔn)后報省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳和省國土空間規(guī)劃委員會備案。其次，實行建筑設(shè)計方案備案制度。各類國家級保護區(qū)及影響區(qū)域內(nèi)對景觀和風(fēng)貌產(chǎn)生重大影響的建筑以及市區(qū)的體育場館、展覽館、博物館、大劇院等超大體量公共建筑，其建筑設(shè)計方案經(jīng)審定后按程序報住房城鄉(xiāng)建設(shè)部備案。最后，落實建設(shè)工程設(shè)計方案審查制度。各地在組織建設(shè)工程設(shè)計方案審查時，要嚴(yán)格落實城市與建筑風(fēng)貌控制引導(dǎo)要求。對不符合城市定位、規(guī)劃、設(shè)計要求的，或?qū)＜乙庖姺制巛^大、公眾爭議較大的，不得批準(zhǔn)建筑設(shè)計方案[7]。

3.4 創(chuàng)新管控方式，解決“管得住”問題

（1）科學(xué)引導(dǎo)城市建筑風(fēng)貌設(shè)計。針對城市風(fēng)貌“千城一面”的問題，要加大力度引進一批有情懷、有社會責(zé)任感的建筑開發(fā)企業(yè)，按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、質(zhì)價相符的原則，鼓勵和引導(dǎo)建筑開發(fā)企業(yè)引進高水平的設(shè)計單位，加強對建筑風(fēng)貌設(shè)計階段的把控和投入，重點關(guān)注城市建筑使用功能及性能安全，切實提升城市建筑的溫度和品質(zhì)。

（2）優(yōu)化城市建筑風(fēng)貌審查流程。在設(shè)計方案審查前增加對城市設(shè)計、城市建筑風(fēng)貌內(nèi)容的前置審查環(huán)節(jié)。對于重點片區(qū)、標(biāo)志性重大項目的城市建筑風(fēng)貌設(shè)計，由建設(shè)單位邀請技術(shù)專家對城市設(shè)計和城市建筑風(fēng)貌進行咨詢和審查把關(guān)。其他片區(qū)和項目的城市風(fēng)貌、城市設(shè)計及建筑方案按專業(yè)分類由相應(yīng)專家進行技術(shù)層面的審查把關(guān)[8]。

（3）以專業(yè)審查促管控水平提升。動態(tài)化調(diào)整完善城市設(shè)計專業(yè)審查內(nèi)容，建立城市設(shè)計專家團隊，對總體城市設(shè)計、重點地區(qū)城市設(shè)計、專項城市設(shè)計開展分層審議和決策，對重點地區(qū)建筑、景觀、公共藝術(shù)設(shè)計和歷史文化街區(qū)內(nèi)建設(shè)項目設(shè)計明確審查重點，通過監(jiān)督指導(dǎo)促進城市特色風(fēng)貌管理水平提升。

（4）創(chuàng)新設(shè)計方案優(yōu)選機制。吸引高水平設(shè)計單位和設(shè)計大師參與城市和重要建筑設(shè)計。鼓勵省內(nèi)設(shè)計單位與國內(nèi)外知名設(shè)計機構(gòu)合作開展城市與建筑設(shè)計。重要城市設(shè)計和建筑設(shè)計要通過公開競標(biāo)等方式優(yōu)先選擇設(shè)計單位。推動大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)在城市與建筑風(fēng)貌管理領(lǐng)域的運用，建立城市設(shè)計管理和建筑設(shè)計方案審查輔助決策系統(tǒng)，提高決策科學(xué)性和效能。

（5）以強化監(jiān)督管理。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳會同省發(fā)展改革委、自然資源廳等部門要加強對全省城市與建筑風(fēng)貌管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)，組織開展實施情況評估。對建筑設(shè)計方案突破底線、風(fēng)貌管理工作不力和建設(shè)面子工程、形象工程造成惡劣社會影響的單位及責(zé)任人員要依法依規(guī)追究責(zé)任。

（6）強化公眾參與。完善公眾參與制度，在城市設(shè)計、重要建筑設(shè)計方案編制審批過程中，廣泛征求公眾意見，不斷完善信息公開、意見征集、決策參與反饋等機制，營造全社會關(guān)心支持城市與建筑風(fēng)貌管理工作的良好氛圍。

4 結(jié)語

通過加強城市與建筑風(fēng)貌管理的研究，能夠在國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)工程規(guī)劃許可中加強城市設(shè)計的引導(dǎo)作用，建立以城市設(shè)計為引導(dǎo)、建筑風(fēng)貌為管控重點的城市與建筑風(fēng)貌管控制度，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧，對于塑造和諧宜居、安全韌性、富有活力、文化厚重、特色鮮明的現(xiàn)代化城市具有重要參考價值。