中國農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與深化方向

王曉君，陳諾，何龍娟

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

我國水資源極度短缺，人均水資源量不足世界平均水平1/3。當(dāng)前我國用水總量已逐漸逼近高峰，進入零增長階段，用水矛盾主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上[1]。2021年第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重為7.3%，但農(nóng)業(yè)用水占比超過60%以上。我國農(nóng)業(yè)用水不僅經(jīng)濟效益低，還存在著用水效率低、用水浪費等問題。2021年我國灌溉水利用系數(shù)為0.568，低于發(fā)達國家0.7～0.8的水平。另外，我國區(qū)域水資源承載力與農(nóng)業(yè)發(fā)展空間不匹配，北方既是缺水地區(qū)又是糧食重心，“南水北調(diào)”緩解北方干旱，“北糧南運”又通過糧食虛擬水將水運回南方[2]。外加全球范圍內(nèi)日益嚴峻的干旱等極端氣候災(zāi)害事件，加劇了水短缺對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的威脅[3]。強化水資源需求管理，設(shè)計有利于節(jié)水的農(nóng)業(yè)水價改革政策，是發(fā)揮市場化資源配置作用，提高農(nóng)業(yè)用水效率的重要手段之一[4]。2016年國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，2017—2022年國家發(fā)展與改革委員會、財政部、水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部委連續(xù)多年聯(lián)合出臺推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施辦法文件。農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及水價形成、用水管理、獎補和管護等內(nèi)容。系統(tǒng)梳理我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變歷程及內(nèi)在邏輯，剖析改革推進中的現(xiàn)實困境，對于理解農(nóng)業(yè)水價綜合改革目標(biāo)，深刻把握改革方向，運用政府—市場—社會相結(jié)合的現(xiàn)代治水理念促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和食物安全具有重要意義。

前期已有一些研究對新中國成立以來我國農(nóng)業(yè)水價改革歷程進行了歸納，胡繼連和崔海峰[5]認為20世紀50年以來我國農(nóng)業(yè)水價經(jīng)歷了無償供給到低標(biāo)準(zhǔn)水價階段，再到正式進入成本供水階段。姜文來[6]基于我國農(nóng)業(yè)水價改革歷史，提出早期水價改革政策目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價偏低格局沒有得到徹底改變。馮欣等[7]系統(tǒng)梳理了我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革從重工程到重機制的制度變遷。以上這些研究為理解農(nóng)業(yè)水價綜合改革的背景提供了重要基礎(chǔ)。而關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合改革中的核心水價形成機制，國內(nèi)外學(xué)者也進行了較為充分的討論，Toan[8]指出歐洲許多國家農(nóng)業(yè)水價包含全成本定價概念，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，灌溉補貼都是非常重要的。國內(nèi)學(xué)者強調(diào)我國農(nóng)業(yè)水價改革正處于向邊際成本和全成本定價過渡階段[9]，灌溉補貼正由“工程暗補”逐漸轉(zhuǎn)為“節(jié)水明補”[10]。國外水價多是建立在明晰水權(quán)制度上[11-12]，國內(nèi)水權(quán)制度雖已建立，但因缺乏計量設(shè)施，計量水價缺乏事實依據(jù)[13]。

關(guān)于水價政策的節(jié)水效應(yīng)，Luckmann 等[14]分析了以色列引入新水價制度后，邊際定價會帶來更大的節(jié)約用水。一些學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，只有水價上漲到一定閾值后，水價對節(jié)水的激勵作用才會顯現(xiàn)[15-18]。Grafton等[19]研究發(fā)現(xiàn)，灌溉效率提高可能會帶來“技術(shù)悖論”，導(dǎo)致更多農(nóng)田耗水量、更多地下水抽取量、甚至更高的單位面積農(nóng)田耗水量。綜上，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)業(yè)水價形成及其政策效應(yīng)的討論已較為成熟，但對于水價形成與用水管理、獎補和管護等多種機制之間協(xié)調(diào)關(guān)系的相關(guān)研究還較為匱乏[20-22]，而這些內(nèi)容又是農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策的重要組成。理順?biāo)畠r改革政策演變內(nèi)在邏輯及多種機制之間的協(xié)調(diào)關(guān)系是統(tǒng)籌推進綜合性農(nóng)業(yè)水價改革的重要指引，有助于實現(xiàn)節(jié)水和工程良性運行等目標(biāo)，而這也是本研究的出發(fā)點所在。

新一輪糧食產(chǎn)能新增千億斤帶來農(nóng)業(yè)用水壓力增加，極端氣候加劇水資源短缺對食物安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的剛性約束[3,23]。緩解水資源短缺危機，需強化供給側(cè)需求管理，深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。鑒于此，本文重點對我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變歷程進行系統(tǒng)梳理，厘清政策演變內(nèi)在邏輯，分析改革推進中的現(xiàn)實困境，提出持續(xù)深化改革的方向和建議，以期為我國農(nóng)業(yè)用水的現(xiàn)代化管理提供科學(xué)參考。

1 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變歷程

系統(tǒng)梳理2007—2022年我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革相關(guān)政策文本，根據(jù)政策目標(biāo)、重點任務(wù)和覆蓋面，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革劃分為探索、試點、全面推進和攻堅期四個階段。

1.1 探索期（2007—2013年）：工程節(jié)水為主、體制建設(shè)為輔

該時期農(nóng)業(yè)水價綜合改革由水利部牽頭、財政部支持，改革核心任務(wù)圍繞“兩改一提高”展開，包括：對灌區(qū)末級渠系工程實施節(jié)水技術(shù)改造，建設(shè)完好水利工程設(shè)施；對用水管理體制進行改革，推進農(nóng)民用水自治，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實行終端水價制度，構(gòu)造農(nóng)田水利良性運行的長效機制；提高用水效率和效益，減輕農(nóng)民負擔(dān)，保障國家糧食安全。水價綜合改革核心以工程節(jié)水為主、體制建設(shè)為輔。2007年選擇8個省區(qū)的14個灌區(qū)部分末級渠系作為首批試點項目區(qū)。之后試點范圍不斷擴大，2008年改革示范區(qū)擴大到13個糧食主產(chǎn)區(qū)和其他 4 個主要產(chǎn)糧省的重點灌區(qū)。2010—2013年又分別在小農(nóng)水建設(shè)重點縣中選出20個縣、25個縣、32個縣和55個縣作為改革試點。綜合來看，2007—2013年水利部累計在27 個省市區(qū)的 150 多個縣開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范和試點，這一輪水價改革進程相對緩慢，范圍較小。

1.2 試點期（2014—2015年）：農(nóng)業(yè)水價形成機制初步建立

2014年國家從全局和戰(zhàn)略高度明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路。農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點全面開啟，并由國家發(fā)展與改革委員會、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（以下簡稱“四部委”）聯(lián)合推動，在改革目標(biāo)和改革任務(wù)方面進行了更為系統(tǒng)和全面的布局。水價綜合改革主線為建立健全水價形成機制和建立精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵機制，同時綜合農(nóng)田水利工程、管理和技術(shù)等手段協(xié)同推進節(jié)水。水價形成機制主要建立在兩部制水價基礎(chǔ)上，終端用水成本測算成為關(guān)鍵。考慮到農(nóng)戶承受能力，采取“提價+補貼”的思路，精準(zhǔn)補貼與獎勵制度被提出。2014年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》，選擇27個省市區(qū)（西藏、海南、浙江、上海和港澳臺除外）80個試點縣開展試點推進。2015年80個試點縣總建成試點區(qū)面積13.47萬hm2，試點區(qū)經(jīng)驗為下一步全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了良好基礎(chǔ)。

1.3 全面推進期（2016—2020年）：確立先建機制、后建工程理念

2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，作為我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革頂層設(shè)計。自此，農(nóng)業(yè)水價綜合改革有了明確方向和時間表，改革進入全面推進階段。改革要求用10年左右時間，建立健全全國農(nóng)業(yè)水價形成機制。2017—2020年四部委每年印發(fā)相關(guān)指導(dǎo)文件，政策有了很好的連貫性。2017年聯(lián)合國土資源部（現(xiàn)自然資源部）印發(fā)《關(guān)于扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，2018年印發(fā)《關(guān)于加大力度推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，2019年印發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，2020年印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》。改革提出要“先建機制，后建工程”，形成合理水價、用水管理、獎補和管護四大改革機制；建立資金管理、項目融合、部門協(xié)同、績效考核等工作機制；實行“試點先行、以點帶面、先易后難、因地制宜”等改革策略。2016—2020年全國（不包括港澳臺）實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革面積累計約2666.7萬hm2，占有效灌溉面積的39%左右（圖1），農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從0.542提高到0.565，農(nóng)業(yè)用水量占比從62.4%下降到62.1%（表1）。

表1 農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)變化和節(jié)水成效Table 1 Irrigation water utilization coefficient and water-saving effect

圖1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施面積Fig. 1 Implementation area of agricultural water price policy comprehensive reform

1.4 攻堅期（2021年至今）：將機制建設(shè)擺在更加突出位置

隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革時間過半，改革進入深水區(qū)。2021年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，提出要將機制建設(shè)擺在更加突出位置，支持中央財政水利發(fā)展資金用于農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵，建議相關(guān)省份將改革深度融入重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用相關(guān)項目和資金，借力借勢推進改革。2022年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，提出將農(nóng)業(yè)水價總體達到運行維護成本水平、用水計量到位和按量收費、精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵機制建立等作為改革驗收必備條件，建立“回頭看”機制。截至2022年底，全國實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革面積累計約4666.7萬hm2，占有效灌溉面積的67%左右（圖1），2021年農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達到0.568，農(nóng)業(yè)用水量占比進一步下降為61.5%（表1）。另外，各地還探索建立了兩部制、終端、超額累進、浮動季節(jié)、分類和以電折價等多種農(nóng)業(yè)水價政策（表2），其中絕大多數(shù)地區(qū)采取了終端水價政策。配合水價調(diào)整政策，建立了農(nóng)業(yè)水價精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵政策（表3），其中，“一提一補”政策主要在華北地區(qū)開展試點[10]，精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵在少數(shù)灌區(qū)推行[24]?？傮w來看，改革深度尚未觸及到真正計量水價階段，改革仍處于攻堅階段。

表2 農(nóng)業(yè)水價政策類型Table 2 Types of agricultural water price policy

表3 農(nóng)業(yè)水價精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵政策Table 3 Precision subsidy and water saving incentive policies

2 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變的內(nèi)在邏輯

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)性改革。從改革核心構(gòu)成要素來看，包括改革對象、現(xiàn)實基礎(chǔ)、制度前提、內(nèi)生動力和條件保障等。從改革政策演變脈絡(luò)來看，表現(xiàn)為改革目標(biāo)和主旨導(dǎo)向不斷清晰化、改革任務(wù)從單一環(huán)節(jié)突破到全鏈條深化、改革手段與舉措不斷多樣化。從改革政策演變內(nèi)在邏輯來看，改革對象復(fù)雜性、農(nóng)田水利現(xiàn)狀和“大國小農(nóng)”農(nóng)情決定了政策變化的思路。核心構(gòu)成要素在政策演變不同階段發(fā)展現(xiàn)狀和地位作用發(fā)生變化，深入影響改革中水價形成、用水管理、獎補和管護等多種機制的協(xié)調(diào)關(guān)系。分析核心要素構(gòu)成及特征，既是系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)水價綜合政策演變脈絡(luò)的基本點，也是厘清政策演變內(nèi)在邏輯的重要前提。改革政策演變內(nèi)在邏輯需從政策演變脈絡(luò)中深入剖析。

2.1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心要素構(gòu)成與特征

1）多環(huán)節(jié)和多主體是農(nóng)業(yè)水價綜合改革對象的主要特征。農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及供水、用水和管水等多個環(huán)節(jié)，牽扯到供水單位、小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體、用水協(xié)會和水管站等多方利益（圖2），不僅關(guān)系用水效率提高，還關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)本身種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食產(chǎn)量穩(wěn)定。水價調(diào)整面臨多方面利益沖突，既要考慮供水單位成本及運行維護，也要考慮小農(nóng)戶[25]和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的承受能力[26]，不同渠系層級的水價分擔(dān)機制還關(guān)系到水利工程建設(shè)、管護主體責(zé)任和終端用水戶管理方式。

圖2 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心要素構(gòu)成Fig. 2 Elements of China’s comprehensive reform of agricultural water price

2）不同區(qū)域水資源稟賦差異和末級渠系計量設(shè)施不完善是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國地域遼闊，不同地區(qū)水資源稟賦差異大，如華北、西北地區(qū)面臨資源性缺水，南方水資源豐裕但部分地區(qū)可能面臨工程性或水質(zhì)性缺水，這是農(nóng)業(yè)水價綜合改革不得不面對的現(xiàn)實基礎(chǔ)。過去我國水利投資重點在灌區(qū)骨干水利工程，全國大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造基本到位，但末級渠系和田間灌溉設(shè)施改造投入較少、歷史欠賬多，末級渠系防滲襯砌率低，田間計量設(shè)施缺乏或損耗嚴重，末級渠系以下農(nóng)田水利建設(shè)管理維護陷入“有人建沒人管”“有人用沒人修”的尷尬境地。缺乏工程基礎(chǔ)成為農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進中的障礙。

3）水權(quán)制度不斷健全是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的制度前提。2000年浙江省東陽—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓開啟了我國首例水權(quán)交易[27]。2011年中央一號文件進一步明確提出建立水權(quán)制度。2022年水利部、發(fā)展與改革委員會和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，提出要建立健全統(tǒng)一的全國水權(quán)交易系統(tǒng)。經(jīng)過20多年的實踐探索，我國水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)交易實踐取得了重要進展[13]。通過實施總量控制、定額管理、明確水權(quán)和鼓勵交易，農(nóng)戶已逐漸意識到農(nóng)業(yè)水價值，這為農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了重要制度前提。

4）發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的內(nèi)生動力。改革開放之前，政府進行福利性供水，并沒有考慮到水的經(jīng)濟和生態(tài)價值，造成水價格與水價值背離[5]。改革開放之后，我國成功轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，水價市場改革起步，供水價格逐步納入國家商品價格管理體系，工業(yè)和生活用水基本實現(xiàn)了市場定價，但農(nóng)業(yè)用水因與農(nóng)戶低收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性等密切相關(guān)，水價長期低于成本水價，形成價格倒掛，造成農(nóng)業(yè)用水效率低和用水浪費嚴重。通過市場機制平衡水資源供需，減輕供水成本壓力，形成農(nóng)業(yè)節(jié)水，是農(nóng)業(yè)水價市場化改革的主要出發(fā)點。

5）節(jié)水獎補是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要條件保障。在基于市場機制提高農(nóng)業(yè)水價的同時，還要充分發(fā)揮政府保障作用，做好農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼與獎勵機制設(shè)計，確保農(nóng)戶受益不下降。精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵使農(nóng)戶通過低價獲得了部分乃至全部節(jié)約用水的外部收益，用水大戶則承擔(dān)了部分乃至全部過度用水外部成本，達到私人與社會成本收益一致。激勵機制是農(nóng)業(yè)水價改革的重要補充，是破解改革“兩難困境”（既要提高農(nóng)業(yè)水價又要不增加農(nóng)民負擔(dān)）的重要手段。

2.2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變的脈絡(luò)

回顧我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革歷程，貫穿改革的主線始終為農(nóng)業(yè)水資源商品屬性和公共品屬性之間的平衡，即在保護農(nóng)戶利益不受損條件下如何發(fā)揮有效市場作用，讓市場機制在農(nóng)業(yè)水資源配置中逐步滲透。聚焦改革政策目標(biāo)和任務(wù)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變的脈絡(luò)為：改革目標(biāo)不斷清晰化，從節(jié)約用水、體現(xiàn)水資源稀缺性和生態(tài)價值等多元目標(biāo)，逐步向基本覆蓋供水成本的現(xiàn)實化目標(biāo)側(cè)重；改革主旨導(dǎo)向逐步從“重工程”到“關(guān)注機制”再到“工程機制協(xié)同建設(shè)”，直至最終形成了“先建機制后建工程”理念；改革任務(wù)從單一環(huán)節(jié)突破到全鏈條深化，從測算農(nóng)業(yè)終端水價向農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵機制、水資源管理機制、工程建設(shè)機制協(xié)同推進轉(zhuǎn)型；改革手段和舉措不斷多樣化，從水價政策調(diào)整到結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，采取管理創(chuàng)新、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多種舉措，探索符合實際并各具特色的做法。

2.3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策演變的內(nèi)在邏輯

1）基于改革對象的復(fù)雜性，不同時期改革目標(biāo)優(yōu)先序不同。水價綜合改革既要以區(qū)域水資源稟賦作為定價依據(jù)調(diào)整水的供求關(guān)系，較好地體現(xiàn)了水的商品屬性（供水成本、經(jīng)濟價值等），促進節(jié)約用水和提高用水效率，又要兼顧公平和社會效益，確保農(nóng)戶收益不受損和糧食生產(chǎn)用水有保障，這就要深入分析農(nóng)業(yè)水價對供水單位、小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體和用水協(xié)會等的作用機制，逐步將水價調(diào)整從“單一水價—邊際成本水價（覆蓋供水成本）—全成本水價（包括資源水價和環(huán)境水價）”過渡。當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價調(diào)整處于邊際成本階段，水價形成主要目標(biāo)為覆蓋供水成本，促進農(nóng)田水利工程設(shè)施良性運行。

2）基于我國農(nóng)田水利現(xiàn)狀，改革采取了先立后破思路。改革面臨著計量水價缺乏工程基礎(chǔ)，農(nóng)田水利工程建設(shè)及維護又缺乏水價成本支撐的這一矛盾窘境，決定了工程建設(shè)與水價形成機制這對共同體的先后關(guān)系，到底是先建工程再建機制，還是工程機制協(xié)同建設(shè)。結(jié)合我國農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)差，等工程完善后，投入大且時間長，而且這一過程還需要與我國農(nóng)業(yè)適度化規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程協(xié)同。最終農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策采取了先立后破思路，即先建立起水價形成機制，在機制建設(shè)中同步推進工程，逐步健全水權(quán)管理制度，完善用水管理。

3）基于我國“大國小農(nóng)”基本農(nóng)情，改革必須同時設(shè)計好獎補機制。水價過低造成用水效率低，提高水價會促進節(jié)約用水行為，給節(jié)水技術(shù)創(chuàng)造市場。但同時必然會增加農(nóng)戶負擔(dān)，尤其是在我國“大國小農(nóng)”基本農(nóng)情下，農(nóng)戶土地、勞動力成本不斷推高，化肥農(nóng)藥價格上漲，農(nóng)戶利益空間不斷被擠壓的背景下，提高水價會增加農(nóng)戶生產(chǎn)成本，造成農(nóng)戶抵觸，影響農(nóng)戶種糧積極性。為此，農(nóng)業(yè)水價改革不但要健全水價形成機制，還必須要同步設(shè)計好相應(yīng)的補貼和獎勵機制，在提價基礎(chǔ)上不增加農(nóng)戶負擔(dān)，這對政策設(shè)計的精準(zhǔn)性和直達性提出了更高要求。

3 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進中的現(xiàn)實困境

3.1 補齊農(nóng)田水利工程短板難，面臨資金缺口大

我國水田水利工程短板在于部分工程老舊、滲漏情況嚴重、供水效率低，尤其是很多末級以下渠系精準(zhǔn)計量設(shè)施缺乏。若想改造，面臨著田塊分散、分布廣和改造數(shù)量多的現(xiàn)實難題。一些機井灌區(qū)，雖已基本實現(xiàn)計量設(shè)施全覆蓋，但依舊存在計量設(shè)施安裝時間早、標(biāo)準(zhǔn)低、瀕臨報廢或急需升級改造困境。農(nóng)田水利設(shè)施歷史欠賬較多，改革需要投入大量資金，單純由政府主導(dǎo)或承擔(dān)低效且不可持續(xù)。初步估算，農(nóng)業(yè)水價綜合改革區(qū)資金投入在1.2萬元/hm2以上。目前各地改革工作普遍存在資金缺口大和籌資難問題。2021年全國農(nóng)村水利投資770.6億元，其中27%集中在大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造，63%集中在農(nóng)村自來水供水工程建設(shè)，資金投入尚未深入到末級渠系以下農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施改造上。截至2022年底，我國累計建成約6667萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，盡管每年投入1000億元以上，但真正用在農(nóng)田斗渠、農(nóng)渠等輸水管道和計量設(shè)施的資金少且標(biāo)準(zhǔn)低。目前我國農(nóng)田水利工程投入主要靠縣級涉農(nóng)財政投入，在一些基礎(chǔ)設(shè)施整體落后、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，涉農(nóng)資金難以下達到農(nóng)田渠系上。以江西省宜黃縣為例，2019年該縣水務(wù)局有水毀修復(fù)資金275萬元，水庫標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)資金110萬元，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田維養(yǎng)資金67.5萬元，這些資金管理部門交叉，使用分散，主要用于更為迫切的灌區(qū)改造和維護上，難以集中用到農(nóng)戶最為迫切需求的田間地頭基礎(chǔ)設(shè)施上。

3.2 水價調(diào)整到位難，地方政府與農(nóng)戶參與積極性不高

農(nóng)業(yè)水價綜合改革區(qū)基本建立了總量控制和定額管理的用水管理制度，但水價形成機制和精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵尚未完全建立。已開展改革的地區(qū)農(nóng)業(yè)水價雖基本達到運行維護成本水平，但并沒有將水價提高到完全成本水平，僅為完全成本水價的一半，未開展改革的地區(qū)水費收取率不足70%[28]。按照總體不增加農(nóng)民負擔(dān)的基本原則，地方財政需對提價部分進行精準(zhǔn)補貼，現(xiàn)行水價下，精準(zhǔn)補貼資金需求約為200億～300億元，對于經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的農(nóng)業(yè)縣壓力較大，沒有專項資金渠道用于水價補貼和獎勵，地方政府對于調(diào)整水價積極性不高。另外，農(nóng)戶對于水價支付意愿低，尤其是在近年來，糧食價格上漲幅度不及剛性增長生產(chǎn)成本，種植收益繼續(xù)走低的背景下，農(nóng)戶更不愿意調(diào)高水價。

根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)分析，2010—2020年我國水稻、小麥、玉米和大豆單位面積產(chǎn)值年均增長率分別為0.08%、1.12%、1.63%和0.87%，而成本年均增長率為3.79%、4.14%、3.92%和3.55%，成本持續(xù)上漲增速高于產(chǎn)值增速，農(nóng)戶種糧收益空間不斷被壓縮，如將家庭用工折價和土地租金計算在內(nèi)，糧食作物單位面積凈利潤已轉(zhuǎn)為負值[29]。提高農(nóng)業(yè)水價勢必會增加農(nóng)戶生產(chǎn)成本，遭到農(nóng)戶抵觸。根據(jù)甘肅省黑河流域?qū)嵉卣{(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革之后，灌溉成本占當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生產(chǎn)成本的比例從6%～13%上漲到12%～26%，農(nóng)戶表示對于水價提高心理承受能力較弱。而作為重要補充的精準(zhǔn)補貼與獎勵資金，核算到用水戶上的金額太少，尤其是在農(nóng)戶經(jīng)營性收入占比不斷下降情況下，少額的補貼起不到激勵機制，農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵機制落地難。

3.3 農(nóng)民用水者協(xié)會難以發(fā)揮自治作用，末端用水管理“組織主體”缺位

農(nóng)民用水協(xié)會是實行民主管理、自負盈虧、獨立核算和自愿組成的群眾性管水組織，上對接水管單位，下連接用水農(nóng)戶，是基層灌溉組織的重要主體，也是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的關(guān)鍵一環(huán)。但從全國來看，農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展并不順利，政府對于協(xié)會的重視和支持力度不夠，缺乏有效的政策引導(dǎo)機制。2014年全國農(nóng)民用水協(xié)會達到8.34萬家，但之后由于管理能力不足和資金短缺等問題，一些協(xié)會主動注銷，一些地區(qū)用水協(xié)會只是成立，實則無法運行維護。原因在于：一是資金保障能力不足。農(nóng)民用水協(xié)會作為公益性組織，主要靠扣留部分水費和政府補貼運行，目前水價過低，補貼不足，運行困難。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前一條支、斗渠運行需5～8人調(diào)配流量，按照人員工資3000～5000元/月估算，灌溉期一條支渠需花費1.5萬～4萬元守水勞力支出；二是管理人員缺乏新生力量。在日益老齡化、青壯年勞動力外流背景下，農(nóng)民用水協(xié)會的人員構(gòu)成缺乏新生力量。一些地區(qū)用水協(xié)會管理人員由村長或隊長代理，實際用水農(nóng)戶參與率低，如在江蘇省宿遷市來龍灌區(qū)的一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于政府部門代收水費，有近37.3%的農(nóng)戶認為用水協(xié)會是政府組織或是政府與農(nóng)民共同的組織，這表明農(nóng)戶并未真正參與協(xié)會的運行管理；三是管理手段和服務(wù)能力低。農(nóng)民用水協(xié)會缺乏獨立辦公設(shè)施，信息化建設(shè)普遍滯后，運行管理和監(jiān)管手段傳統(tǒng)，再加上農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施落后，影響了農(nóng)民用水協(xié)會管理效率。綜上，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護管理主體缺位，導(dǎo)致很多地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)田用水“沒錢管、沒人管、管不好”現(xiàn)象。

3.4 不同地區(qū)水情條件差異大，改革進程區(qū)域不平衡

不同地區(qū)農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟條件、地形地貌和水資源條件差異都比較大，大中型灌區(qū)骨干渠道和末級渠系田間工程的維護主體與資金投入來源區(qū)別較大，省際農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在不平衡問題。截至2021年底，北京、天津、上海、江蘇、浙江和陜西等經(jīng)濟實力強的省市已完成改革任務(wù)；山東、青海和甘肅等省份改革進度超過80%；有1/3的省份，如黑龍江、河南、吉林、安徽和河北等糧食主產(chǎn)區(qū)和大部分南方省份改革進度未過半，這些省份要在2025年如期完成改革目標(biāo)，壓力較大。

總體來看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革北方進度高于南方，經(jīng)濟實力強、農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)好或水資源相對稀缺的地區(qū)改革進程推進快，人均GDP水平低、糧食主產(chǎn)區(qū)或豐水丘陵地區(qū)改革推進慢。另外，農(nóng)業(yè)水價綜合改革模式整體較為單一，基本實行的是“一區(qū)一價”或“一縣一價”，如在甘肅省張掖市即執(zhí)行了以縣為單位的基本水價，農(nóng)業(yè)水價甘州區(qū)為0.235元/m3，臨澤縣為0.235元/m3，高臺縣為0.218元/m3，山丹縣為0.238～0.248元/m3。水價政策實施沒有充分考慮豐枯水季差異、分類作物和季節(jié)浮動特征，精準(zhǔn)補貼標(biāo)準(zhǔn)低且范圍窄，農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策的精準(zhǔn)性不足。

4 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的深化方向與對策建議

4.1 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的深化方向

我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革基礎(chǔ)基本夯實，但水價形成機制和精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵尚未完全建立，改革尚未觸及真正計量水價階段，需在以下幾個方向持續(xù)深化。

1）進一步優(yōu)化水價結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)水資源稀缺性和生態(tài)價值。水價覆蓋供水邊際成本下，水價成本構(gòu)成部分基本明確，但反映水資源稀缺性和水生態(tài)功能的價格，目前缺乏普遍認同的計算方法。豐水區(qū)和缺水區(qū)農(nóng)業(yè)水價形成機制差異不明確，生態(tài)成本計算缺乏權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。未來農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重點方向之一是探索水價形成市場機制，充分體現(xiàn)稀缺性水資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，通過水價改革調(diào)節(jié)用水行為，促進灌溉技術(shù)創(chuàng)新，倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，從根本上緩解經(jīng)濟增長與水資源稟賦壓力之間的矛盾，助力水生態(tài)文明建設(shè)。

2）探索建立合理水價分擔(dān)機制。水價分擔(dān)機制理論依據(jù)為“使用者付費、受益者補償、節(jié)水者受益”。使用者付費即灌溉用水作為商品具有交換價值和使用價值，任何農(nóng)業(yè)用水的使用者都應(yīng)當(dāng)付費。受益者補償即指享受農(nóng)業(yè)用水獲取社會價值（如保障國家糧食安全）和生態(tài)利益的部分，國家應(yīng)當(dāng)財政補償。節(jié)水者受益即通過激勵給予節(jié)水者更多的獎勵，調(diào)動節(jié)水者的積極性和主動性。當(dāng)前水價主要由政府和農(nóng)戶共同承擔(dān)，但具體該如何公平分攤?cè)圆幻鞔_。理順從工程供水、灌區(qū)供水到終端供水各個環(huán)節(jié)價格傳導(dǎo)機制，建立合理的水價分擔(dān)機制，是未來農(nóng)業(yè)水價綜合改革需要強化理論研究和實踐探索的重點方向。

3）盡快建立多種精準(zhǔn)定價和補貼模式。根據(jù)各地要求，建立多種模式的精準(zhǔn)定價方式，如在豐水區(qū)，可執(zhí)行超額累進水價，有效壓縮超額水權(quán)部分用水量，促進節(jié)水。在用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū)，可實行豐枯季節(jié)水價。在糧食安全重要保障區(qū)，執(zhí)行分作物水價政策等。精準(zhǔn)補貼要分作物、主體和區(qū)域進行政策設(shè)計，逐步擴大“綠箱”支持政策工具箱，考慮補貼資金來源和補貼方式。

4）健全水權(quán)制度支撐水價改革的機制。以水權(quán)要素市場化配置為主線，建立用水權(quán)初始分配制度，明晰區(qū)域水權(quán)和灌溉用水戶水權(quán)，完善水權(quán)交易機制，創(chuàng)新水權(quán)交易方式，系統(tǒng)推進水權(quán)制度與水價綜合改革，將水權(quán)制度作為水價綜合改革的重要基礎(chǔ)和制度前提，讓水價綜合改革實現(xiàn)的有效節(jié)水，可通過政府回購水權(quán)實現(xiàn)市場交易，達到節(jié)水激勵作用。

4.2 深入推進我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的對策建議

農(nóng)業(yè)水價綜合改革側(cè)重水資源需求側(cè)管理，要尊重農(nóng)民意愿，不增加農(nóng)民負擔(dān)，同時強化農(nóng)業(yè)水價綜合改革與其他政策和項目銜接。為此，提出如下對策建議：

1）深入水價形成理論研究，更好指導(dǎo)農(nóng)業(yè)水價政策創(chuàng)設(shè)。在明確農(nóng)業(yè)水資源屬性定位基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)等多個角度，深入研究農(nóng)業(yè)水價市場形成機制、水價分擔(dān)機制和水權(quán)制度改革理論，探討不同水價政策的節(jié)水機制及對農(nóng)戶收入、生產(chǎn)行為和節(jié)水技術(shù)采納的影響。結(jié)合我國農(nóng)情和水情基礎(chǔ)，因地制宜創(chuàng)設(shè)適合不同區(qū)域和不同條件下的農(nóng)業(yè)水價政策。

2）將農(nóng)田水利納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，積極拓展資金渠道。統(tǒng)籌末級渠系的改建維護與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的水、路、渠、林改造配套，大力推廣滴灌、噴灌、微灌和管道灌溉等高效節(jié)水技術(shù)，提高水資源利用效率。具體實施建設(shè)中，整合現(xiàn)有涉農(nóng)相關(guān)資金，安排農(nóng)業(yè)水價綜合改革專項經(jīng)費，同時積極引入社會資本，建立專項基金，由政府、社會和民間三方力量，形成合力來加快對末級渠系的改建維護和精準(zhǔn)計量設(shè)備的安裝，培育專業(yè)化水利工程管護公司，加強水利工程信息化平臺建設(shè)，實現(xiàn)用水管理現(xiàn)代化。

3）將精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合補貼，提高地方和農(nóng)戶水價改革積極性。強化水利和農(nóng)業(yè)相關(guān)部門協(xié)調(diào)，將精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼中，建立長效穩(wěn)定的資金渠道，明確各級精準(zhǔn)補貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵以獎代補，提高地方政府水價改革積極性。探索建立多樣化精準(zhǔn)補貼機制，與農(nóng)戶生產(chǎn)行為掛鉤，提高農(nóng)戶節(jié)水積極性，轉(zhuǎn)變節(jié)水意識。同時，培育農(nóng)業(yè)種植大戶、合作社和家庭農(nóng)場等多種新型經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式向規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，通過土地流轉(zhuǎn)有效降低用水成本，提高用水戶水價承受能力。

4）創(chuàng)新政府購買服務(wù)，培養(yǎng)多元管護主體。通過政府購買灌溉工程公共服務(wù)，打破事業(yè)單位按人頭財政撥款制度，改變以往“機構(gòu)養(yǎng)人、行政辦事”模式，通過引入市場競爭機制，倒逼灌溉事業(yè)單位改革，解決基層管護資源不足和人員素質(zhì)低問題，形成水管事業(yè)單位改革新動力?？山梃b江西以政府購買服務(wù)，探索物業(yè)化公司參與農(nóng)田水利工程管護模式，推行“管養(yǎng)分離”，充分發(fā)揮物業(yè)化公司的組織管理、技術(shù)優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。探索“縣屬水管單位+終端用水戶+管理組織（國有企業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、村集體經(jīng)濟組織等）”等多種合作共贏的模式。制定農(nóng)戶參與用水管理機制，將農(nóng)民用水協(xié)會逐步實體化，發(fā)揮用水自治作用。

5）因地制宜，確定水價綜合改革分區(qū)域驗收標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮東中西部的水資源稟賦、灌溉條件和種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異，結(jié)合各地土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，對改革落地方案進行再優(yōu)化調(diào)整。在東部地區(qū)著力構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展需求型農(nóng)業(yè)水價模式，在西部地區(qū)重構(gòu)生態(tài)環(huán)境約束型農(nóng)業(yè)水價模式，中部地區(qū)構(gòu)建綜合發(fā)展推動型農(nóng)業(yè)水價模式。對不同區(qū)域分類制定驗收標(biāo)準(zhǔn)，小型灌區(qū)重點在建立和落實工程運行維護機制，大中型灌區(qū)骨干工程改革重點向市場價格機制傾斜。