土地收入下滑，地方如何應對

《中國經(jīng)濟周刊》 記者 王紅茹丨北京報道

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7月19日，我國財政賬單揭曉：上半年，全國一般公共預算收入119203億元，同比增長13.3%。其中，稅收收入99661億元，同比增長16.5%；非稅收入19542億元，同比下降0.6%。分中央和地方看，中央一般公共預算收入53884億元，同比增長13.1%；地方一般公共預算本級收入65319億元，同比增長13.5%。

從上半年的財政數(shù)據(jù)看，財政收入形勢比較樂觀。對于下半年以及今年全年的財政形勢，接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪的專家均表示，由于經(jīng)濟恢復基礎(chǔ)尚不牢固，今年的財政收入依然存在較大不確定性，而全國土地出讓收入下降是主要因素之一。

2022年，受新冠疫情、政策調(diào)控、地產(chǎn)行業(yè)風險暴露等多重因素影響，全國土地出讓收入較上年度下降23.3%。今年上半年，國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。在土地收入持續(xù)下降的情況下，如何保障地方財力？

今年實現(xiàn)一般公共預算收入目標壓力不大

財政部日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年財政收入增幅較高。

7月19日，財政部國庫支付中心副主任薛虓乾在財政部舉行的2023年上半年財政收支情況新聞發(fā)布會上給出了解釋：除經(jīng)濟恢復性增長帶動外，主要是去年4月份開始實施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策、集中退稅較多，拉低基數(shù)，今年相關(guān)退稅恢復常態(tài)，上半年同比少退15236億元。受此影響，稅收收入特別是國內(nèi)增值稅大幅增長，相應拉高財政收入增幅。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，今年上半年一般公共預算收入、稅收收入主要受去年上半年加速推行大規(guī)模增值稅留抵退稅政策導致基數(shù)過低的影響，但增速數(shù)據(jù)對于形勢判斷的參考價值不是很大，進度指標更適合評估當前財政形勢。

在汪德華看來，以年初全國預算工作報告預計的全年各稅種收入為分母計算，前5月即使是下降16.1%的國內(nèi)消費稅、下降1.9%的企業(yè)所得稅、下降11.3%的資源稅、下降15.5%的土地增值稅、下降7.6%的車輛購置稅，其序時進度也分別達到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都屬于正常乃至超進度范圍內(nèi)?！耙簿褪钦f，相關(guān)稅種今年可能負增長的情形，相關(guān)部門在年初編制預算時已經(jīng)充分考慮到了。”

汪德華通過計算發(fā)現(xiàn)，今年1—6月財政收入的進度指標已經(jīng)過半，“總體上看，1—6月稅收收入99661億元，序時進度已達54%；增速僅為負0.6%的非稅收入19542億元，序時進度竟達到60%，均已超過正常的序時進度要求50%（6/12）?！?/p>

“這說明，進度指標雖不如增速指標樂觀，但依舊形勢不錯：今年實現(xiàn)一般公共預算收入目標的壓力較小，甚至可能略有超收?！蓖舻氯A說。

中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授楊華也對今年實現(xiàn)財政收入目標比較樂觀，她向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，從當前的經(jīng)濟發(fā)展形勢看，今年財政收入形勢好于去年，主要是經(jīng)濟總體呈恢復態(tài)勢，為財政收入形勢趨穩(wěn)向好奠定了基礎(chǔ)。而去年大規(guī)模增值稅留抵退稅導致基數(shù)低，也為今年財政收入恢復性增長奠定了基礎(chǔ)。同時，去年部分緩稅費在今年入庫，也有利于財政收入增長。

土地財政滑坡是大概率事件

盡管今年實現(xiàn)一般公共預算收入目標問題不大，但地方財政形勢面臨挑戰(zhàn)。學者一致認為，主要是以國有土地出讓收入為主體的地方政府性基金收入出現(xiàn)大幅負增長。

汪德華從序時進度進行了分析：上半年，全國政府性基金預算收入23506億元，同比下降16%，序時進度為30%；地方政府性基金預算本級收入21594億元，同比下降17.2%，序時進度僅為29%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%，序時進度估計為29%左右。

“目前國有土地出讓收入通過調(diào)入等多個通道全面影響地方財政運轉(zhuǎn)，當前其收入增速與收入進度遠不及預期，是地方財政運轉(zhuǎn)困難最重要的影響因素?！蓖舻氯A向 《中國經(jīng)濟周刊》 記者表示。

目前，國有土地出讓的收入通過諸多方式轉(zhuǎn)入一般公共預算中。

一是新增建設用地土地有償使用費。二是自2015年起，從土地出讓收益中提取的教育基金、農(nóng)田水利建設基金列入了一般公共預算。三是通過“調(diào)入資金”通道調(diào)入一般公共預算的資金。

“其中，從土地出讓收益中提取的教育和農(nóng)田水利建設這兩個基金，制度上要求各從土地出讓純收益中提取10%，但總體金額不是很大。目前能查到的公開數(shù)據(jù)是2014年，兩個基金之和大概是500多億元，相當于當年凈國有土地出讓規(guī)模的1%左右?！蓖舻氯A說。

根據(jù)《中國財政年鑒》2020年度數(shù)據(jù)顯示：各省份“調(diào)入資金”合計達3.5萬億元，占當年全國一般公共預算收入的比重為33%，如湖北、廣西、貴州、江西、吉林等省份占比較高；上海、北京、內(nèi)蒙古等省份相對低一些。

土地出讓收入通常主要用于地方基礎(chǔ)設施建設、土地開發(fā)等方面，其純收益也主要用于城市建設等方面。尤其是近些年來，調(diào)入一般公共預算的“調(diào)入資金”，其規(guī)模越來越大，土地財政在保運轉(zhuǎn)、保民生上也起到重要的支撐作用。

國有土地出讓收入本身是放在政府性基金預算管理的，有許多方面的支出?！耙环矫妫趪型恋爻鲎寱r，存在大量資金支出，其中很大一部分是土地出讓的成本。此外，還有很多專門支出安排，主要用于地方的基礎(chǔ)設施建設。另一方面，政府性基金預算包含專項債資金，而專項債的運轉(zhuǎn)很大程度上依賴土地出讓收入?！蓖舻氯A表示。

土地出讓收入未來形勢會怎樣，目前業(yè)內(nèi)已有共識。

“短期之內(nèi)，未來幾年中，土地出讓收入可能還有適度反彈。但是，從中長期看，土地出讓收入，特別是凈收益持續(xù)下滑的趨勢是難以扭轉(zhuǎn)的?！蓖舻氯A說。

楊華向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，一方面，地方政府可出讓的國有土地持續(xù)減少；另一方面，2018年以來，隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，全國國有土地使用權(quán)出讓收入整體也呈現(xiàn)逐年放緩的趨勢。因此，從中長期來看，代際人口更替將帶來地產(chǎn)銷售和投資進一步下滑，土地財政滑坡是大概率事件。

那么，在土地財政可能退潮的情況下，地方財政該如何運行？

多管齊下應對土地財政退潮

汪德華建議，在財政政策方面同時考慮增量政策和更快速有效的存量型政策。

“調(diào)整存量型政策方面，盤活行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)，變資產(chǎn)為資本，在短期內(nèi)可以相對減輕地方政府支出壓力。同時，拉長地方債務處理時間將在很大程度上給地方財政休養(yǎng)生息的空間。”汪德華通過《中國經(jīng)濟周刊》提出以下三點措施。

首先是適當延長地方政府存量隱性債務化解時限。按照此前安排，各地應在2018—2028年10年間完成地方隱性債務存量化解任務。但因新冠疫情三年的嚴重沖擊，可考慮將存量地方隱性債務10年化解任務延長到2031年完成。

其次是近幾年可以考慮加大地方政府專項債借新還舊的范圍和力度。“我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前一些地區(qū)、一些領(lǐng)域的專項債已啟動發(fā)行再融資債券的方式借新還舊?？紤]到當前地方財政運轉(zhuǎn)壓力較大，這一方式的范圍和力度都可以考慮加大，這樣可以在短期內(nèi)減輕地方還本壓力；長期看，專項債應探討更為合乎現(xiàn)實國情的管理方式?！?/p>

最后是適當推遲做實行政事業(yè)單位人員職業(yè)年金的實施時限。地方財政剛經(jīng)歷三年疫情沖擊，還需休養(yǎng)生息。做實職業(yè)年金是必要之舉，但在近期經(jīng)濟復蘇乏力的背景下推行，將進一步加大地方財政的壓力。等經(jīng)濟復蘇進入良性循環(huán)軌道后，再推進更為穩(wěn)妥。

而征收房地產(chǎn)稅也被認為是土地財政轉(zhuǎn)型的一大方向。楊華向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，雖然目前征收房地產(chǎn)稅存在一些現(xiàn)實困境，比如何時是適合推行房地產(chǎn)稅的時機等，但從長遠來看，征收房地產(chǎn)稅是大勢所趨，將為地方政府提供穩(wěn)定財源，從而有效彌補地方財政收支缺口。

此外，在楊華看來，提高國有企業(yè)利潤上繳財政的比例也是補充地方財力的一個重要方式。她進一步指出，根據(jù)十八屆三中全會提出的目標，2020年國有資本收益上繳公共財政的比例要提高到30%。但是，目前國有資本經(jīng)營預算收入占國有企業(yè)（非金融）凈利潤的比重僅為20%左右，這部分收入中還有一半以上用于對國有企業(yè)的補貼支出。

據(jù)楊華測算，未來5年間，假設國有企業(yè)（非金融）總資產(chǎn)回報率每年提高0.2個百分點，上繳收益占凈利潤比例逐步從20%左右提高至30%，國有資本經(jīng)營預算收入未來5年將累計新增1.96萬億元，或許能夠?qū)ν恋刎斦笨谛纬捎行аa充。

總體上看，應對土地財政可能退潮對地方財政運轉(zhuǎn)帶來的沖擊，還是要回到固本強基的正途上。對此，汪德華指出，需通過深化預算改革，包括政府職能、機構(gòu)、人員的調(diào)整，夯實節(jié)支的基礎(chǔ)；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，使其與高質(zhì)量發(fā)展的要求相適應。此外，還可以通過財稅體制改革解決一些結(jié)構(gòu)性問題。

“土地財政退潮對不同市縣的影響有很大不同，我們要仔細核算、梳理、明確不同市縣的財政困難程度及原因，通過推進省以下財政體制改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等，緩解這些問題?！蓖舻氯A說。