SCP范式下農(nóng)村環(huán)境污染治理機制研究
——基于政策網(wǎng)絡視角

金福子，孫立達，盧衍航

（燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004）

新時代以來，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為了滿足廣大農(nóng)民對“美麗鄉(xiāng)村”的殷切期待，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2020 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，將“構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”作為指導目標。2022 年，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門共同制定的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案（2021—2025 年）》，提出到2025 年實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治水平顯著提升，農(nóng)業(yè)面源污染得到初步管控，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的目標。由此看出，如何加快構建環(huán)境污染治理機制、推進農(nóng)村環(huán)境污染治理進程，已經(jīng)成為迫切需要解決的現(xiàn)實問題。然而，農(nóng)村環(huán)境污染治理是一項涉及因素復雜、涉及主體廣泛的公共政策創(chuàng)新過程，該過程呈現(xiàn)出明顯的多主體、復雜化、網(wǎng)絡化特征，傳統(tǒng)的理論視角已經(jīng)不能解釋這一復雜的過程。因此，以政策網(wǎng)絡理論為全新分析視角探討農(nóng)村環(huán)境污染治理的多元主體如何在關系穩(wěn)定、利益均衡的情境下進行合理的制度創(chuàng)新顯得尤為必要。

1 文獻綜述

從政策網(wǎng)絡視角梳理國外相關文獻發(fā)現(xiàn)，研究主要集中在治理主體、治理行為工具和治理效果評價等方面。首先，國外環(huán)境污染的治理模式經(jīng)歷了從“政府主導”向“公眾參與”的演變過程。如：TZOUMIS 等[1]得出了“環(huán)境政策受到行政命令的單方面行動的影響”的結論；GIESSEN 等[2]也認為由地方和區(qū)域行為者來策劃污染治理政策更有益于農(nóng)村環(huán)境發(fā)展，因此，傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理是由政府主導的，更趨向于權力領域，而現(xiàn)階段則演變?yōu)楣妳⑴c的環(huán)境污染治理模式，在多層次、參與式的環(huán)境污染治理上，利益相關者要積極參與、公民也要參與協(xié)商[3]，因為公眾對環(huán)境污染的認知態(tài)度和信息反饋至關重要[4]。其次，在治理行為方面，國外學者們側重尋找治理農(nóng)村環(huán)境污染的有效工具，實現(xiàn)減少廣大農(nóng)村地區(qū)污染方面的應用。如：JAFARI 等[5]評估了污染物控制政策和戰(zhàn)略大多分為激勵性政策、支持性政策和懲罰性政策；KIRCHG?SSNER 等[6]使用公共選擇的方法，主張社會更廣泛地接受經(jīng)濟工具。其中，YEO等[7]和PAREGLIO 等[8]發(fā)現(xiàn)控制污染最有效的手段為稅收（或收費）和可交易污染許可證類別；MATSUNO[9]也發(fā)現(xiàn)地方政府和企業(yè)之間達成的污染控制協(xié)議發(fā)揮的作用更大；BONGAERTS 等[10]分析了治理水污染的有效政策工具除以上的減稅、補貼外，還包括在地方和國家層面制定的標準。不難發(fā)現(xiàn)，針對不同的環(huán)境污染狀況，治理主體所采用的政策工具及治理效果也有所差異。最后，在政策工具的治理效果評價方面，VOORHEES等[11]以定量研究中的成本效益分析方法評價了環(huán)境政策的影響，有助于分析污染情況和制定預防政策；SIM等[12]以定性分析得出混合形式的政策治理和規(guī)劃能夠有效應對環(huán)境污染挑戰(zhàn)，實現(xiàn)環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展雙贏的目標。

而國內(nèi)關于農(nóng)村環(huán)境污染治理的研究主題聚焦于治理內(nèi)容、主體結構、工具策略與績效評定等內(nèi)容。第一，在治理內(nèi)容方面，樂小芳等[13]指出農(nóng)村環(huán)境污染包括農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖等內(nèi)源性污染，還有城市向農(nóng)村轉移的外源性污染。第二，在治理主體方面，張俊哲等[14]指出要形成以政府為組織中心、以企業(yè)為責任核心、民間組織以及民眾個人積極參與的農(nóng)村環(huán)境污染多元治理結構。其中，政府合理的行政干預有利于從源頭處消滅污染[15]；基于村情社情成立的農(nóng)村非政府組織能夠有效彌補農(nóng)村環(huán)境污染治理的制度設計不足、填補主體缺位、緩解農(nóng)村環(huán)保投入不足等問題[16]；公眾參與環(huán)境治理是一種理性經(jīng)濟行為，取決于自身利益得失[17]。第三，在治理工具方面，甘黎黎等[18]指出現(xiàn)階段治理污染的規(guī)制性政策工具占據(jù)主導地位；周茜[19]提出政策制定主體要善用組織性工具，政策網(wǎng)絡“中間層”采用混合性工具，政策執(zhí)行主體倚賴管制性工具，市場類主體引入經(jīng)濟性工具，社會類主體偏好自愿性工具。第四，在治理策略方面，張明明等[20]指出生態(tài)補償是解決農(nóng)業(yè)污染的有效途徑；傅伯杰等[21]認為應加強對環(huán)境污染治理的投入，提高科技在環(huán)境治理中的作用；汪國華等[22]則從村莊傳統(tǒng)文化整合視角，分析了走自身特色道路也是鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理的引導性理念。第五，在績效評估方面，廖衛(wèi)東等[23]從理論層面采用博弈分析方法討論了中央、地方政府與農(nóng)戶的互動博弈行為，主張構建農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管防治制度、健全干部考核制度、建立農(nóng)村環(huán)境治理的市場機制；孫鈺等[24]以我國31 個省份為例，利用DEA 方法評估了我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理效率，探討如何以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，從而促進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理績效。

通過梳理既有文獻可以發(fā)現(xiàn)，由于國外歷來主張強調(diào)民主中的個人權利，因此國外學者更趨向于強調(diào)公眾參與，側重于使用經(jīng)濟工具進行環(huán)境污染治理；而國內(nèi)學者則更加注重政策運行過程研究，重點在環(huán)境污染治理政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整和終結等環(huán)節(jié)，雖然單個方面的研究成果具有較高的參考價值，但少有從整體視角貫穿整個農(nóng)村環(huán)境污染治理的研究，也沒有以SCP 理論為基礎構建的包含參與主體、行為選擇與治理績效的自洽結構?；诖?，本文借鑒產(chǎn)業(yè)組織的SCP 理論，利用“結構—行為—績效”的分析范式，將其拓展應用于農(nóng)村環(huán)境污染治理機制上，構建農(nóng)村環(huán)境污染治理的分析邏輯，以期從制度創(chuàng)新層面為完善農(nóng)村環(huán)境污染治理體系提供參考。

2 農(nóng)村環(huán)境污染治理的SCP理論框架構建

作為一項系統(tǒng)集成工程，農(nóng)村環(huán)境污染治理關乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略整體進程。因此，還需要廓清以下問題邊界，以保證治理策略精準、治理效果顯著。其一，結構問題，即“誰來治理”與“治理什么”。無論從宏觀上的東西跨度還是微觀上的都市距離遠近角度看，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平均呈現(xiàn)顯著差異，因此環(huán)境污染程度及類型也會有所差別。那么如何有效識別農(nóng)村環(huán)境污染類型并確定相關主體的責任邊界便成了開展治理活動的首要解決問題。其二，行為問題，即“如何治理”。黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進要繼續(xù)秉持精準理念，面對水平各異的農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，如何以現(xiàn)實需求為基點選擇治理工具是提升治理效應的重要前提。其三，績效問題，即“效果如何”。由于環(huán)境污染治理的主體、內(nèi)容及行為策略不同，治理效果也會呈現(xiàn)不同面向。如何有效衡量治理績效并有效進行信息反饋是確保農(nóng)村環(huán)境污染治理體系優(yōu)化的根本保障。SCP 分析范式以“結構S—行為C—績效P”三個維度的互動關系為主要討論方向，已有研究多將其運用于產(chǎn)業(yè)前景及市場結構分析，但亦有學者將其運用在環(huán)境購買服務及污染治理效應領域[25-26]，為農(nóng)村環(huán)境污染治理體系分析提供了理論依據(jù)。據(jù)此，按照其理論邏輯從農(nóng)村環(huán)境污染治理主體及內(nèi)容結構、治理行為、治理績效三個方面構建分析框架，能夠聯(lián)通整個治理活動，形成自洽的聯(lián)動機制，如圖1 所示。

圖1 SCP范式下農(nóng)村環(huán)境污染治理機制圖

農(nóng)村環(huán)境污染治理結構包括主體結構與內(nèi)容結構，分別回答了“誰來治理”與“治理什么”兩個問題。中央及各級政府依據(jù)農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，分別從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的角度對環(huán)境污染治理內(nèi)容的邊界進行限定，從而明確行政主體、市場主體、社會主體與自治主體的行動指向，規(guī)范治理主體的協(xié)同結構與責任邊界。然而，農(nóng)村環(huán)境特征與多元參與主體的利益關切不同，其在治理過程中所依賴的政策工具類型差異顯著，需要結合具體情況對各方行為策略及內(nèi)在動因進行分析。在以農(nóng)村環(huán)境場域特征為起點的邏輯下，將政策工具類型與目標驅動因素進行有效配置，進行人力、資金等要素投入，從而形成各式治理模式。在此基礎上，為了驗證治理行為的合理化，從資金利用、目標實現(xiàn)及公眾滿意度三個方面評價環(huán)境污染治理績效。同時，績效評估的結果又能夠為農(nóng)村環(huán)境污染治理的結構調(diào)整提供科學依據(jù)，從而誘致環(huán)境污染治理行為進行合理調(diào)整，進一步促進績效評估效果。因此，在“結構—行為—績效”的邏輯解構下，農(nóng)村環(huán)境污染治理體系呈現(xiàn)出循環(huán)往復的上升趨勢?？梢奡CP 分析范式無論從理論上還是治理實踐上，均與農(nóng)村環(huán)境污染治理機制高度契合，為研究農(nóng)村環(huán)境污染治理機制提供了新的理論視角與分析框架。

3 基于SCP范式的農(nóng)村環(huán)境污染治理政策機制分析

3.1 農(nóng)村環(huán)境污染治理的結構

3.1.1 主體結構

農(nóng)村環(huán)境污染治理的主體結構可劃分為行政主體、市場主體、社會主體與自治主體，如表1 所示。

表1 農(nóng)村環(huán)境污染治理主體類型及功能

行政主體是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理的引導者，主要由地方政府與農(nóng)村基層黨組織構成。《土地管理法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有維護農(nóng)民環(huán)境權的義務，要求縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村環(huán)境污染治理中，一方面，承擔著建立健全農(nóng)村環(huán)保具體運行機制，通過有效管理保證該機制有序運行的義務；另一方面，政府還負有直接投入人力、物力和財力，參與農(nóng)村環(huán)境保護的責任，起著管理、組織、執(zhí)行、監(jiān)督的作用。但是，行政主體參與農(nóng)村環(huán)境污染治理存在一定的雙面性。地方政府與農(nóng)村基層黨組織作為前沿單位，對于農(nóng)村環(huán)境狀況辨識度較高，從執(zhí)政宗旨與政府職能角度看，具備黨和國家賦予的天然法定權威，能夠充分代表基層群眾的根本利益。然而，基層政府在規(guī)制轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境污染治理行為時往往會產(chǎn)生“陣痛”，從而對政績考核水平產(chǎn)生暫時性影響，所以為減輕政治利益損失，基層政府會選擇變通執(zhí)行環(huán)境污染治理政策或者默許少許排污行為。

市場主體是農(nóng)村環(huán)境污染治理的承擔者，以營利性企業(yè)為主要代表。市場主體參與農(nóng)村環(huán)境污染治理可以從兩方面闡釋：一方面，為承擔節(jié)能減排的社會責任，貫徹落實政府環(huán)境污染治理政策提出的相關要求，市場主體在能源資源的投入、生產(chǎn)過程和產(chǎn)出效益等經(jīng)營活動中，通過節(jié)能減排等方式提高能源的利用效率，以新的生態(tài)技術的運用來增加有效產(chǎn)出、減少污染排放，從而實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中，將生態(tài)建設擺在重要位置，為市場主體的投資開發(fā)指明了方向?，F(xiàn)代高新技術企業(yè)和生態(tài)環(huán)保公司可以通過研發(fā)關鍵環(huán)保技術產(chǎn)品的自主創(chuàng)新實踐，加快提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術裝備生產(chǎn)，乃至直接參與地方生態(tài)環(huán)境保護的治理，從而在參與過程中追求經(jīng)濟效益的最優(yōu)化。但是，市場主體本身具有“趨利性”，雖然本身具備資金與效率優(yōu)勢，但在參與治理過程中還需有相關行政調(diào)節(jié)手段的輔助以約束市場主體行為。

自治主體是農(nóng)村環(huán)境污染治理的實踐者，包括農(nóng)民與村級組織，其參與環(huán)境污染治理最直觀的目的就是改善自身的居住環(huán)境，并在此過程中維護切身利益。作為農(nóng)村環(huán)境污染與治理的雙重主體，農(nóng)民及村級組織對于環(huán)境污染現(xiàn)狀及治理效果有著最直觀的反饋。但是，在多數(shù)情況下，自治主體的治理能力還明顯不足，還需要通過民主管理、制訂村規(guī)民約、實行村民代表大會民主決策、建立環(huán)保自治機構等方式以及宣傳教育和糾紛調(diào)節(jié)機制的建立和完善，培育農(nóng)民主體意識，組織村民參與農(nóng)村環(huán)境治理的運行和管理，依法開展本村的環(huán)境污染治理和生態(tài)保護工作，實行農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務，實現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境污染治理中的主體作用。

社會主體是農(nóng)村環(huán)境污染治理的參與者，主要包括志愿組織與新聞媒體等。作為在農(nóng)村環(huán)境污染治理過程中不可或缺的獨立主體，社會組織立足踐行公益、維護公平的宗旨，通過監(jiān)督、宣傳、技術經(jīng)驗支持等方式促進地方政府和相關企業(yè)履行環(huán)境污染治理責任，提升企業(yè)的環(huán)境保護責任與環(huán)境治理積極性。但是，作為非營利性組織，社會組織參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的優(yōu)劣也十分明顯，在優(yōu)勢方面，社會主體憑借公益性與志愿性等特征，能夠較好被人民群眾所接受認同，便于工作開展；在劣勢方面，正是因為其非營利性與民間性等特征，易造成組織的內(nèi)部結構無序化，從而導致治理能力有限、規(guī)范性不足，造成基層人民群眾的認同危機。

3.1.2 內(nèi)容結構

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，以使用機械、農(nóng)藥、化肥為基本特征的工業(yè)化農(nóng)業(yè)發(fā)展以及城市污染產(chǎn)業(yè)逐漸轉移到農(nóng)村。根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀，可將治理內(nèi)容結構分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)民生活污染與農(nóng)村生態(tài)污染三個層面，如圖2 所示。

圖2 農(nóng)村環(huán)境污染治理內(nèi)容結構

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染方面。首先是化肥、農(nóng)藥與塑料薄膜的過量使用與農(nóng)機普及率的增長。《中國統(tǒng)計年鑒2020》中的數(shù)據(jù)顯示，2020 年我國化肥使用量達到5 250.7 萬噸，農(nóng)藥使用量為131.3 萬噸，地膜使用量為238.9 萬噸，農(nóng)用柴油使用量為1 848.2 萬噸，嚴重超出農(nóng)村環(huán)境的承受能力。其次是農(nóng)作物秸稈焚燒屢禁不止。雖然政府對秸稈焚燒進行了強力管控，但就目前的情況來看，農(nóng)戶秸稈還田處置方式的成本較高，成熟的秸稈資源化利用技術成果仍未得到廣泛推廣，極容易對農(nóng)業(yè)耕作進度及質(zhì)量造成影響，因此部分農(nóng)戶仍然會在非干預下選擇“頂風作案”。最后是畜禽糞便污染。在農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；图s化快速發(fā)展的同時，與之相配套的畜禽糞污無害化、資源化利用技術及設施建設卻并未能“齊頭并進”，禽畜養(yǎng)殖過程中的糞便污水亂放亂排，對農(nóng)村及周邊的空氣、土壤、河流造成了嚴重污染。

農(nóng)民生活污染方面。農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展顯著提升了農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，但農(nóng)民在環(huán)境保護的意識與行為層面卻存在明顯的滯后性。在意識層面，農(nóng)民作為農(nóng)村生活的主要群體，其在理想意義上應成為農(nóng)村環(huán)境保護的主要力量，但由于自身文化水平與環(huán)保意識較低，尤其在環(huán)境保護中的“本我”意識尚未覺醒與“勢微”意識的泛化，導致農(nóng)民自動將環(huán)境保護治理的職責推卸給政府、企業(yè)等主體，只有在自身利益受到損害時才會通過相關渠道履行監(jiān)督與反饋的義務。在行為層面，受到環(huán)保意識較低與生活水平提升的雙重影響，農(nóng)村生活垃圾的數(shù)量與種類在日漸增多的同時并沒有得到合理化處理。例如，隨著農(nóng)村電氣化率的提升，原用于取暖烹飪的柴草被逐漸代替、閑置，隨意堆放在巷道內(nèi)；雖然衛(wèi)生條件標準提升了，但含洗衣液、洗潔精等化學成分的污水隨意排放等。

農(nóng)村生態(tài)污染層面。受管理體制、市場利益等因素的影響，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染事件頻發(fā)。在管理體制影響方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機構以環(huán)保所為主，而環(huán)保所的設立是以該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保需求而定，經(jīng)濟發(fā)展較好且環(huán)保治理需求較大的地區(qū)可以設立，反之可不設。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機構多以臨時小組的形式存在，行政村幾乎沒有專門的環(huán)保機構，孱弱的組織架構、稀缺的人員經(jīng)費與沉重的環(huán)境污染治理任務形成明顯錯位。因此，面對農(nóng)村的過度開墾、亂砍濫伐等環(huán)境破壞行為，相關管理部門難免疲于應對。在市場利益影響方面，因為農(nóng)村地區(qū)具有勞動力和土地利用成本較低、礦產(chǎn)資源豐富、環(huán)保督察力度較弱等特征，所以被污染嚴重而遭城市淘汰的企業(yè)視作轉移的首選之地。同時，由于企業(yè)發(fā)展過程中帶來的效益能夠滿足農(nóng)民的利益訴求與當?shù)卣恼冊V求，所以在多方利益的驅動下容易出現(xiàn)工廠作坊的不合理開設與礦場的過度開發(fā)等現(xiàn)象。

3.2 農(nóng)村環(huán)境污染治理的行為

農(nóng)村環(huán)境污染治理行為是多元主體根據(jù)農(nóng)村環(huán)境場域特征及自身利益權衡而做出的理性選擇，故而在特定情境中進行利益分析是開展農(nóng)村環(huán)境污染治理行為研究所必須遵循的基本視角和方法論原則。利益相關者理論最早緣起于企業(yè)研究，認為企業(yè)的存在和發(fā)展并非僅關系企業(yè)上層股東，而是作用于更廣泛的人群，即利益相關者，其運作和發(fā)展是利益相關者共同作用的結果[27]。引入該理論作為分析農(nóng)村環(huán)境污染治理的行為邏輯，能夠從治理主體的自身屬性出發(fā)，剖析治理行為產(chǎn)生的內(nèi)在動因。根據(jù)利益相關者理論，可依據(jù)參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的緊迫性及責任義務要求水平高低將利益相關者劃分為兩個層級，即確定的利益相關者與預期的利益相關者。行政主體、市場主體、自治主體及社會主體作為農(nóng)村環(huán)境污染治理的利益相關者，分別面臨著政策執(zhí)行帶來的政績效益、技術開發(fā)與設備供應帶來的經(jīng)濟效益、環(huán)境整治帶來的生態(tài)效益與職能發(fā)揮所帶來的社會效益。但是，各類主體的利益相關者層級還要依據(jù)農(nóng)村環(huán)境場域特征進行調(diào)整。

皮埃爾·布迪厄在《科學場域的特殊性》一文中提出場域理論，總體而言是指人的每一個行動均被行動所發(fā)生的場域所影響，而場域并非單指物理環(huán)境，也包括他人的行為以及與此相連的許多因素[28]。作為社會學的主要理論之一，其關于行動者、資本、慣習之間相互關系的闡述與農(nóng)村環(huán)境場域內(nèi)的要素特征不謀而合。因此，根據(jù)布迪厄的論述，將場域理論遷移至農(nóng)村環(huán)境污染治理的實踐情境中進行理解，即：行動者作為農(nóng)村環(huán)境場域中的權力主體可將其抽象為政治勢能，資本作為物質(zhì)基礎可凝練為經(jīng)濟勢能，慣習作為制度層面的因素可將其定義為文化勢能。因此，各類利益相關者在政策約束及自身職能的驅使下，從政治、經(jīng)濟、文化層面對農(nóng)村環(huán)境場域特征進行科學識別，從而確定介入環(huán)境污染治理的內(nèi)容尺度與資源投入量度，選擇合適的治理工具與設定合理的治理目標。當前，受我國獨特的制度體系與經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，社會主體還不足以成為環(huán)境污染治理的主導力量。所以在一般情況下，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境場域特征及利益相關者層級變化，可以將我國農(nóng)村環(huán)境污染治理行為概括為三種典型模式，即行政主導、市場主導、自治主導三種模式，如表2 所示。

表2 農(nóng)村環(huán)境污染治理模式及特征

從表2 可以看出，在模式Ⅰ中，行政主體、自治主體為確定相關利益者，社會主體、市場主體為預期利益相關者，環(huán)境場域呈現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展差、農(nóng)民文化素質(zhì)低、組織機構及制度建設不完善、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活污染為主的總體特征。此種情境下，行政主體基于職能屬性及利益追求，往往利用命令型工具強勢介入農(nóng)村環(huán)境場域，通過建立規(guī)章制度、輸送資源產(chǎn)品的方式遏制農(nóng)村環(huán)境污染勢頭；自治主體在政策法規(guī)的約束下提升其環(huán)保意識，規(guī)范生產(chǎn)生活行為以改善農(nóng)村人居環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)效益。對于市場主體及社會主體而言，由于農(nóng)村環(huán)境場域內(nèi)的各項勢能較弱，其對于市場投資的回報預期與社會組織的介入承接能力都十分羸弱，因此市場主體及社會主體的積極性與利益相關程度較低。

在模式Ⅱ中，市場主體、行政主體為確定相關利益者，自治主體、社會主體為預期利益相關者，環(huán)境場域中經(jīng)濟發(fā)展水平較高，污染源以企業(yè)生產(chǎn)的廢氣、廢水、廢渣為主，農(nóng)民環(huán)保意識隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與政府政策宣傳而逐漸覺醒，但由于歷史發(fā)展局限，此類農(nóng)村多數(shù)經(jīng)歷過“先污染，后治理”的過程，在追求生態(tài)與經(jīng)濟雙贏的進程中還處于“摸著石頭過河”階段。此種情形下的環(huán)境污染治理，行政主體充分發(fā)揮“守夜人”角色，以行政、法律手段廓清市場主體在農(nóng)村環(huán)境場域中的活動邊界，借助市場機制引導、激勵市場主體進行技術革新以降低環(huán)境污染和破壞，充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)村環(huán)境污染治理中的調(diào)節(jié)作用，從而實現(xiàn)政績效益與經(jīng)濟效益的雙重收益，為自治主體的生態(tài)效益實現(xiàn)與社會主體的價值發(fā)揮奠定制度與物質(zhì)基礎。

在模式Ⅲ中，自治主體與社會主體為確定相關利益者，行政主體與市場主體為預期利益相關者，此種模式下農(nóng)村環(huán)境場域中經(jīng)濟水平、農(nóng)民環(huán)保意識、環(huán)保組織及制度建設水平較高，為社會組織的效用發(fā)揮提供了良好的基礎。因此，自治主體與社會主體在公共利益的引導下通過自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合、自我滿足的方式解決環(huán)境污染治理中的制度、資金、技術等難題，從而實現(xiàn)兩類主體所追求的生態(tài)效益與社會效益。作為相對獨立的環(huán)境污染治理模式，其對政府制度與市場資源的依賴性程度較低，行政主體及市場主體在此種模式下所直接獲得的政績效益和經(jīng)濟效益效果并不明顯，利益相關性隨之降低。

由此發(fā)現(xiàn)，行政主導、市場主導與自治主導模式都是各類治理主體基于農(nóng)村環(huán)境污染的客觀條件而做出的被動理性選擇，而且無論在哪種模式中都會因為利益差別而出現(xiàn)其中一類或多類主體的間接缺位，這對于構建多元主體協(xié)同治理的政策目標還存在一定差距。那么，實現(xiàn)治理主體的被動理性選擇向主動理性參與的轉變，利益均衡是最基本的前提。

由圖3 可知，當治理工具供給量增加時，行政主導、市場主導模式的邊際效用呈遞減趨勢，但由于行政主導模式更關注社會總體收益，其邊際效用變化的敏感度明顯高于市場主導模式，因此行政主導模式邊際效用的遞減趨勢較為平緩，市場主導模式邊際效用的遞減趨勢較為陡峭，分別以L1、L2表示。而在自治主導模式下，農(nóng)民對于良好生態(tài)環(huán)境的強烈需求會不斷促使自治主體提升治理工具的供給水平，從而使農(nóng)村環(huán)境污染治理的社會效益不斷增加，故自治主導模式的邊際收益呈遞增趨勢，如L3所示。

圖3 農(nóng)村環(huán)境污染治理模式邊際效用（收益）分析圖

當行政主導模式的邊際效用等于市場主導模式的邊際效用時，在A1點形成了行政主導模式與市場主導模式的一致，環(huán)境污染治理工具的需求量為D1，對應的自治主導模式邊際收益為自治主導模式實際產(chǎn)生了的邊際收益損失，此時總收益損失為圖3 中的面積1；當行政主導模式的邊際效用等于自治主導模式的邊際收益時，在A2點形成了行政主導模式與自治主導模式的一致，環(huán)境污染治理工具的供給量為S2，對應的市場主導模式邊際效用為實際產(chǎn)生了的邊際效用浪費，此時的總效用損失為面積2；當市場主導模式的邊際效用等于自治主導模式的邊際收益時，在A3點形成了市場主導模式與自治主導模式的一致，環(huán)境污染治理工具的供給量為S3，對應的行政主導模式邊際效用為行政主導模式實際產(chǎn)生了的邊際效用損失，此時的總效用損失為面積3；當行政主導模式的邊際效用等于市場主導模式的邊際效用等于自治主導模式的邊際收益時，即A1、A2、A3三點合一，三種模式達成一致，任意一種模式均不存在邊際效用（收益）與總效用（收益）的損失；當行政主導模式的邊際效用不等于市場主導模式的邊際效用且不等于自治主導模式的邊際收益時，即A1、A2、A3三點均不存在，三種模式無法達成一致，邊際效用（收益）的損失趨于無窮大。

從中發(fā)現(xiàn)，當有兩種模式達成效用（收益）的零損失時，必然會導致另外一種模式產(chǎn)生效用（收益）的損失，兩兩組合均不能使社會收益達到理想狀態(tài)；而當三種模式的邊際效用與邊際收益合為一點時，任意一種模式均不存在邊際效用（收益）的損失，也無總效用（收益）的損失。這意味著無論是行政主體、市場主體，還是自治主體充當農(nóng)村環(huán)境污染治理的主導力量都會造成資源浪費，因此必須構建一種利益分配均衡、治理主體地位平等的復雜適應系統(tǒng)以提升農(nóng)村環(huán)境污染治理的水平。

3.3 農(nóng)村環(huán)境污染治理的績效分

農(nóng)村環(huán)境污染治理的績效評估指標內(nèi)容涉及諸多層面[29-32]，可將其歸結為三個主要方面：資金利用評價、目標實現(xiàn)評價、公眾滿意評價。結合治理內(nèi)容及行為方式特征來看，各主體為了使自身行為合理化，會更傾向于可以體現(xiàn)自身行為合理性的評估內(nèi)容。因此，農(nóng)村環(huán)境污染治理的績效評估內(nèi)容會受治理模式及場域特征影響而略有側重。

（1）行政主導模式下的績效評估，更側重于目標實現(xiàn)評價與公眾滿意評價，而容易弱化資金利用評價。在此模式下，行政主體與自治主體是環(huán)境污染治理的主要力量，績效評價活動也更側重于反映二者的利益訴求。行政主體作為環(huán)境污染治理的主要推動者，負責農(nóng)村環(huán)境公共物品與服務的提供，其目標是通過貫徹上級政策部署，踐行為人民服務的宗旨，滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實訴求；自治主體作為環(huán)境污染治理的實踐者與受益者，是治理成效高低的真實體驗者，其對環(huán)境污染治理的滿意度評價關乎行政主體治理目標的實現(xiàn)程度。同時，由于農(nóng)村環(huán)境場域中的政治、經(jīng)濟、文化勢能水平低，農(nóng)村環(huán)境場域中的制度、資源及經(jīng)驗水平不能有效滿足環(huán)境污染自治的要求，所以在此種利益關系及客觀現(xiàn)實下，只能依靠行政主體“不計回報”地進行資源要素投入，以提升人民群眾對環(huán)境污染治理的滿意度，實現(xiàn)提升人民群眾生活質(zhì)量的目標訴求，從而導致對資金利用評價的弱化。

（2）市場主導模式下的績效評估，表現(xiàn)為重資金利用、目標實現(xiàn)評價，輕公眾滿意評價。該模式中的績效評估側重可以從兩個方面闡釋：一方面，市場主體本身具備“營利性”，往往通過為環(huán)境污染治理提供產(chǎn)品服務而謀求經(jīng)濟效益，例如，在農(nóng)村環(huán)境污染治理中提供建筑耗材、規(guī)劃設計、先進技術產(chǎn)品等。但是，由于環(huán)境場域內(nèi)污染源頭主要來自企業(yè)生產(chǎn)，導致市場主體在環(huán)境污染治理過程中既要扮演“服務提供者”，還要扮演“污染減排者”?？墒牵瑹o論扮演哪種角色，市場主體終究無法擺脫追逐經(jīng)濟效益的本質(zhì)屬性，所以將資金利用作為重要評價內(nèi)容。另一方面，行政主體主要扮演“監(jiān)督者”的角色，其主要關注點是確保市場主體切實承擔了治污減排的社會責任。因此，在此種模式下市場主體在確保實現(xiàn)行政主體所提出的目標期許下追求利益的最大化，從而弱化了公眾的滿意評價。

（3）自治主導模式下的績效評估，更加關注公眾滿意度評價與資金利用評價，而弱化目標實現(xiàn)評價。在自治主導模式中，以村民為主的自治主體和以志愿組織為首的社會組織是農(nóng)村環(huán)境污染治理的主要力量，二者依靠高素質(zhì)村民、高水平管理與高經(jīng)濟基礎將農(nóng)村環(huán)境場域水平維持在較高層面，其治理績效的評價與村民的滿意度水平、社會組織的價值發(fā)揮程度、自籌資金的利用效率等因素密切相關，因此，在開展績效評估活動時會側重反映公眾滿意度評價與資金利用的評價指標。同時，由于自治主導模式下的環(huán)境質(zhì)量較高，與國家環(huán)境污染治理政策要求的下限差距較小或者已經(jīng)超越基準水平，所以對于治理目標的追求并不是十分迫切，從而弱化了目標實現(xiàn)的相關指標。

綜上所述，三種治理模式下的績效評估活動均不能對農(nóng)村環(huán)境污染治理活動進行全面、綜合、科學的衡量，容易導致治理資源的浪費以及對環(huán)境治理結構方面產(chǎn)生負向反饋。而只有在行政主體、市場主體、自治主體與社會主體四方處于平等協(xié)作、共同介入的多元協(xié)同治理模式下，才能使評估活動兼顧目標實現(xiàn)、資金利用與公眾滿意評價，對環(huán)境治理的參與主體、內(nèi)容結構及治理行為傳達正向反饋信息，促進整個治理過程的不斷優(yōu)化。

4 結論及建議

本文在政策網(wǎng)絡視角下，以場域理論及利益相關者理論為基礎，通過SCP 范式的研究思路對農(nóng)村環(huán)境污染治理的多元主體結構、內(nèi)容結構、行為模式及績效評估進行了系統(tǒng)分析，得出了以下結論：第一，雖然農(nóng)村環(huán)境污染治理的主體及內(nèi)容結構已經(jīng)較為明確，但是在實踐過程中，多元協(xié)同治理體系的作用發(fā)揮有限，“誰污染、誰負責”的思維定式尚未破除，在多數(shù)情況下農(nóng)村環(huán)境污染治理活動仍需行政主體發(fā)揮功效助推整體進程，其他治理主體的參與深度與廣度不夠。第二，農(nóng)村環(huán)境場域特征及參與主體利益相關層級是影響治理行為產(chǎn)生差異的主要因素。從時空交叉維度看，伴隨著農(nóng)村環(huán)境場域特征的演化，治理模式必然會經(jīng)歷從行政主導到市場主導再到自治主導的過程。第三，不同的農(nóng)村環(huán)境污染治理模式下績效評估的內(nèi)容側重有所差別，但均不能對整個治理活動進行科學合理的評價，從而對農(nóng)村環(huán)境污染治理的結構、行為調(diào)整產(chǎn)生片面化的信息反饋。第四，在多元協(xié)同治理模式中，只有各類主體不區(qū)分利益相關層級，作為平等的治理主體共同存在于農(nóng)村環(huán)境場域中，才能夠實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境污染治理效益的“帕累托最優(yōu)”。

根據(jù)以上結論，為促進農(nóng)村環(huán)境污染治理機制的優(yōu)化，提出如下建議：首先，注重農(nóng)村環(huán)境污染治理的頂層設計，明確治理主體權責，破除參與治理的制度障礙，激發(fā)參與治理的意識，提振參與治理的信心。其次，要精準研策與精準施策，準確識別農(nóng)村環(huán)境場域特征，健全農(nóng)村環(huán)境污染治理的政策體系，合理選擇環(huán)境污染治理的政策工具，科學規(guī)劃農(nóng)村環(huán)境開發(fā)管理布局，為農(nóng)村發(fā)展打好“提前量”。再次，完善農(nóng)村環(huán)境污染治理的績效評估體系，科學合理選定評估指標內(nèi)容，確保目標實現(xiàn)、資金利用與公眾滿意度評價的均衡有效。最后，建立多元主體協(xié)同治理的矛盾協(xié)調(diào)與利益分配機制，強化合作共享理念，依托數(shù)智化技術促進信息溝通制度建設、賦能環(huán)境污染治理能力提升。