用海項(xiàng)目海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法概述及應(yīng)用

賴敏，張繼偉，姜玉環(huán)，陳鳳桂,

（1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005；2.福建省海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，福建 廈門 361005）

海洋占地表面積的70%以上，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是世界上主要沿海國(guó)家拓展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)空間的重要載體[1]。海洋生態(tài)系統(tǒng)不僅為人類提供了豐富的物質(zhì)資源（如漁產(chǎn)品、原材料、礦產(chǎn)能源等），還在全球氣候調(diào)節(jié)、水分平衡、廢棄物處理、生物控制以及生物多樣性維持等方面發(fā)揮著不可替代的生態(tài)作用。我國(guó)是海洋大國(guó)，海洋在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生福祉改善中占有重要地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年全國(guó)海洋生產(chǎn)總值達(dá)90 385 億元，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為8%，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的15%[2]。過去30 年以來，隨著沿海地區(qū)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的依賴程度逐步加深，填海造地、海水養(yǎng)殖、港口航運(yùn)、海底工程、排污傾倒等用海活動(dòng)日趨頻繁。大規(guī)模、高強(qiáng)度的海洋開發(fā)利用活動(dòng)在一段時(shí)期內(nèi)推動(dòng)了海洋經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但同時(shí)也造成近岸海域水質(zhì)污染、濱海濕地退化、海洋水動(dòng)力條件改變、珍稀瀕危物種減少、海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)等諸多負(fù)面效應(yīng)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)階段，國(guó)家高度重視海洋生態(tài)環(huán)境治理問題，中央和沿海地方政府相繼制定和實(shí)施了海域海島有償使用、圍填?？偭靠刂?、陸源入海污染整治、海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗泻暧^調(diào)控政策和措施。其中，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，要求用海者為其產(chǎn)生的外部損害成本“買單”，由此抑制海洋生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為，促進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用，比命令與控制型政策工具更具有明顯的管理績(jī)效優(yōu)勢(shì)。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者大多圍繞溢油[3-7]、填海造地[8-11]、濕地圍墾[12]、跨海橋梁[13]、陸源排污[14]等單一用海方式而展開海洋生態(tài)損害評(píng)估及補(bǔ)償研究，主要以生境/資源受損量、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失為補(bǔ)償依據(jù)，以等價(jià)分析法、直接損失法等為量化方法，確定海洋生態(tài)損害的補(bǔ)償額度、補(bǔ)償期限和補(bǔ)償規(guī)模；相關(guān)技術(shù)規(guī)范和政策實(shí)踐則更側(cè)重于從各地區(qū)/行業(yè)的用海實(shí)際情況、管理需求以及司法應(yīng)用等角度出發(fā)，對(duì)不同用?；顒?dòng)所造成的海洋生物資源損失和環(huán)境容量損失進(jìn)行評(píng)估。迄今為止，學(xué)界關(guān)于多種用海方式、多重生態(tài)損失的綜合性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究相對(duì)較少[15-17]，全國(guó)范圍內(nèi)僅山東、海南、廈門、三亞等省（市）出臺(tái)了相關(guān)的技術(shù)政策文件。我國(guó)海域條件復(fù)雜，渤海、黃海、東海、南海四大海區(qū)的自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底迥異，沿海各地的海岸帶資源利用現(xiàn)狀、空間布局、管控要求及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向又大不相同，因此，難以實(shí)行統(tǒng)一的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本文在梳理海洋生態(tài)損害補(bǔ)償相關(guān)概念、補(bǔ)償主體/對(duì)象、補(bǔ)償方式等關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，提煉了用海項(xiàng)目海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算思路和模型方法，并以廣東省為實(shí)證對(duì)象，建立了完整用海方式分類體系下的區(qū)域海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以期為國(guó)家和地方管理部門制定科學(xué)、高效、可行的海洋生態(tài)管理決策提供積極的參考作用。

1 相關(guān)概念及內(nèi)涵

1.1 海洋生態(tài)損害

1.1.1 概念界定

“海洋生態(tài)損害”一詞源自“生態(tài)損害”基本內(nèi)涵在海洋領(lǐng)域的運(yùn)用，至今尚無公認(rèn)的定義[18]。國(guó)際上，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中關(guān)于“海洋環(huán)境污染”的解釋與“海洋生態(tài)損害”相類似，已得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同，它是指“人類直接或間接地把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源或海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動(dòng)，損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響”。除了因破壞海洋生態(tài)平衡及由此帶來的其他影響外，海洋環(huán)境污染還包括海上活動(dòng)（如旅游、文化娛樂活動(dòng)）和優(yōu)美環(huán)境受到的負(fù)面影響[19]。在國(guó)內(nèi)，2013 年國(guó)家海洋局發(fā)布《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南（試行）》，在部門技術(shù)規(guī)范性文件中將“海洋生態(tài)損害事件”界定為“由于人類活動(dòng)而對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及生物、非生物因子造成有害影響的事件”。2016 年我國(guó)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，借鑒《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》給出了“海洋環(huán)境污染損害”的定義，即“直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響”。2017 年國(guó)家發(fā)布《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則 第1 部分：總則》，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面對(duì)“海洋生態(tài)損害”進(jìn)行了概念界定，即“人類活動(dòng)直接、間接改變海域自然條件或者向海域排入污染物質(zhì)、能量，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及其生物、非生物因子造成的有害影響”。結(jié)合較權(quán)威的已有定義，本研究對(duì)海洋生態(tài)損害的內(nèi)涵作了進(jìn)一步補(bǔ)充闡釋：（1）雖然風(fēng)暴潮、赤潮、海底火山爆發(fā)等自然災(zāi)害也可能威脅海洋生態(tài)健康，但都不屬于人類活動(dòng)，因而不在海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难芯糠懂?；?）海洋生態(tài)損害成因復(fù)雜，填海造地、構(gòu)筑物用海等活動(dòng)的損害成因主要在于海域自然條件的改變，而船舶航運(yùn)、海上能源開發(fā)、陸源排污、海洋傾廢和溢油、?；沸孤┑仁录膿p害成因主要為污染物或能量輸入；（3）海洋生態(tài)損害不僅涵蓋了人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境中的生物因子和海洋生態(tài)功能的破壞，還涵蓋了人類活動(dòng)對(duì)海水動(dòng)力、溶解氣體等非生物因子或理化因子的有害影響。

1.1.2 主要類型

根據(jù)受損主體的利益屬性，可將海洋生態(tài)損害劃分為私有利益損害和公有利益損害，前者指與個(gè)人或單位私有利益相關(guān)的直接損失（如養(yǎng)殖、漁業(yè)、旅游等經(jīng)濟(jì)損失），后者指影響集體甚至國(guó)家利益的海洋生態(tài)資源損失、環(huán)境容量損失等[20]。根據(jù)人為活動(dòng)的干擾程度，可將海洋生態(tài)損害劃分為永久性損害和暫時(shí)性損害兩種類型，其中永久性損害指填海造地等工程因徹底改變海域的自然屬性而導(dǎo)致原有海洋生態(tài)系統(tǒng)的生境及生態(tài)功能完全遭受破壞且不可逆轉(zhuǎn)；暫時(shí)性損害則是直接或間接地削弱了部分的海洋生態(tài)功能，如溢油、陸源排污事件造成海洋生態(tài)系統(tǒng)的納污能力下降，但經(jīng)一段時(shí)間的自身調(diào)節(jié)或人類清污后可逐漸得到恢復(fù)[21-23]。根據(jù)損害的成因，還可將海洋生態(tài)損害劃分為工程性損害、事故性損害以及陸源污染性損害，其中工程性損害指由人類非過錯(cuò)性用海行為所造成的海洋生態(tài)功能破壞、海洋資源受損以及海洋生物多樣性下降等；事故性損害主要指海洋突發(fā)環(huán)境事件（包括海上船舶和港口污染事件、溢油污染事件、海洋傾廢和?；沸孤┦录?、海洋災(zāi)害、生物物種安全環(huán)境事件等）所造成的生態(tài)損失[24]；陸源排污是海洋污染物的重要來源之一，陸源污染性損害既不同于海洋工程改變海域?qū)傩缘钠茐男孕袨椋膊煌谖ｋU(xiǎn)化學(xué)品泄漏等事故的“突發(fā)性”，而屬于來源分布廣、持續(xù)性強(qiáng)、周期長(zhǎng)的一般性污染行為。

1.2 海洋生態(tài)損害補(bǔ)償

1.2.1 概念界定

根據(jù)補(bǔ)償對(duì)象的不同，可將海洋生態(tài)損害補(bǔ)償區(qū)分為“人—海補(bǔ)償”和“人—人補(bǔ)償”，其中“人—海補(bǔ)償”指的是已批準(zhǔn)的用海項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成了損害，由損害的責(zé)任方對(duì)自然進(jìn)行的補(bǔ)救或者補(bǔ)償；“人—人補(bǔ)償”是指作為自然資源受托方的政府代表整個(gè)社會(huì)對(duì)海洋生態(tài)損害的責(zé)任方進(jìn)行求償，由此將外部損害成本內(nèi)部化[25]。由于“人—海補(bǔ)償”需要通過人工措施來實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，涉及很多的利益主體，因此，也只有通過“人—人補(bǔ)償”這一途徑才能達(dá)成“人—海補(bǔ)償”的目的[26]。另有一些學(xué)者給出了海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)膶挿憾x，如“對(duì)因改變海域利用方式而放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，或工程性、污染性及突發(fā)性事件造成的海洋生態(tài)功能損害進(jìn)行治理、修復(fù)、重置成本等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)目偡Q”[27]。2016 年山東省印發(fā)《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，將“海洋生態(tài)損失補(bǔ)償”界定為“用海者履行海洋環(huán)境資源有償使用責(zé)任，對(duì)因開發(fā)利用海洋資源造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和生物資源價(jià)值損失進(jìn)行的資金補(bǔ)償”。以上幾個(gè)概念與“人—人補(bǔ)償”的涵義基本一致，其所指的“海洋生態(tài)損害”均溯源于人類非過錯(cuò)性的用海行為（即工程性損害），不涉及事故性、陸源污染以及違法用海行為，與本研究?jī)?nèi)容相契合。

1.2.2 補(bǔ)償主體/對(duì)象

按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償主體即造成海洋生態(tài)損害的行為主體和補(bǔ)償方。工程性損害的來源比較明確，補(bǔ)償主體理應(yīng)為項(xiàng)目的責(zé)任方（包括政府、企業(yè)和個(gè)人等）。補(bǔ)償對(duì)象即海洋生態(tài)損害的受償方，可結(jié)合海洋生態(tài)損害和生態(tài)修復(fù)的實(shí)際情況而判別。第一，在“人—海補(bǔ)償”框架中，補(bǔ)償主體完全履行了生態(tài)修復(fù)責(zé)任，受損海域可被認(rèn)作第一補(bǔ)償對(duì)象；第二，在“人—人補(bǔ)償”框架中，補(bǔ)償主體沒有直接采取海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)措施，轉(zhuǎn)由國(guó)家授權(quán)的政府部門作為海洋生態(tài)的代理人，對(duì)補(bǔ)償主體進(jìn)行求償，因而政府部門可被看作主要補(bǔ)償對(duì)象；第三，海洋生態(tài)損害的空間邊界不僅包括項(xiàng)目工程的建設(shè)范圍（即用海項(xiàng)目所占用的海域空間），還涉及工程鄰近影響海域，周邊海洋生態(tài)資源的合法享用者（如漁業(yè)生產(chǎn)者、當(dāng)?shù)鼐用?、港運(yùn)部門等）也應(yīng)被納入補(bǔ)償對(duì)象的范疇。

1.2.3 補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式是補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)形式[28]。從實(shí)施內(nèi)容來看，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償可被分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償三種形式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指以資金投入、政府補(bǔ)貼、生態(tài)稅、基金等經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)行海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)；資源補(bǔ)償指采取增殖放流等措施對(duì)受損海域缺失的漁業(yè)資源和其他生物資源進(jìn)行數(shù)量補(bǔ)充；生境補(bǔ)償指通過退養(yǎng)還濕、泥沙清淤、沙灘修復(fù)等途徑對(duì)一種或多種生境條件進(jìn)行改造[29-30]。不同補(bǔ)償方式在實(shí)施主體、實(shí)施條件、實(shí)施效率和實(shí)施效果等方面存在一定差異，其中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償適用性廣、操作簡(jiǎn)單，但實(shí)施前提是生態(tài)損失易于量化，并且該類補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效益通常表現(xiàn)出間接性和延遲性；資源補(bǔ)償一般針對(duì)經(jīng)濟(jì)魚類物種，補(bǔ)償效益比較單一，且易受海域生境、其他物種等外界因素干擾；生境補(bǔ)償根據(jù)受損海域的實(shí)際情況靈活采取不同的生態(tài)修復(fù)措施，有利于獲得長(zhǎng)期效益，但實(shí)施過程復(fù)雜、技術(shù)要求高。當(dāng)前，雖然我國(guó)海洋生態(tài)損害補(bǔ)償尚無明確的規(guī)范體系，但實(shí)踐需求越來越傾向于采取混合型的補(bǔ)償方式。鑒于小規(guī)模用海項(xiàng)目的生態(tài)損害總量相對(duì)較小，單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)救措施容易忽略海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征和多個(gè)用海項(xiàng)目產(chǎn)生的累積性影響，有礙區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)綜合成效的發(fā)揮，而中大規(guī)模用海項(xiàng)目生態(tài)損害鑒定過程復(fù)雜，后續(xù)生態(tài)修復(fù)技術(shù)要求高，本文建議，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由地方主管部門征收補(bǔ)償資金并組織開展海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。

2 研究方法

2.1 研究思路

海洋生態(tài)損害評(píng)估是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)幕厩疤?，直接影響到補(bǔ)償效果和社會(huì)公平。當(dāng)前，關(guān)于海洋生態(tài)損害的評(píng)估方法往往需要大量長(zhǎng)期的觀察數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐，評(píng)估過程耗時(shí)長(zhǎng)、成本高，不利于迅速獲得受損海域的生態(tài)修復(fù)資金[13]。因此，基于文獻(xiàn)調(diào)研和專家經(jīng)驗(yàn)法，總結(jié)提出了一套更易于政策設(shè)計(jì)操作的用海項(xiàng)目海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，主要分析步驟如下：

（1）設(shè)置補(bǔ)償基準(zhǔn)值。用海項(xiàng)目所屬海域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及價(jià)值，是補(bǔ)償基準(zhǔn)值的主要確定依據(jù)。無論在國(guó)家還是地方層面，我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件對(duì)于海洋生態(tài)損害的評(píng)估對(duì)象（即用海項(xiàng)目類型）、評(píng)估內(nèi)容（即海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失構(gòu)成）以及價(jià)值化方法（即海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的貨幣化方法）等重要內(nèi)容的認(rèn)定都差別較大。從評(píng)估對(duì)象上看，大部分的技術(shù)政策以本地區(qū)或本行業(yè)的用?，F(xiàn)狀作為設(shè)計(jì)背景，在建設(shè)工程類型和用海方式分類上沒有統(tǒng)一，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果難以進(jìn)行區(qū)域間的橫向?qū)Ρ?，由此建議，參照現(xiàn)行的海域使用分類體系來界定海洋生態(tài)損害的評(píng)估對(duì)象。從評(píng)估內(nèi)容上看，不同地區(qū)的技術(shù)政策對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失評(píng)估指標(biāo)的選擇各有側(cè)重，而全球又尚未形成公認(rèn)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)[31]。本文認(rèn)為，至少應(yīng)在梳理相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，篩選更適用于海洋生產(chǎn)空間的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)。從價(jià)值化方法上看，目前比較成熟的方法主要有市場(chǎng)法（如生產(chǎn)率變動(dòng)法、機(jī)會(huì)成本法、影子工程法）、替代市場(chǎng)法（如旅行費(fèi)用法、資產(chǎn)價(jià)值法）以及假想市場(chǎng)法（如條件價(jià)值法、選擇試驗(yàn)法）等；考慮到“補(bǔ)償”這一評(píng)估目的，應(yīng)盡量采用易于掌握、推廣性強(qiáng)、資料獲取難度小的評(píng)估方法。

（2）確定損害補(bǔ)償系數(shù)。不同用海方式的海洋生態(tài)損害機(jī)理、損害形式和損害影響不同；即便是同一用海方式，也可能受施工工藝、運(yùn)營(yíng)措施等因素的影響而產(chǎn)生不同程度的損害后果。有必要根據(jù)沿海各地的用海實(shí)際情況和不同用海方式的損害特征，對(duì)補(bǔ)償基準(zhǔn)值進(jìn)行差別化調(diào)整。例如，填海造地在沿海筑堤圍割灘涂、海灣或填成陸地，導(dǎo)致被填海域完全喪失原有的生態(tài)功能，其損害補(bǔ)償系數(shù)可設(shè)為100%；邊灘圍海多是在高灘外緣筑堤造陸，類似平直海岸的小規(guī)模圍涂，其損害補(bǔ)償系數(shù)則相對(duì)輕微；構(gòu)筑物、開放式用海等其他方式的損害補(bǔ)償系數(shù)，也應(yīng)視各自在施工期和運(yùn)營(yíng)期對(duì)水質(zhì)環(huán)境、沉積物環(huán)境、生態(tài)和生物資源環(huán)境、地形地貌與沖淤環(huán)境以及水文動(dòng)力環(huán)境的影響程度而設(shè)定。

（3）確定分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)。海洋資源的使用者和獲利者應(yīng)履行海洋環(huán)境資源有償使用責(zé)任，對(duì)其用海過程中造成的生態(tài)損失進(jìn)行恢復(fù)或補(bǔ)救，強(qiáng)調(diào)的是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)而非追責(zé)懲罰。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及價(jià)值大小雖然能區(qū)分被占被用海域的生態(tài)功能重要性，但卻難以反映在生態(tài)稀缺性、生態(tài)敏感性和生態(tài)脆弱性等方面的空間差異。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低應(yīng)能體現(xiàn)同一類型、同一規(guī)模用?；顒?dòng)在不同海域造成生態(tài)損害后的修復(fù)難度和代價(jià)差別，尤其應(yīng)注重用海項(xiàng)目對(duì)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要物種分布區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的破壞性影響。因此，本研究兼顧管理效率與區(qū)域差異，根據(jù)用海項(xiàng)目所屬海域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、珍稀瀕危物種、重要棲息地等生態(tài)控制區(qū)的空間劃定和管控要求等設(shè)置了分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)。

2.2 測(cè)算模型

基于以上思路，對(duì)單位面積用海生態(tài)損害的貨幣價(jià)值（即海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行測(cè)算，計(jì)算公式如下：

式中：CA為單一用海方式的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；V為海洋生態(tài)損害補(bǔ)償基準(zhǔn)值；δ為單一用海方式的損害補(bǔ)償系數(shù)；γ為用海項(xiàng)目所屬海域的分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)。

3 廣東省案例研究

3.1 研究區(qū)概況

廣東位于北緯20°09′～25°31′和東經(jīng)109°45′～117°20′之間，南臨南海，毗鄰港澳地區(qū)，是我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域和對(duì)外開放的重要窗口，也是我國(guó)推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的主力省份。全省海域遼闊，海岸線長(zhǎng)，灘涂廣布，港灣優(yōu)越，島嶼眾多，近海石油和天然氣儲(chǔ)量豐裕，近岸有獨(dú)居石、鋯石、鈦礦、海砂、海鹽等，優(yōu)質(zhì)的港、漁、景、能等海洋資源為區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有利的物質(zhì)條件和支撐。海洋生態(tài)系統(tǒng)包括紅樹林、珊瑚礁、海草床、上升流等多種類型，海洋生產(chǎn)力旺盛，海洋物種豐富，擁有多處水生生物的產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)及洄游通道。2020 年全省近岸海域水質(zhì)年均優(yōu)良（一、二類）面積比例為89.50%，劣四類水質(zhì)主要分布在珠江口、汕頭港、湛江港等河口海灣，主要超標(biāo)因子為無機(jī)氮和活性磷酸鹽[32]。2002—2020 年廣東海域確權(quán)面積61 721.14 公頃，其中湛江市占24.46%，汕頭市占18.07%，深圳市占14.52%；全省主要用海類型為漁業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海和工業(yè)用海，用海面積分別占37.25%、20.60%和18.67%。憑借獨(dú)特的區(qū)位與資源稟賦優(yōu)勢(shì)，未來廣東省將加快構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。

3.2 測(cè)算過程

3.2.1 補(bǔ)償基準(zhǔn)值測(cè)算

在總結(jié)天津、青島、煙臺(tái)、洞頭、福鼎、莆田等地區(qū)圍填海海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損害評(píng)估及補(bǔ)償研究案例的基礎(chǔ)上[33-38]，結(jié)合廣東近海海域開發(fā)利用現(xiàn)狀，篩選了供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)作為本研究的主要測(cè)算內(nèi)容，其中供給服務(wù)包括初級(jí)生產(chǎn)、基因資源供給2 個(gè)評(píng)估指標(biāo)，調(diào)節(jié)服務(wù)包括氣候調(diào)節(jié)、廢棄物處理、干擾調(diào)節(jié)3 個(gè)評(píng)估指標(biāo)，文化服務(wù)主要包括審美服務(wù)、休閑娛樂服務(wù)2 個(gè)評(píng)估指標(biāo)。采用文獻(xiàn)調(diào)研法[39-40]，估算得到廣東省近岸海域7 項(xiàng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值水平之和為10.00 萬(wàn)元/(公頃·年)；以2.5、1.5 和1.0 作為調(diào)整系數(shù)，進(jìn)一步細(xì)化海洋生態(tài)保護(hù)紅線、一般海洋生態(tài)空間和海洋開發(fā)利用空間的生態(tài)價(jià)值水平，然后按各地級(jí)市不同海洋空間類型的面積比例進(jìn)行折算，得到廣東省各地級(jí)市的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償基準(zhǔn)值（表1）。

表1 廣東省各地級(jí)市的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償基準(zhǔn)值

3.2.2 補(bǔ)償系數(shù)測(cè)算

（1）損害補(bǔ)償系數(shù)。損害補(bǔ)償系數(shù)主要用于定量表征用海項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)及其各組分的損害程度。參照2018 年財(cái)政部、國(guó)家海洋局《無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》中的用海方式分類體系，利用文獻(xiàn)調(diào)研法[15,17]對(duì)不同用海方式在海洋水動(dòng)力、水質(zhì)、沉積物、海岸地貌、沖淤環(huán)境、生物和生態(tài)環(huán)境等方面的影響作了初步分析，然后采用專家評(píng)判法，結(jié)合廣東省的海洋及海岸工程技術(shù)水平及實(shí)施現(xiàn)狀，對(duì)全省不同用海方式的損害補(bǔ)償系數(shù)進(jìn)行了打分（表2）。

表2 不同用海方式的損害補(bǔ)償系數(shù)

（2）分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)。根據(jù)用海項(xiàng)目所屬海域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、珍稀瀕危物種、重要棲息地等的生態(tài)稀缺性和可替代性，確定分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)的取值范圍為0.20～1.00。以海洋“兩空間內(nèi)部一紅線”劃分依據(jù)為指導(dǎo)，對(duì)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線其他海域以及一般生態(tài)空間的分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)分別賦值1.00、0.65、0.35、0.30、0.20 和0.10，然后按各地級(jí)市不同海洋空間類型的面積比例進(jìn)行折算，得到廣東省各地級(jí)市的分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)（表3）。

表3 廣東省各地級(jí)市的分區(qū)補(bǔ)償系數(shù)

3.2.3 補(bǔ)償年限調(diào)整

管理實(shí)踐對(duì)海域使用金及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)費(fèi)用的征收形式有所區(qū)別。按照管理慣例，將非透水構(gòu)筑物用海、跨海橋梁用海、海底隧道用海和填海造地用海等四類方式的年征收標(biāo)準(zhǔn)折算成一次性征收標(biāo)準(zhǔn)，折算方法參照彭本榮等[17]的研究成果，貼現(xiàn)率取值6.08%。

3.3 測(cè)算結(jié)果

在廣東省14 個(gè)沿海地級(jí)市中，填海造地用海生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的平均水平為184.33 萬(wàn)元/公頃（圖1），均方差為24.16 萬(wàn)元/公頃，中山補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高（243.35 萬(wàn)元/公頃），陽(yáng)江補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低（158.40 萬(wàn)元/公頃）；農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)建設(shè)以及農(nóng)業(yè)填海造地等用海方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算結(jié)果一致，原因在于都徹底改變了被占海域的基本自然屬性。構(gòu)筑物用海包括非透水構(gòu)筑物用海、跨海橋梁用海、海底隧道用海和透水構(gòu)筑物用海四種方式，前三者的一次性征收標(biāo)準(zhǔn)分別為58.43 萬(wàn)元/公頃、23.37 萬(wàn)元/公頃和13.36 萬(wàn)元/公頃，透水構(gòu)筑物用海的年征收標(biāo)準(zhǔn)為1.79 萬(wàn)元/公頃（圖2）。圍海用海生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，整體平均水平為0.79 萬(wàn)元/(公頃·年)，港池、蓄水用海補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高，為1.34 萬(wàn)元/(公頃·年)，圍海養(yǎng)殖用海補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低，為0.02 萬(wàn)元/(公頃·年)。在開放式用海中，開放式養(yǎng)殖用海補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低，為0.03 萬(wàn)元/(公頃·年)，其他四種用海方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在1.12 萬(wàn)元/(公頃·年)～1.34 萬(wàn)元/(公頃·年)之間。其他用海生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的平均水平為1.17 萬(wàn)元/(公頃·年)，其中海底電纜管道用海和種植用海的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，分別為0.90 萬(wàn)元/(公頃·年)和0.67 萬(wàn)元/(公頃·年)，而另外七種用海方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較接近。

圖1 填海造地用海生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

圖2 部分構(gòu)筑物用海的生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是陸海兼?zhèn)涞暮Ｑ蟠髧?guó)，300 多萬(wàn)平方千米的管轄海域蘊(yùn)藏著極其豐富的自然資源和活動(dòng)空間。海洋既是沿海居民的福祉依托和沿岸生態(tài)環(huán)境的基本保障，更是支撐未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地[41]。21 世紀(jì)以來，隨著我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)和海岸帶資源環(huán)境壓力的日益凸顯，海洋生態(tài)補(bǔ)償制度逐漸成為國(guó)家調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)關(guān)系、促進(jìn)海洋資源集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策主力[42]。目前，中央和沿海地方政府已探索建立了捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助、海洋伏季休漁、漁民低保等海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和溢油等事故性生態(tài)損害賠償制度，并制定了海洋工程排污費(fèi)征收、船舶油污損害賠償、海洋生態(tài)損害評(píng)估等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但有關(guān)工程性海洋生態(tài)損害的綜合補(bǔ)償方法和案例研究卻較為滯后。一方面，近期海洋資源開發(fā)利用活動(dòng)的規(guī)模和速度一直不斷攀升，截至2002 年年末，全國(guó)累計(jì)確權(quán)海域面積62.47 萬(wàn)公頃[43]，而2019 年全國(guó)僅當(dāng)年的新增宗海出讓面積就達(dá)12.69 萬(wàn)公頃[44]；另一方面，為使受損海洋生態(tài)系統(tǒng)能恢復(fù)到與原來接近的結(jié)構(gòu)和功能狀態(tài)，2002—2017 年中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金137 億元，各地方依賴財(cái)政投入的海洋生態(tài)建設(shè)資金缺口很大[45]。本文針對(duì)用海項(xiàng)目提出海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法，不僅豐富了海洋生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法的理論研究，有助于遏制因海洋資源過度開發(fā)而導(dǎo)致的海洋生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為，而且能為海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程獲取持續(xù)、穩(wěn)定、充裕的資金來源提供科學(xué)的征收依據(jù)。

在技術(shù)層面，本研究旨在提供更加高效、政策操作強(qiáng)的生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算思路，但實(shí)證過程因基礎(chǔ)資料有限，導(dǎo)致各地市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算結(jié)果趨于一致，尤其是補(bǔ)償基準(zhǔn)值的均方差僅1.10 萬(wàn)元/(公頃·年)。今后，地方政策制定可根據(jù)具體的海洋生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)與調(diào)查數(shù)據(jù)，進(jìn)一步優(yōu)化海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值化方法，例如，漁業(yè)生產(chǎn)價(jià)值基于市場(chǎng)法和漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)而計(jì)算得到；污染物處理價(jià)值以各地用海項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、圍填海歷史遺留問題生態(tài)評(píng)估報(bào)告和生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案等資料為基礎(chǔ)，以海洋環(huán)境容量變化為主要依據(jù)而確定；干擾調(diào)節(jié)價(jià)值采用替代成本法，依照現(xiàn)有的海洋生態(tài)修復(fù)成本投入而判斷。此外，盡管本文構(gòu)建了現(xiàn)行的海域使用分類體系下的生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，但測(cè)算結(jié)果是對(duì)該體系單一用海方式生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單集成，并未考慮多個(gè)、多類用海項(xiàng)目疊加和累積帶來的環(huán)境污染和環(huán)境容量壓力，以及海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)、海洋新興產(chǎn)業(yè)等新型用海方式下的生態(tài)環(huán)境影響，有待做進(jìn)一步的補(bǔ)充調(diào)查和方法優(yōu)化。