基于績(jī)效評(píng)估的珠海低效工業(yè)用地識(shí)別與再開發(fā)研究

鐘珊 ZHONG Shan

識(shí)別低效工業(yè)用地及效率的再提升成為珠海“產(chǎn)業(yè)第一”發(fā)展要求下的重點(diǎn)議題。結(jié)合珠海工業(yè)用地現(xiàn)狀，從利用效率及發(fā)展?jié)摿S度構(gòu)建工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)珠海全市工業(yè)用地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估及低效用地識(shí)別，并從規(guī)劃管理、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和改造實(shí)施3 個(gè)等級(jí)提出再開發(fā)建議。

工業(yè)用地；績(jī)效評(píng)估；低效用地；再開發(fā)

0 引言

近年來，珠海提出“產(chǎn)業(yè)第一”的口號(hào)，在“十四五”開局之年，要搶抓大灣區(qū)建設(shè)重大機(jī)遇，奮力成為灣區(qū)高品質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新引擎。但由于早期產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，珠海工業(yè)用地普遍存在土地使用粗放、閑置情況普遍、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)缺乏統(tǒng)籌以及房產(chǎn)囤積等問題。此外，廣東省新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的控制意味著挖掘存量產(chǎn)業(yè)空間、盤活低效土地、激活工業(yè)效能將成為珠海亟須解決的問題。

基于上述背景，本文對(duì)2019—2020年珠海現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行調(diào)查，并構(gòu)建了工業(yè)用地空間績(jī)效評(píng)估體系，從建設(shè)情況和發(fā)展?jié)摿嵌冗M(jìn)行低效工業(yè)用地識(shí)別，并提出低效工業(yè)用地再開發(fā)措施，為低效工業(yè)土地資源的釋出和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的釋放提供參考。

1 珠海工業(yè)用地發(fā)展歷程及管理困境

1.1 珠海工業(yè)用地發(fā)展歷程

自珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立以來，工業(yè)用地空間分布經(jīng)歷了“東部城區(qū)集中發(fā)展→沿珠海大道向西擴(kuò)展→園區(qū)跳躍式發(fā)展→以園區(qū)為中心擴(kuò)張”的演變過程，逐步改造、拓展、轉(zhuǎn)型以滿足時(shí)代要求。

1.1.1 “東部城區(qū)集中發(fā)展”階段（1980—1990年）

珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立伊始，城市建設(shè)重點(diǎn)聚焦東部城區(qū)的開發(fā)建設(shè)。1984年，珠海市提出將打造成“海濱工業(yè)商貿(mào)城市，以工業(yè)為主、兼營(yíng)農(nóng)牧漁業(yè)、旅游業(yè)、商業(yè)綜合發(fā)展”的定位，發(fā)展“三來一補(bǔ)”，由此初步建立以電子、輕紡、食品、建材、機(jī)械為主的工業(yè)體系。從工業(yè)用地分布情況看，該時(shí)期的工業(yè)用地出讓主要集中于南山、北嶺、蘭埔、吉大、香洲等東部城區(qū)。

1.1.2 “沿珠海大道向西擴(kuò)展”階段（1991—2000年）

該時(shí)期，工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化，珠海確立“依靠科技進(jìn)步，建立以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，以先進(jìn)工業(yè)為基礎(chǔ)，以第三產(chǎn)業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系”戰(zhàn)略，將發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)，嚴(yán)格限制低附加值、高成本的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。逐漸優(yōu)化輕重工業(yè)比例，至2000年已形成以通信設(shè)備、電子元器件制造等為主的工業(yè)體系。該階段珠海經(jīng)歷了高速的城市擴(kuò)張，隨著大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)，致力于深水大港、現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，該時(shí)期工業(yè)雖主要集中于東部城區(qū)（唐家灣地區(qū)得到一定拓展），但已逐漸向西珠海大道沿線蔓延擴(kuò)張。

1.1.3 “園區(qū)跳躍式發(fā)展”階段（2001—2008年）

進(jìn)入21世紀(jì)后，珠海制定“工業(yè)西進(jìn)、城市西拓”的發(fā)展戰(zhàn)略，首次提出實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略，堅(jiān)持大辦工業(yè)，堅(jiān)定不移走新型工業(yè)化道路。該階段，珠海大力實(shí)施經(jīng)濟(jì)功能區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略，初步形成以電子信息、生物醫(yī)藥、石油化工、家電電氣、精密機(jī)械制造和電力能源六大行業(yè)為支柱的工業(yè)體系，打造東部科技創(chuàng)新海岸高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和西部臨港重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。該時(shí)期，珠海的城市擴(kuò)張速度加快，工業(yè)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向西部，東西部發(fā)展日趨均衡。其中，新青科技工業(yè)園、三灶科技工業(yè)園、高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為工業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)。

1.1.4 “以園區(qū)為中心擴(kuò)張”階段（2009年至今）

2009年，珠海提出加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和重化工業(yè)，加快發(fā)展電子信息、軟件、集成電路設(shè)計(jì)、生物醫(yī)藥及醫(yī)療器材、航空五大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，珠海的工業(yè)布局重心明顯向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，工業(yè)進(jìn)一步園區(qū)化發(fā)展，形成高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)、高新區(qū)（主園區(qū)）等八大產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

1.2 珠海工業(yè)用地管理困境

1.2.1 園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益與土地規(guī)模匹配失衡

雖然珠海工業(yè)用地已逐步向園區(qū)發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)落后，八大產(chǎn)業(yè)園區(qū)地均稅收僅為廣東省開發(fā)區(qū)平均水平50%，且平均開發(fā)強(qiáng)度低于省級(jí)開發(fā)區(qū)平均水平。同時(shí)，規(guī)模以下企業(yè)占地面積高達(dá)50%，但工業(yè)產(chǎn)值貢獻(xiàn)率僅為4%。用地規(guī)模大但產(chǎn)出效率低，二者匹配嚴(yán)重失衡。

1.2.2 早期土地出讓粗放導(dǎo)致閑置問題突出

截至2021年，珠海供而未建用地共計(jì)22.48km2，其中工業(yè)用地規(guī)模為7.38km2，占全市供而未建用地32.83%。該類用地大多由于不具備動(dòng)工條件、規(guī)劃和建設(shè)條件更改、司法查封、政府供應(yīng)土地存在權(quán)利不清等原因而閑置，且出讓時(shí)間在10年以上，暴露出早期珠海的用地管理方式粗放，歷史遺留問題眾多。工業(yè)用地閑置不僅造成土地資源極大浪費(fèi)，而且嚴(yán)重?fù)p減工業(yè)產(chǎn)出效益。

1.2.3 產(chǎn)業(yè)集聚力度弱，企業(yè)引進(jìn)缺乏統(tǒng)籌抓手

近年來，各大園區(qū)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類似，導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)重疊、同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，甚至存在同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)情況。一方面，各園區(qū)并未形成互聯(lián)互通的上下游完整產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，存在產(chǎn)業(yè)缺鏈情況；另一方面，市級(jí)層面指導(dǎo)效力有限，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)過低。市級(jí)批準(zhǔn)的項(xiàng)目投資強(qiáng)度原則不低于333萬元/畝，該標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地均標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致引進(jìn)項(xiàng)目質(zhì)量差，各功能區(qū)引進(jìn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

1.2.4 用地功能調(diào)整頻繁，房企囤地現(xiàn)象屢見不鮮

在早期規(guī)劃管理中，控規(guī)維護(hù)涉及工業(yè)用地調(diào)整為居住用地或商業(yè)用地的情況普遍。從經(jīng)濟(jì)效益考慮，工業(yè)用地出讓的財(cái)政收益遠(yuǎn)不及居住或商業(yè)，導(dǎo)致各園區(qū)在招商引資過程中忽略了產(chǎn)業(yè)引進(jìn)的重要性。此外，部分房地產(chǎn)企業(yè)變相囤積土地，通過司法拍賣和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑購(gòu)買工業(yè)用地，觀望工改商、工改居政策的可能性。甚至部分運(yùn)行良好的企業(yè)提出更新訴求，試圖將工業(yè)用地更新為其他功能用地。上述做法均增加了保障工業(yè)用地和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的難度。

2 珠海工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估及低效用地識(shí)別

2.1 績(jī)效評(píng)估研究及體系構(gòu)建

2.1.1 績(jī)效評(píng)估研究

科學(xué)合理評(píng)定工業(yè)用地的效能既是識(shí)別低效用地的基礎(chǔ)，又是支撐工業(yè)用地規(guī)劃及管理的重要參考。采用空間績(jī)效評(píng)估方法有利于夯實(shí)規(guī)劃學(xué)科基礎(chǔ)和加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施[1]。目前，我國(guó)針對(duì)工業(yè)用地的效能評(píng)估方法眾多，涉及多類因子和指標(biāo)。黃慧明等[2]在佛山順德區(qū)低效工業(yè)用地的評(píng)估中選取了區(qū)位情況、生產(chǎn)效益、產(chǎn)權(quán)情況等9項(xiàng)可量化指標(biāo)作為具體評(píng)估指標(biāo)；金程等[3]基于經(jīng)濟(jì)效益、效率效益、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向效益、空間效益及環(huán)境效益5個(gè)角度，選取15個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)建海門區(qū)工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

2.1.2 績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建

基于我國(guó)相關(guān)研究，本次空間績(jī)效的評(píng)估尺度精細(xì)到使用地圖斑，即以土地權(quán)屬為基本評(píng)估對(duì)象，聚焦出讓2年以上且已建成、已投產(chǎn)的工業(yè)用地。出讓2年以下的在建、未建工業(yè)用地及閑置工業(yè)用地不納入評(píng)估對(duì)象范圍。評(píng)估維度分為利用效率評(píng)估及發(fā)展?jié)摿υu(píng)估，采用定量和定性相結(jié)合的方法，分類分級(jí)構(gòu)建工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估體系（見圖1）。其中，基于效率評(píng)估維度從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和開發(fā)利用2個(gè)方面選取土地產(chǎn)出率、稅收產(chǎn)出率、開發(fā)強(qiáng)度及建筑密度4個(gè)評(píng)估指標(biāo)。采用分行業(yè)評(píng)估方法，將工業(yè)用地按地上企業(yè)類型分為家電電氣、電子信息、電力能源、生物醫(yī)藥、精密機(jī)械、石油化工、物流倉(cāng)儲(chǔ)及其他行業(yè)，并參考《珠海工業(yè)用地指南》現(xiàn)狀平均值及準(zhǔn)入值，將各地塊利用效率評(píng)價(jià)劃分為A、B、C3個(gè)等級(jí)。發(fā)展?jié)摿υu(píng)估維度從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要求、城市區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境影響3個(gè)方面考量，將用地劃分為發(fā)展?jié)摿α己?、一般及較差3個(gè)等級(jí)，后對(duì)工業(yè)用地效率進(jìn)行綜合判定，分為綜合評(píng)價(jià)良好、一般和較差3個(gè)等級(jí)。最后結(jié)合2個(gè)維度對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行歸類，利用效率為A類且符合發(fā)展要求的劃定為良好，利用效率為C類且不符合發(fā)展要求的劃定為較差，其余為一般。工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估結(jié)果可作為劃定工業(yè)用地控制線、現(xiàn)狀用地分類處置及功能更新等工作的指引。

1 工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估體系

2.2 低效工業(yè)用地識(shí)別

目前，我國(guó)低效工業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)界定尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2016年國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)），低效工業(yè)用地屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地或不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地?？傮w來說，低效工業(yè)用地可理解為不符合城市發(fā)展要求，土地產(chǎn)出效率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率低效，亟須近一步優(yōu)化升級(jí)的工業(yè)用地。

根據(jù)工業(yè)用地績(jī)效評(píng)估結(jié)果，將評(píng)價(jià)為較差的工業(yè)用地識(shí)別為低效工業(yè)用地，進(jìn)一步分類為潛力更新型用地與提質(zhì)增效型用地。潛力更新型用地為因規(guī)劃調(diào)整或?qū)嵤┮?guī)劃需要或環(huán)境限制要求必須“退二進(jìn)三”進(jìn)行城市更新的地塊；提質(zhì)增效型用地為集聚于產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，可通過提高土地產(chǎn)出效率及集約用地水平，繼續(xù)保持工業(yè)功能的用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠海現(xiàn)狀低效工業(yè)用地規(guī)模為39.5km2，其中潛力更新型工業(yè)用地面積約11.8km2，提質(zhì)增效型工業(yè)用地面積約27.7km2。

3 低效工業(yè)用地再開發(fā)建議

結(jié)合目前珠?！爱a(chǎn)業(yè)第一”的發(fā)展要求、保障工業(yè)用地規(guī)模且限制“工改商”的更新等政策導(dǎo)向，本文重點(diǎn)針對(duì)提質(zhì)增效型工業(yè)用地，重點(diǎn)從規(guī)劃管理、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和改造實(shí)施3個(gè)等級(jí)提出再開發(fā)建議。

3.1 允許用地合理擴(kuò)容，簡(jiǎn)化規(guī)劃審批流程

從規(guī)劃管理角度，為提高用地建設(shè)效率，可鼓勵(lì)拆建類“工改工”“工改產(chǎn)”項(xiàng)目適當(dāng)增加容積率，調(diào)整新型產(chǎn)業(yè)用地、普通工業(yè)用地和現(xiàn)代物流倉(cāng)儲(chǔ)用地的地塊容積率上限，在建設(shè)形式上鼓勵(lì)高標(biāo)準(zhǔn)廠房和工業(yè)大廈建設(shè)，同時(shí)可簡(jiǎn)化工業(yè)用地?cái)U(kuò)容手續(xù)，符合控規(guī)要求且容積率不超過2.0的工業(yè)用地進(jìn)行提容控規(guī)調(diào)整時(shí)，可直接由規(guī)劃部門批準(zhǔn)。

3.2 構(gòu)建低效企業(yè)退出機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管協(xié)議

結(jié)合珠海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，應(yīng)優(yōu)先明確低效企業(yè)退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序，構(gòu)建低效企業(yè)退出機(jī)制。一方面，結(jié)合《珠海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄（2020年本）》《珠海市工業(yè)用地指南》開展企業(yè)效益評(píng)價(jià)工作，對(duì)低效工業(yè)用地范圍的企業(yè)實(shí)行按比例淘汰制；另一方面，制定協(xié)助企業(yè)退出的相關(guān)措施，如明確合理的退出補(bǔ)償機(jī)制，用地權(quán)屬企業(yè)自行引進(jìn)高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)制度等。此外，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議，強(qiáng)化協(xié)議的約束效力，對(duì)投產(chǎn)時(shí)間較長(zhǎng)但無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行考核等。

3.3 推進(jìn)國(guó)企參與用地盤活，鼓勵(lì)實(shí)施連片改造

1）鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)參與盤活利用存量低效工業(yè)用地。目前珠海的主要做法是采取“政府+國(guó)企”的聯(lián)合方式，政府牽頭清退，國(guó)企出資重建，提供滿足針對(duì)小規(guī)模配置生產(chǎn)單元規(guī)模的生產(chǎn)空間，為未來小體量企業(yè)入駐提供多種可能。

2）針對(duì)城市中心區(qū)集中連片的低效工業(yè)用地，應(yīng)加快推進(jìn)“產(chǎn)城融合”和土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)城市功能完善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，可通過多地塊的權(quán)益主體將土地權(quán)益轉(zhuǎn)移至單一主體后實(shí)現(xiàn)土地歸宗，再統(tǒng)一盤活利用；另一方面，支持土地置換，存量工業(yè)用地連片盤活利用需要對(duì)國(guó)有土地和集體土地進(jìn)行空間互換，可在符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、雙方自愿的前提下，辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，免征相關(guān)稅費(fèi)。