論長江流域治理的協(xié)調(diào)機制

王春業(yè),費 博

(河海大學法學院,江蘇 南京 211100)

目前,在河流治理方面,我國法律法規(guī)為數(shù)不少,這些以河流治理為目標的法律規(guī)范根據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的不同而分散于水資源利用、水污染防治、漁業(yè)資源保護、水土保持等相對獨立的法律文件之中。隨著我國河流治理實踐的深入展開,原先這種分散化的管理模式逐漸暴露出越來越多的問題。不僅流域可持續(xù)發(fā)展的目標無法實現(xiàn),而且部分主要河流甚至出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和資源惡化的趨勢。據(jù)報道,如今的長江,流域生態(tài)功能退化依然嚴重,洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底,接近30%的重要湖庫仍處于富營養(yǎng)化狀態(tài),沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展慣性較大,污染物排放基數(shù)大,廢水、化學需氧量、氨氮排放量分別占全國的43%、37%、43%[1]。在此狀況下,為貫徹習近平總書記關(guān)于長江保護“要科學運用中醫(yī)整體觀,追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統(tǒng)治療”[2]的思想,《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)應運而生。該法充分融合協(xié)同、統(tǒng)一的思想,體現(xiàn)了山水林田湖草是生命共同體的理念,無論是在總則還是在其他章節(jié),都有大量的法條直接涉及流域協(xié)調(diào)與統(tǒng)一治理。可以說,構(gòu)建長江流域協(xié)調(diào)機制是《長江保護法》的一大亮點,未來對于長江流域如何保護和有效治理,也有賴于協(xié)調(diào)機制的實施和完善。

同時也應該看到,長江流域協(xié)調(diào)機制作為伴隨著《長江保護法》而出現(xiàn)的新的治理模式,缺乏發(fā)揮制度實效的實踐經(jīng)驗和落實細則,后續(xù)還需要出臺各類具體規(guī)則,以便真正發(fā)揮流域協(xié)調(diào)的制度功能。不僅如此,我國流域眾多、河湖廣布,在系統(tǒng)分析長江治理協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上,通過分析和總結(jié)一種流域協(xié)調(diào)機制構(gòu)建和運行的成熟模式,對于其他流域今后的協(xié)調(diào)治理也具有重要意義。

一、流域治理中協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀檢視

2020年12月26日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《長江保護法》首次以法律的形式確立了長江流域協(xié)調(diào)機制。《長江保護法》第四條規(guī)定,國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作,審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項,督促檢查長江保護重要工作的落實情況。流域協(xié)調(diào)機制作為長江治理中的重要一環(huán),其制度構(gòu)思和形成與以往長江流域交叉管理、整體性保護不足等管理弊端息息相關(guān)。針對水資源保護的特點,我國有學者提出,水資源保護處于多部門交叉地帶,涉及的重點任務(wù)往往需要發(fā)展改革、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個部門協(xié)作開展[3]。也正是基于此,《長江保護法》中才規(guī)定要建立流域協(xié)調(diào)機制,從水資源保護、水污染防治到生態(tài)環(huán)境修復以及產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化,均需要多方主體共同參與。只有解決好各類管理主體如何在長江保護的大背景下做好協(xié)調(diào)工作的問題,才能突破以往交叉管理的混亂局面。

1.域外立法中流域協(xié)調(diào)機制的隱性表達

現(xiàn)代流域立法源自20世紀的西方國家,美國、澳大利亞、歐盟等國家和地區(qū)作為流域立法較為成熟的典范,不斷地將分散、零散的流域法律進行整合和統(tǒng)一,逐漸形成了全面化、綜合化的流域立法體系。在現(xiàn)代流域法律從分散邁向統(tǒng)一的過程中,協(xié)調(diào)機制雖然沒有作為立法成果的一部分被凸顯出來,但作為流域法律中不可或缺的一部分被間接和隱性地表達出來。1992年,《關(guān)于水資源和可持續(xù)發(fā)展的都柏林宣言》第一項指導原則就指出,水資源的高效管理需要依賴一種整體方法[4]。這種“整體方法”其含義就包含了協(xié)調(diào)機制的治理理念,強調(diào)流域的治理僅僅依靠單個部門或者單個地區(qū)是難以取得應有成效的。在流域地區(qū)是融合了自然區(qū)域、人文社會區(qū)域的綜合化空間的理念逐漸成為各國政府環(huán)境治理共識的情況下,各個國家推動流域的區(qū)域協(xié)作逐漸顯現(xiàn)出豐富的成果。以美國為例,在長期的實踐中,形成了州際協(xié)議、州際統(tǒng)一標準等地方協(xié)作模式,地方協(xié)作化的普遍運用,推動美國廣泛接受了流域綜合治理的理念,并通過立法來實踐和鞏固該理念[5]119。域外流域協(xié)調(diào)機制的立法和實踐,可以為探索我國流域治理的政府協(xié)調(diào)提供有益借鑒。

2.協(xié)調(diào)機制在我國的實踐及發(fā)展

雖然流域協(xié)調(diào)機制在《長江保護法》中才得以明確,但梳理我國關(guān)于河流治理相關(guān)立法的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn),協(xié)調(diào)治理理念的運用很早就已經(jīng)產(chǎn)生并體現(xiàn)于法律規(guī)范之中。我國最早關(guān)于水資源利用和管理的法律是1988年頒布的《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》),《水法》中雖然較少涉及流域協(xié)調(diào)治理的方法,但確立了我國涉水領(lǐng)域分級、分部門管理的基本模式。隨著社會對生態(tài)環(huán)境治理的不斷重視以及涉水管理領(lǐng)域治理弊端的顯露,2002年修訂的《水法》中在行政區(qū)域管理涉水問題模式基礎(chǔ)上新增了流域管理體制,其中“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”,可以視為我國流域管理的開端。隨后在2006年的《黃河水量調(diào)度條例》中對流域管理機構(gòu)的職責做出了具體規(guī)定,明確黃河水利委員會負責黃河水量調(diào)度計劃、調(diào)度方案和調(diào)度指令的執(zhí)行。2011年出臺的《太湖流域管理條例》以及2015年《水污染防治行動計劃》都圍繞水資源利用管理中不同機構(gòu)的協(xié)調(diào)制度做出了更進一步的規(guī)定。

隨著《長江保護法》的通過,針對長江流域協(xié)調(diào)機制下規(guī)章訂立、聯(lián)合執(zhí)法、共同協(xié)商的探索也在更大范圍和更深程度中開展起來。2021年5月30日,貴州省、云南省、四川省三省人大常委會經(jīng)過共同研究,分別出臺了《關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定》。這不僅是四川的一次重大探索和實踐,更是全國首個地方流域共同立法——在污染治理和生態(tài)保護等方面,做到了“同一文本,同時審議,同時發(fā)布,同時實施”,實現(xiàn)了區(qū)域立法從“聯(lián)動”到“共立”的躍升[6]。云貴川三省的實踐不僅開創(chuàng)了我國地方流域共同立法的先河,同時也是長江大保護區(qū)域協(xié)調(diào)機制的實踐典范。

3.流域協(xié)調(diào)機制仍有待完善

在流域協(xié)調(diào)被不斷討論和實踐的當下,也應該看到,長江流域協(xié)調(diào)機制作為伴隨著《長江保護法》的出現(xiàn)而越來越被知悉的治理模式,不僅存在缺乏成熟實踐經(jīng)驗的問題,而且協(xié)調(diào)機制仍然存在需要進一步細化的空間。一方面,宏觀的制度設(shè)計需要更多具體層面的措施協(xié)助落地實施,后續(xù)急需國務(wù)院出臺協(xié)調(diào)機制運作的具體細則,包括機制的啟動、運行的流程、協(xié)調(diào)的權(quán)責等,以便激活這個協(xié)調(diào)機制,真正發(fā)揮協(xié)調(diào)機制的作用和效能[7]78。另一方面,協(xié)調(diào)機制本身長期以來作為內(nèi)含于流域管理的一種具象化思路,其本身較少成為研究的重點,因而關(guān)于協(xié)調(diào)機制運行的法治原理和邏輯也鮮有充足的論證,流域協(xié)調(diào)機制仍有較大的完善空間。

二、長江流域協(xié)調(diào)治理與系統(tǒng)保護整體目標間的差距分析

盡管我國聚焦流域治理的《長江保護法》已經(jīng)頒布并施行,但長江流域協(xié)調(diào)治理的相關(guān)規(guī)范仍然有待進一步落實。正如國務(wù)院在關(guān)于長江流域生態(tài)環(huán)境保護工作情況的報告中指出的那樣：各地區(qū)各部門對長江保護法的主要內(nèi)容和重要制度學習把握不夠,部分企業(yè)法律意識淡薄、法治觀念不強。區(qū)域聯(lián)動、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等機制有待完善[8]。

1.長江流域協(xié)調(diào)機制的法律定位不明

流域協(xié)調(diào)機制是《長江保護法》的一大亮點,同時也是解決長江各類生態(tài)環(huán)境問題的一次積極探索?！安恢\全局者,不足謀一域?！盵9]要明確長江流域協(xié)調(diào)機制的法律定位,首先就要探討《長江保護法》的法律屬性。《長江保護法》超越了一般意義上部門法的概念,也超越了我國法律體系中地方立法的概念,是一部全新的立法。《長江保護法》既不可歸于我國法律體系中的七個部門法,也在一定程度上以法律形式綜合了一些應由行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容[10]?？梢哉f,《長江保護法》超越了部門與地方立法,綜合了公共利益和個人利益,將公法和私法巧妙融合,既重視生態(tài)環(huán)境的保護,又重視綠色發(fā)展的促進。因此,在《長江保護法》基礎(chǔ)上確立的流域協(xié)調(diào)機制也是在超越部門立法基礎(chǔ)上所確立的一項制度。在《長江保護法》實施的一次高層座談會中就提到,堅持系統(tǒng)觀念,增強長江保護的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要依法建立長江流域協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)一指導、監(jiān)督長江保護工作[11]。長江流域協(xié)調(diào)機制立法層級高,能夠從全國的高度統(tǒng)一構(gòu)建制度基礎(chǔ),完成上至法律,下至地方性法規(guī)在長江治理方面所承擔的任務(wù)。流域協(xié)調(diào)機制涉及多個長江治理領(lǐng)域,信息共享、河湖岸線保護、災害應急等都是協(xié)調(diào)機制的內(nèi)容。但同時,也恰恰是因為流域協(xié)調(diào)機制涉及范圍廣泛,單憑一部《長江保護法》難以做到對流域管理細致化的規(guī)定,有許多涉及具體領(lǐng)域的長江治理缺乏法律規(guī)定,后續(xù)仍然需要進行流域協(xié)調(diào)的配套立法工作。

2.協(xié)調(diào)機制難以滿足流域長期性管理的需求

根據(jù)《長江保護法》中關(guān)于建立長江流域協(xié)調(diào)機制的相關(guān)規(guī)定,雖然可以較為完整地構(gòu)建出流域協(xié)調(diào)制度的組成、分工以及協(xié)調(diào)的主要事項。但仍然值得注意的是,長江流域協(xié)調(diào)機制不是一個常設(shè)機構(gòu),不具有一般行政機構(gòu)所擁有的固定場所、固定人員以及相對明晰的行政權(quán)力。協(xié)調(diào)機制在保障法律規(guī)范落實的實效性、形成比較明晰的責任承擔規(guī)則、確保制度的長期貫徹性等方面存在著天然的不足。

一方面,流域協(xié)調(diào)機制不能保障相關(guān)制度的嚴格落實。《長江保護法》堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則,在致力于長江流域生態(tài)保護的同時創(chuàng)設(shè)了一系列硬約束機制,涉及水污染防治、生態(tài)補償、政府責任和綠色發(fā)展等諸多方面。要想打破以往長江流域管理面臨的碎片化、沖突化問題,就必須加強長江流域各個行政區(qū)劃、各個不同部門之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),把原來流域治理中分區(qū)管理、分塊管理、政出多門的治理模式變?yōu)橛筛咭患壍牧饔蚬芾頇C構(gòu)根據(jù)不同地區(qū)的差異化和現(xiàn)實需求從而統(tǒng)一治理的綜合化管理模式。然而,流域協(xié)調(diào)機制由于法律職責的模糊性,其在應對具體協(xié)調(diào)事項時勢必會出現(xiàn)制度落實不到位的情況。流域協(xié)調(diào)機制在中央和地方層面為不同部門、不同行政區(qū)域的政府提供了對話協(xié)商的平臺,但無論是國家級還是地方級的協(xié)調(diào)機制,大都著眼于跨部門跨區(qū)域的協(xié)商,缺乏法律職責的有效規(guī)定。在具體協(xié)調(diào)完相應事項之后,仍然需要由相應的部門去負責具體落實,若在制度實踐過程中出現(xiàn)了落實不到位或錯誤執(zhí)行的情況,是由參與流域協(xié)調(diào)的所有主體承擔責任,或是由一方或幾方主體承擔責任,目前尚沒有明確規(guī)定。在流域協(xié)調(diào)機制運行的過程中,若不能夠在有效協(xié)調(diào)的同時壓實各方主體法律責任,那么依然無法避免各管理主體追逐自身利益狹隘化的管理方式,通過協(xié)調(diào)機制所誕生的各項制度舉措仍舊無法落實。

另一方面,缺乏固定機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制不能保障制度的長期性貫徹。長江養(yǎng)育了全國32%的人口,創(chuàng)造了全國34%的經(jīng)濟總量,生產(chǎn)了全國33%的糧食,擁有超過全國1/2的內(nèi)河航運里程,是我國貫穿東西的“黃金水道”[12]。要想維護長江流域整體的生態(tài)安全,就必須從全局出發(fā),為整個長江流域制定長期、統(tǒng)一的生態(tài)保護制度?！堕L江保護法》所確立的流域協(xié)調(diào)機制其性質(zhì)更多是在出現(xiàn)問題后利用各個主體協(xié)商的平臺進行事后治理,其缺乏統(tǒng)一的制度制定主體、措施落實監(jiān)督主體以及事后的失職懲罰主體。這些功能性主體的缺位使得長江流域協(xié)調(diào)機制在確保流域保護相關(guān)措施落實時存在制度難以貫通的問題。

3.協(xié)同立法機制仍然有待完善

《長江保護法》專門規(guī)定了區(qū)域之間協(xié)同立法的內(nèi)容,為長江流域有關(guān)地方之間在開展區(qū)域協(xié)同協(xié)作特別是聯(lián)合立法方面提供了明確的法律依據(jù)[13]?！堕L江保護法》第六條規(guī)定,長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制,協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復。然而,就《長江保護法》中協(xié)同立法的內(nèi)容而言,還存在以下有待完善的地方：

(1)立法協(xié)作的相關(guān)理論困境仍待解決

《長江保護法》是我國一部新型法律規(guī)范,在部門立法和地方立法等諸多方面實現(xiàn)了創(chuàng)新和突破?！堕L江保護法》要想在長江保護的實踐中更好地發(fā)揮效力,就必須在適應我國整體法律體系的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新和發(fā)展。而涉及長江保護立法協(xié)同的相關(guān)內(nèi)容,在一定程度上與我國立法理論和現(xiàn)有法律產(chǎn)生了沖突,如何對地方立法協(xié)作機制進行界定以保障其有序運行,是當前面臨的重要問題。

一方面,長江流域地方立法協(xié)作的內(nèi)容存在與我國立法規(guī)范沖突的可能性?！堕L江保護法》第六條規(guī)定相關(guān)地方根據(jù)需要可以在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定等方面開展協(xié)作,地方性法規(guī)又分為省級人大及其常委會制定的和設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會制定的。一方面,地方立法協(xié)作機制要求各方在出現(xiàn)沖突和矛盾時就立法的制定達成一致性意見;另一方面,《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)同時對地方性法規(guī)的制定機關(guān)和備案審查主體作出了規(guī)定。若在長江流域的地方立法協(xié)作機制中規(guī)定沖突解決辦法,就相當于解決立法意見分歧的特定機構(gòu)實際上在行使《立法法》中規(guī)定的對地方性法規(guī)制定的備案和審查權(quán),這在某種程度上構(gòu)成了對我國立法機制的沖擊。但同時,若長江保護立法協(xié)作機制中不規(guī)定意見分歧解決辦法,而是按照《立法法》中規(guī)定的備案、審查程序進行,那么長江流域的地方立法協(xié)作機制就失去了其本身的意義和價值,達不到長江流域整體保護的目標。在這樣的情況下,地方協(xié)作機制與我國立法體制之間存在的沖突困境,是當前亟待解決的問題。

另一方面,地方立法協(xié)作開展的法律依據(jù)存在部分空白。長江流域在法律上所采取的界定方式是既明確其自然地理范圍,同時又具體列舉社會政治單元的模式。在列舉政治單元時所采取的劃分方式是以縣級行政區(qū)為單位,明確了長江干流、支流和湖泊形成集水區(qū)所涉及的116個縣級市、447個縣、32個自治縣、1個特區(qū)和1個林區(qū)[7]66。由于長江流域區(qū)域的法律界定采取的是以縣級行政區(qū)為基本單位的方式,因此長江流域的范圍在行政區(qū)劃上除了包含完整的省級行政區(qū)外,還包含大量分散的縣級行政單元。而根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,在立法的權(quán)限方面,無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章,其制定主體都最多下至設(shè)區(qū)的市、自治州一級行政區(qū),縣級行政區(qū)沒有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限。這就在縣一級行政區(qū)的級別范圍上開展地方立法協(xié)作出現(xiàn)了難題,可以說縣一級地方立法協(xié)作的開展存在著法律空白。

(2)開展立法協(xié)作的范圍和程序尚未明確

《長江保護法》就兩種不同層級的立法協(xié)作作出了規(guī)定,分別是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。雖然地方立法協(xié)作的相關(guān)規(guī)定為地方開展法律協(xié)同活動提供了法律依據(jù)和指引,但在立法協(xié)作中缺乏對協(xié)作范圍和協(xié)作程序的規(guī)定,地方人大及其常委會和地方政府在實際開展立法協(xié)作方面仍然存在困難。

就立法協(xié)作的范圍而言,包含兩層含義：第一層含義是就立法協(xié)作的內(nèi)容而言的,第二層含義是就立法協(xié)作的協(xié)作區(qū)域范圍而言的。一方面,針對立法協(xié)作內(nèi)容,目前《長江保護法》及其相關(guān)的法律規(guī)范并沒有對哪些領(lǐng)域的立法可以開展協(xié)作作出明確。具體而言,涉及長江流域環(huán)境保護和綠色發(fā)展的內(nèi)容有很多,那么如果不同地區(qū)的人大或者政府在制定法規(guī)規(guī)章時,就某個問題是否應該開展協(xié)同立法存在分歧,應該要如何解決?或者某部地方立法只有一部分涉及長江保護的相關(guān)內(nèi)容,那么是需要對整部地方立法展開與其他區(qū)域和機構(gòu)的立法協(xié)作,還是只需要就具體條款進行協(xié)作,這些都是仍待解決的問題。另一方面,針對立法協(xié)作的區(qū)域范圍而言,在具體開展立法協(xié)同活動時,如何確定需要展開協(xié)作的區(qū)域范圍是個不小的難題。《長江保護法》第二條規(guī)定了法律意義上的長江流域包括由長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的19個省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)縣級行政區(qū)域。以法律意義上的“長江流域”為藍本,立法協(xié)同機制涵蓋了廣泛的范圍。在開展具體的立法協(xié)作時,就該立法事項而言,應由哪些行政區(qū)域共同開展,所涉及立法事項涵蓋不同行政區(qū)域的大小其標準應當如何確定,這些都是實踐中要面臨的問題。若在面臨具體需要開展立法協(xié)作的問題時遲遲不能確定協(xié)作的廣度和深度,那么原有的地方立法協(xié)作機制將難以發(fā)揮其應有的作用。

就立法協(xié)作的程序而言,目前尚缺乏不同機構(gòu)間開展立法協(xié)作的具體程序規(guī)則。一方面,《長江保護法》規(guī)定了地方可以在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定方面展開立法協(xié)作,然而卻并沒有對這兩種不同層級的立法規(guī)范其協(xié)商的程序作出區(qū)分。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,地方性法規(guī)的制定、修改主體是省一級的人大及其常委會和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會;而地方政府規(guī)章的制定、修改主體是省級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府。這兩種不同層級的立法規(guī)范在我國立法體制中其制定、修改的主體具有不同的性質(zhì),有效開展立法協(xié)作的前提是針對不同性質(zhì)的立法主體創(chuàng)立適合其運行規(guī)則的協(xié)商程序,只有這樣才能將長江流域各地方開展立法協(xié)作的制度更好地融入我國立法體制之中,從而實現(xiàn)立法協(xié)作程序的有效協(xié)同。另一方面,就立法協(xié)作的運行程序而言,現(xiàn)有規(guī)定還不能滿足實踐開展的需要。盡管對流域立法協(xié)作有法律上規(guī)定的宏觀指引和相應的法律依據(jù),但不同機構(gòu)間立法協(xié)作活動如何開展卻沒有明確。當遇到需要各方統(tǒng)一才能得以解決的問題時,協(xié)商活動如何啟動,以及立法協(xié)商由誰來負責,出現(xiàn)了爭議問題時又該如何解決,這些都是尚待明確的地方。

(3)開展立法協(xié)作的職責部門有待明確

長江流域協(xié)調(diào)機制沒有設(shè)立相應的機構(gòu),在開展立法協(xié)作活動時,存在著各級地方人大及其常委會、各級政府等地方權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)共同進行立法協(xié)商的局面。雖然地方立法協(xié)作機制為不同機構(gòu)的協(xié)商搭建了平臺,但若沒有具體牽頭協(xié)商工作的機構(gòu)或部門,立法協(xié)作活動的效率和確定性將受到很大影響。立法協(xié)作制度的本質(zhì)不僅僅在于一個協(xié)商平臺的搭建,更重要的是通過高效的交流與溝通,解決在涉及長江流域相關(guān)立法時出現(xiàn)的分歧和矛盾,通過統(tǒng)一各方意見來共同推進長江流域法規(guī)和規(guī)章的體系性和協(xié)調(diào)性。因此,確立開展立法協(xié)作的職責部門有助于在多方的立法協(xié)商中起到牽頭作用,對于促進協(xié)商的順利進行具有積極意義。

4.環(huán)境司法與行政執(zhí)法的合作有待深入開展

注重司法與行政執(zhí)法的協(xié)作是長江流域“共抓好大保護、協(xié)同推進大治理”生態(tài)保護的特點和需求。流域環(huán)境司法強調(diào)協(xié)作協(xié)同理念,司法與行政執(zhí)法加強銜接才能產(chǎn)生聚合作用和增幅效應[14]。以福建省為例,在2020年福建省高級人民法院工作報告中提到,全省實現(xiàn)駐河長辦法官工作室、巡回審判點、聯(lián)絡(luò)點全覆蓋,共護八閩綠水青山[15]。福建省以推行河長制為契機,將法官工作室與河長制有機結(jié)合,法官在開展司法審判工作的同時也利用工作室與河長辦一起開展法律咨詢、聯(lián)動執(zhí)法工作,這種嘗試為不斷推進河湖治理的法治化、現(xiàn)代化水平作出了良好的示范。同時,在地方實踐中也出現(xiàn)了將縱向行政力量與橫向社會力量相結(jié)合的“立體河長制”,這種創(chuàng)新機制能夠消解單邊“行政河長”的弊端[16]。然而,福建省所開展的司法與行政執(zhí)法聯(lián)動工作僅僅是在長江大保護背景下的個例,長江流域在更廣泛、更深入的程度上開展司法與執(zhí)法協(xié)作的工作仍然不夠,體現(xiàn)在如下幾方面：

(1)司法與行政共同協(xié)作的邏輯有待理清

司法審判機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)要想為長江保護的法治化治理建立密切配合、銜接流暢的合作機制,就必須理清職能定位、實踐需求、共同目標等制度邏輯。只有在司法審判機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)既保證自身獨特職能,又在長江保護的法治進程中找到相互協(xié)作的空間,在互相補充、共同推進生態(tài)發(fā)展的制度落實中找準定位,才能建立符合法理又切合實際的合作模式。2019年福建省雖然在司法與行政執(zhí)法合作領(lǐng)域做出了積極探索,將審判機構(gòu)的人員派駐河長辦,然而這種司法與行政的結(jié)合僅限于河長制下的行政執(zhí)法,工作內(nèi)容限于較為傳統(tǒng)的普法宣傳、法律咨詢等。司法審判活動與行政執(zhí)法活動中間銜接的契合點仍然沒有找到,沒有確立具體的合作機制和明確的共同目標,有關(guān)協(xié)同合作的理論邏輯尚待理清。

(2)行政執(zhí)法與司法審判協(xié)同化的法律體系仍待建立

行政執(zhí)法依據(jù)相關(guān)行政法律規(guī)范的指引,在法律法規(guī)的范圍內(nèi)合法開展執(zhí)法活動;同時相關(guān)法律法規(guī)對司法審判活動也具有獨特意義,在司法審判中通過明確相關(guān)規(guī)則可以起到影響行政執(zhí)法活動的作用,而行政執(zhí)法中的相關(guān)規(guī)則通過完善和修訂也可以為司法審判提供便捷。因此,行政執(zhí)法和司法審判的相關(guān)規(guī)則在本質(zhì)上具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性,若能夠在長江流域的法治化進程中推動構(gòu)建一個邏輯嚴密、相互銜接的法律規(guī)范體系,那么對于長江流域治理體系和治理能力的提高無疑大有裨益。

當前,行政執(zhí)法與司法審判在規(guī)則邏輯對接、法律協(xié)同方面仍有待加強。2020年9月最高人民法院發(fā)布的《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護狀況》白皮書中提到,湖北省高級人民法院和水利部長江水利委員會、交通運輸部、長江航務(wù)管理局、長江航運公安局聯(lián)合出臺《關(guān)于加強行政執(zhí)法與司法審判協(xié)調(diào)聯(lián)動共同推進長江生態(tài)環(huán)境保護的若干意見》(以下簡稱《意見》),協(xié)調(diào)推動長江生態(tài)環(huán)境保護?！兑庖姟诽岬?要建立長江生態(tài)環(huán)境保護大案要案通報機制,構(gòu)建長江生態(tài)環(huán)境保護的信息共享機制,建立長江生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作配合機制,建立長江生態(tài)環(huán)境保護溝通聯(lián)絡(luò)機制[17]。盡管這份意見的出臺對于促進長江流域司法和執(zhí)法的對接具有一定的積極意義,但實踐中更為重要的涉及行政執(zhí)法證據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法標準的相關(guān)內(nèi)容,目前還并沒有出臺相關(guān)文件。可見,未來在行政執(zhí)法與司法審判的銜接工作上還有更長的路要走。

三、長江流域協(xié)調(diào)機制規(guī)范化的制度構(gòu)建路徑

雖然《長江保護法》對于流域協(xié)調(diào)機制采用直接列舉的方法,明確了解決當前長江所面臨流域性問題的具體制度,但流域協(xié)調(diào)機制作為一項全新的制度,《長江保護法》沒有為流域協(xié)調(diào)提供一個切實可行的落實方法。因此,有必要通過規(guī)范化的制度構(gòu)建,進一步落實流域協(xié)調(diào)機制,以充分發(fā)揮該機制的積極作用。

1.流域協(xié)調(diào)機制的體系化建構(gòu)

要想有效發(fā)揮流域協(xié)調(diào)機制在橫向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢,就必須將流域協(xié)調(diào)機制作為一項獨立的法律制度進行專門規(guī)定,既要明確流域協(xié)調(diào)機制的法律定位,又要準確界定流域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)成要素;既要完成對流域協(xié)調(diào)機制的體系化建設(shè),又要厘清流域協(xié)調(diào)機制中各項專門化制度的目標定位與邏輯關(guān)系。

(1)流域協(xié)調(diào)機制的法律定位

長江流域協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)設(shè)是為解決長期以來長江沿岸管理體制條塊分割、部門分散、多頭治理的現(xiàn)實問題而作出的管理體制創(chuàng)新,流域協(xié)調(diào)機制的建立有助于打破以往在河流治理中橫向上的管理壁壘,促進在河流治理方面整體聯(lián)動的工作機制和體系建構(gòu)。因此,長江流域協(xié)調(diào)機制是當前治理長江過程中的全新理念和制度創(chuàng)設(shè),具有獨立的制度價值和運行模式。盡管《長江保護法》中關(guān)于流域協(xié)調(diào)機制的相關(guān)內(nèi)容分散在總則、規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境修復、保障與監(jiān)督等不同章節(jié)中,但不能因此就將流域協(xié)調(diào)機制視為不同章節(jié)下涉及長江流域各個管理維度中的附屬品。流域協(xié)調(diào)機制應當是統(tǒng)一的存在,協(xié)調(diào)機制有著自身完整的邏輯體系,在國家級流域協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)一指導下將協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度理念融入長江治理的規(guī)劃管控、資源保護、污染防治等具體的實踐層面。這應當是流域協(xié)調(diào)機制在流域法律體系中的定位。

流域協(xié)調(diào)機制除了在流域?qū)ｉT法律中具有獨立的制度,還應當具有相對應的法律效力。目前涉及流域協(xié)調(diào)機制的法律規(guī)定中并未明確其協(xié)調(diào)事項具有高于流域管理各政府部門的效力,這就在一定程度上削減了流域協(xié)調(diào)機制更好發(fā)揮效力的可能性。流域協(xié)調(diào)機制作為管理涉長江流域各政府部門橫向關(guān)系的一種機制,應當在法律規(guī)范中明確其具有高于橫向部門的管理權(quán)限,對于協(xié)調(diào)機制所確立的各政府部門執(zhí)行不力的應當承擔相應的法律責任。這樣的制度安排是對以往行政機關(guān)組織法上確立政府職責的一種創(chuàng)新,不同于傳統(tǒng)的政府管理模式,應當從長江流域的水事管理開始,將流域協(xié)調(diào)機制打造為一個全新的制度范式。

(2)流域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)成要素

討論長江流域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)成要素,需要從政府間事權(quán)配置的角度著手。流域協(xié)調(diào)本質(zhì)上就是對政府間事權(quán)的反思和重新調(diào)整,而事權(quán)的重新分配也是《長江保護法》所著重關(guān)注的內(nèi)容。立法是以各類法律規(guī)范集合成的法律制度體系為基本內(nèi)容,而法律制度本質(zhì)上又以對相關(guān)主體權(quán)利(力)義務(wù)的配置為核心,其中對有關(guān)政府主體職能的規(guī)定就是對政府間事權(quán)的立法配置,而政府之外其他主體的權(quán)利義務(wù)配置則需要通過配置政府間事權(quán)加以監(jiān)管或保障,從這個意義上來說,如何對長江流域政府間事權(quán)進行配置是《長江保護法》中法律制度體系構(gòu)建及展開的核心理論問題[18]。

流域協(xié)調(diào)機制的出現(xiàn)為創(chuàng)新長江涉水事權(quán)管理體系提供了新的契機。根據(jù)《長江保護法》的流域法定位,長江流域治理應該建立一種相對中央政府和地方政府事權(quán)而獨立存在的、以涉水資源管理為內(nèi)容的互動協(xié)同式國土空間管理事權(quán)體系[19]。這種全新的事權(quán)管理體系需要明晰事權(quán)分配原則,并在相應原則的指導下具體落實事權(quán)責任主體、事權(quán)行使流程以及義務(wù)約束機制等相關(guān)規(guī)則。具體而言,流域協(xié)調(diào)機制中必備的要素包含如下幾項：

第一,全新的事權(quán)分配原則。流域系統(tǒng)的整體性要求流域管理必須遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。傳統(tǒng)的水事管理事權(quán)僅僅著眼于本部門的職責和工作內(nèi)容,忽視了對流域諸要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,這種管理模式也與生態(tài)整體性的科學觀不符。在流域協(xié)調(diào)機制的引領(lǐng)下,事權(quán)分配的原則不再是部門化、區(qū)域化的分散式多頭管理,而是將以水為核心的流域諸要素統(tǒng)一起來進行治理,這種新的事權(quán)分配原則遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)一的科學路徑,能夠最大程度上保障流域的整體利益。

第二,精準的事權(quán)責任主體。目前雖然在對流域協(xié)調(diào)機制的法律表達中,將其分為國家級、國務(wù)院部門、省級人民政府以及地方各級人民政府這三層級別,但是在具體的每層級別中對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實主體的責任規(guī)定還較為欠缺,這樣的狀況若長期持續(xù)則勢必會使得流域協(xié)調(diào)機制成為僅在遇到問題時才發(fā)揮作用的臨時性機制。這樣雖然也能解決一些流域發(fā)展中面臨的矛盾和問題,但與重新分配長江流域事權(quán)的宏大制度目標卻相去甚遠。因此,在做好流域協(xié)調(diào)機制分級分層體系化構(gòu)建的同時,精確分配相關(guān)的事權(quán)主體責任具有至關(guān)重要的意義。

第三,嚴格的事權(quán)運行流程。長江流域治理最大的障礙是行政區(qū)劃分割,且受制于目前的財稅和考核體制,形成了頑固的地方利益格局,協(xié)作意識不強。盡管多年來各地區(qū)建立了一系列協(xié)調(diào)方法,但是一直未能有效落實,所以,長江流域協(xié)調(diào)機制的重點不僅是如何建立,更是如何落實[20]。做好流域協(xié)調(diào)機制的落實工作,就需要從事權(quán)運行流程和流域協(xié)調(diào)程序入手,通過完善且嚴格的程序規(guī)則強化流域協(xié)調(diào)機制的作用,將相關(guān)的程序規(guī)則內(nèi)化為流域協(xié)調(diào)的制度機理,增強協(xié)調(diào)機制的可執(zhí)行性。與此同時,也要貫徹整體治理的理論,在強調(diào)長效性規(guī)劃的同時順應時代的信息化趨勢,通過網(wǎng)絡(luò)治理的手段改變政府組織運作模式[21]。

第四,完整的義務(wù)約束機制。流域協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建不僅僅需要對管理事權(quán)進行重新分配,更需要通過義務(wù)約束的方式保障流域管理機構(gòu)的事權(quán)能夠有效貫徹和落實。流域協(xié)調(diào)機構(gòu)對于流域性事務(wù)的管理權(quán)應當建立在地方政府能夠有效執(zhí)行的基礎(chǔ)之上,這就需要通過賦予政府部門相應職責的方式來確保決策的順利執(zhí)行。

第五,全面的法律實施體系。流域協(xié)調(diào)機制可以解決長江流域治理中事權(quán)分配分散的問題,但生態(tài)文明建設(shè)不僅僅需要政府部門著力推進,更需要全社會的認同和協(xié)作。從這個意義上講,流域協(xié)調(diào)機制不僅要在行政機關(guān)之間形成橫向的統(tǒng)一合作趨勢,而且更要將協(xié)調(diào)統(tǒng)一的理念落實到長江流域中的諸多主體上。流域協(xié)調(diào)的推進需要全社會高效有序地參與,流域協(xié)調(diào)不再片面地是行政部門的職責,而是要聯(lián)合司法部門以及社會公眾共同推進的生態(tài)目標。全面的法律實施體系要求進一步加強長江流域司法審判與行政執(zhí)法的聯(lián)動,將生態(tài)文明的價值理念通過多方合作成為社會公眾自覺的環(huán)境意識。

2.流域協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立及權(quán)限

(1)流域協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立

總結(jié)域外流域協(xié)調(diào)機制的具體實施過程可以看到,對流域協(xié)調(diào)機構(gòu)作用的重視是許多國家所探索出的一條重要經(jīng)驗,流域協(xié)調(diào)實體機構(gòu)在幫助制度的落實方面具有非常重要的作用。湄公河流域協(xié)調(diào)機制通過常設(shè)的跨界流域機構(gòu)湄公河委員會開展合作;美國和加拿大基于《哥倫比亞河條約》建立了一個常設(shè)工程委員會;在西非六國跨界流域水資源一體化管理和綜合發(fā)展方面,沃爾塔流域管理局發(fā)揮了突出作用[20]。針對我國長江流域行政區(qū)劃分割、自然地理差異較大的狀況,運用協(xié)調(diào)管理的方法確實能夠為增強決策的綜合性作出一定貢獻,但具體到?jīng)Q策的部署和落實,有必要建立一個實體的流域協(xié)調(diào)機構(gòu),以增強責任的明確性和實際落實的有效性。

從長江流域的事權(quán)分配體系上看,從高至低存在著中央政府、中央政府職能部門、流域內(nèi)地方政府以及流域內(nèi)地方政府職能部門等不同級別的主體。從流域協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理的原則出發(fā),其制度目標是統(tǒng)合長江流域內(nèi)不同行政區(qū)域之間的事權(quán)分配體系,從而保證各地區(qū)行政機關(guān)為一個生態(tài)環(huán)境的整體目標服務(wù)。因此,實體性的流域協(xié)調(diào)機構(gòu)應當設(shè)立在流域內(nèi)地方政府之上,從而實現(xiàn)橫向上對于流域內(nèi)諸多區(qū)域的統(tǒng)籌。在實體性的流域協(xié)調(diào)機構(gòu)中,也可以設(shè)立部分派出機構(gòu),將其設(shè)置在具有流域協(xié)作需要的設(shè)區(qū)的市以及區(qū)縣一級的行政區(qū)劃中,以實現(xiàn)流域協(xié)作在基層的覆蓋。

流域協(xié)調(diào)實體機構(gòu)的建立為彌補流域治理中跨區(qū)域河流保護的追責難題填補了空白,也將增強流域協(xié)調(diào)機制的可實施性和務(wù)實性。通過規(guī)定實體機構(gòu)的管理權(quán)限、執(zhí)法權(quán)力等內(nèi)容,在賦予其一定職權(quán)的同時也規(guī)定了其相應的責任。在流域協(xié)調(diào)實體機構(gòu)之下,長江流域內(nèi)各個地方政府的事權(quán)分配將會得以重新優(yōu)化和調(diào)整,以便應對愈加嚴峻的生態(tài)保護形勢。與此同時,流域協(xié)調(diào)機構(gòu)也要在流域管理和區(qū)域管理的事權(quán)配置中做好相應的平衡,不能過分擠占區(qū)域管理的空間,誠如學者所言,在區(qū)域管理服從于流域整體管理的前提下,流域?qū)蛹壍墓芾硪獮楦骷壭姓^(qū)域的管理留下空間,不能以長江流域管理機構(gòu)包攬甚至取代區(qū)域管理[5]286。

(2)流域協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)限

《長江保護法》通過多個法律條文對流域協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責和權(quán)限進行了規(guī)定,賦予了協(xié)調(diào)機構(gòu)包括規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法、設(shè)立專家咨詢委員會等廣泛的權(quán)限。大體上這些協(xié)調(diào)權(quán)限可以分為行政協(xié)作和立法協(xié)作兩大方面。

在行政協(xié)作方面,主要是指流域協(xié)調(diào)機構(gòu)享有統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)長江保護工作的職責。以國外成熟的流域管理經(jīng)驗為例,流域管理機構(gòu)通常享有較為廣泛的權(quán)限。1933年美國田納西河流域管理局成立,管理局法頒布,管理局與聯(lián)邦政府同級,可統(tǒng)一開發(fā)利用流域內(nèi)所有資源(如水、土地、電力),甚至能夠修正、廢除地方法規(guī)和重新立法,享有極高的自治權(quán)[22]。我國流域管理中的行政協(xié)作包括流域信息共享機制的建設(shè)、專家咨詢委員會的設(shè)置、制定長江流域河湖岸線修復規(guī)范等等。然而,需要注意的是,流域協(xié)調(diào)機制的職權(quán)并未完全覆蓋到《長江保護法》中的全部章節(jié),包括資源保護、水污染防治以及綠色發(fā)展在內(nèi)的諸多事權(quán)管理未來有待納入到流域協(xié)調(diào)的內(nèi)容中來。

在立法協(xié)作方面,主要是指長江流域相關(guān)地方享有在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定等方面的權(quán)限,作為地方性法規(guī)的制定主體地方人大及其常委會以及地方政府規(guī)章的制定主體地方政府,其可以在立法活動中跨越不同的行政區(qū)域展開協(xié)作。而此時流域協(xié)調(diào)機構(gòu)并不享有制定相關(guān)法律文件的權(quán)限,其更多的是通過引導的方式促進不同地區(qū)之間就立法事項展開協(xié)作。

3.流域協(xié)調(diào)行政協(xié)作的運行流程

現(xiàn)代意義上的流域是一個綜合性的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域,流域范圍內(nèi)除了具有自然地理意義上的河床、水流等地理概念,還和周圍的人類生產(chǎn)活動等社會因素一起構(gòu)成了獨特的一片地域。建立流域協(xié)調(diào)制度的根本目的,就是突破以往分散化管理的局限,通過統(tǒng)一的協(xié)調(diào)安排合理配置區(qū)域內(nèi)各方的利益以及管理權(quán)限,以達到區(qū)域內(nèi)所屬機構(gòu)共同為流域整體目標努力的局面。在當前長江流域協(xié)調(diào)機制的法律邏輯中,協(xié)調(diào)程序和責任落實的部分缺位影響了協(xié)調(diào)機制整體作用的發(fā)揮。因此,從完善協(xié)調(diào)程序角度加強流域協(xié)調(diào)制度的整體建設(shè),是當前面臨的重要任務(wù)。

域外流域立法經(jīng)驗證明了立法發(fā)展脈絡(luò)從單一性的立法走向綜合性立法的過程,從單純地對水資源進行管理和調(diào)配的法律制度逐漸走向重視生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展等多元因素的綜合立法。在這個立法轉(zhuǎn)變過程中,流域間各地區(qū)、各部門如何協(xié)調(diào)就成為最為重要的問題,利益協(xié)調(diào)與統(tǒng)一管理既需要尊重每個特殊地區(qū)的利益,又需要有從流域整體層面出發(fā)的統(tǒng)一聲音,這種制度的權(quán)衡與考量就成為確立流域協(xié)調(diào)程序的核心要素。具體而言,在當前我國長江流域協(xié)調(diào)機制的法律構(gòu)建下,完善流域協(xié)調(diào)的程序規(guī)定需要從以下幾方面努力：

首先,明確協(xié)調(diào)程序啟動規(guī)則?！堕L江保護法》中流域協(xié)調(diào)制度,是我國法律體系中史無前例具有創(chuàng)造性的流域協(xié)調(diào)制度,在我國此前任何一個流域內(nèi),都沒有相關(guān)流域協(xié)調(diào)的立法實踐。也正是因為如此,《長江保護法》中流域協(xié)調(diào)的相關(guān)立法沒有對具體的運行程序作出規(guī)定,關(guān)于協(xié)調(diào)程序如何啟動,沒有相關(guān)細則內(nèi)容。因此,從程序價值的法理進行思考,制度開始程序是一套完善嚴密制度規(guī)則的治理起點,對于實現(xiàn)管理目標的有序性具有重要意義,明確程序啟動規(guī)則能夠推動協(xié)調(diào)程序高效、快捷地展開。日本在環(huán)境保護領(lǐng)域中地方公共團體之間的協(xié)作做法,值得我國借鑒。日本地方公共團體有時會因為地域固有情況需要向其他地方公共團體請求協(xié)助,如奄美大島和淡路島這樣的島嶼,根據(jù)島嶼生態(tài)學的知識實行對島嶼全體的環(huán)境管理,就有必要與所有由島嶼構(gòu)成的地方公共團體開展協(xié)作[23]。長江流域協(xié)調(diào)機制的啟動程序應當包含個體自治和統(tǒng)一管理兩個層面的內(nèi)容：一方面,流域協(xié)調(diào)可以由最基層的涉長江管理的各機構(gòu)提出協(xié)調(diào)需要,這是流域協(xié)調(diào)個體自治的制度安排。盡管流域協(xié)調(diào)機制是我國自上而下構(gòu)建的具有較高權(quán)威效力的創(chuàng)新型立法內(nèi)容,流域協(xié)調(diào)強調(diào)國家級規(guī)劃的戰(zhàn)略安排,但同時以流域各個不同門類管理機構(gòu)為載體的基層治理單元也不可忽視。這些直接參與長江流域第一線治理的管理者對流域自然社會等實體因素了解更為深入,往往能夠理解局部生態(tài)治理的難點,如果給予這些機構(gòu)向上提出協(xié)調(diào)意見的權(quán)利,則無疑會大大拓展流域協(xié)調(diào)機制的實踐深度。另一方面,流域協(xié)調(diào)同樣要堅持制度設(shè)計的初衷,以國家級和國務(wù)院部級整體規(guī)劃為重點,依托效力級別高的制度優(yōu)勢,統(tǒng)一安排制度協(xié)調(diào)工作。

其次,完善協(xié)調(diào)程序運行制度。流域協(xié)調(diào)機制中制度運行流程的缺位使得制度的執(zhí)行存在一定現(xiàn)實困難,完善協(xié)調(diào)程序運行制度是提高協(xié)調(diào)機制可操作性的重要手段。中國幅員遼闊,流域空間的內(nèi)部差異極大,即使未來普遍性流域立法得以完善,也需要流域特別法解決長江流域的特殊問題[24]。應當看到,完善流域程序運行制度要考慮到長江流域區(qū)位空間特點的差異性和長江流域的獨特性。若所有的制度決策全部由國家級和省級這些效力級別較高的協(xié)調(diào)機制來決定,那么一方面可能會有較為繁重的工作任務(wù),另一方面也不利于激活地方自主協(xié)調(diào)的積極性。因此,協(xié)調(diào)程序的運行制度其構(gòu)建理應以綠色、創(chuàng)新、協(xié)同為價值目標,建立一個多元化的而非單一性的程序運行規(guī)則,根據(jù)縣級至省一級的不同行政區(qū)劃分別確立其協(xié)調(diào)的最終負責機構(gòu)以及決策的報備機構(gòu)等。在這種多元化分級協(xié)調(diào)理念的引領(lǐng)下,期望為完善協(xié)調(diào)程序運行的制度作出一點貢獻。

最后,確立協(xié)調(diào)結(jié)果的有效落實。傳統(tǒng)的流域綜合管理理論強調(diào)決策的綜合性和協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性,主張流域綜合管理并不是一味強調(diào)要建立一種新型的管理體制,而是強調(diào)綜合的決策觀和協(xié)調(diào)機制,并提高相應的管理能力[25]。在堅持傳統(tǒng)理論的核心要義之下,也應當看到,眼下長江流域治理區(qū)域的構(gòu)建具有異常的復雜性,在堅持民主、綜合決策的同時也應當注重各方協(xié)調(diào)結(jié)果的有效落實。可以考慮在現(xiàn)有制度模式之下增設(shè)一部分對協(xié)商結(jié)果落實成效負責監(jiān)督的機構(gòu),通過對決策落實情況的考察以及有效反饋從而精準評價流域協(xié)調(diào)的效果,為適時調(diào)整制度設(shè)計奠定下基礎(chǔ)。

4.流域協(xié)調(diào)立法協(xié)作的細化規(guī)則

在我國立法體系中,將法律規(guī)范分成不同的層級,即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章等。與我國多層級的法律體系相結(jié)合,《長江保護法》中明確地方可以在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定方面開展協(xié)作。特定區(qū)域往往具有與其他地方所不同的情況,需要與之相適應的法律規(guī)范,為各類主體提供行為規(guī)則,特定區(qū)域的客觀狀況,都需要與之相適應的法治環(huán)境[26]。經(jīng)濟發(fā)達“特定區(qū)域”的法治先行成為可能,則在流域治理領(lǐng)域也可以考慮將法治建設(shè)適當作出區(qū)別于一般情況下的規(guī)定。面對地方協(xié)同立法中存在的協(xié)作范圍、程序和相關(guān)理論困境,需要從如下幾方面做出努力：

(1)制定立法協(xié)作具體規(guī)則

地方立法協(xié)作其本質(zhì)是通過對法規(guī)和規(guī)章的協(xié)同制定,將實踐中探索出來的長江治理經(jīng)驗與方法轉(zhuǎn)化為長效性的立法規(guī)范。通過行政區(qū)域間的合作協(xié)調(diào),避免各行其是,拆除在法規(guī)與標準、規(guī)劃與監(jiān)督等方面形成生態(tài)環(huán)境保護治理的體制壁壘[27]。地方立法協(xié)作開展的前提是對于協(xié)作具有明確的程序性指向規(guī)則,從立法建議的提出,草案的撰寫到統(tǒng)一的協(xié)商,應當程序清晰、職責分明?？梢约涌熘贫⒎▍f(xié)作的程序性規(guī)范,對涉及長江流域立法的相關(guān)事項以明確羅列的方式規(guī)定協(xié)作范圍,以此來實現(xiàn)立法協(xié)作活動的有序性。在相關(guān)程序規(guī)則中同時也應當對立法協(xié)作如何開展作出規(guī)定,可以以不同的立法規(guī)范層級為界,在每一層都設(shè)立相應負責立法協(xié)調(diào)的機構(gòu),對需要協(xié)同的立法內(nèi)容提出建議、作出回應。這樣,既可以實現(xiàn)立法協(xié)調(diào)的制度價值,同時也最大程度上避免因立法意見不統(tǒng)一而產(chǎn)生的沖突。

(2)化解相關(guān)領(lǐng)域的理論困境

地方協(xié)同立法的理論困境主要集中在如何適應我國《立法法》規(guī)定的立法體制以及如何填補地方立法的相關(guān)制度空白兩方面。一方面,從我國立法體制看,地方立法的協(xié)調(diào)工作應當先考慮不與我國相關(guān)立法規(guī)范產(chǎn)生沖突。在長江流域協(xié)調(diào)機制下,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法協(xié)作都重在通過對立法建議的溝通來實現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)立法活動的聯(lián)動,這樣,重于共同參議型的規(guī)則本身對我國立法體制沒有產(chǎn)生負面影響。但同時,在確保協(xié)調(diào)機制有效運行的情況下,也可以考慮適當修改我國立法規(guī)則,為流域性的地方立法作出特殊規(guī)定。另一方面,針對縣一級的行政區(qū)域無法制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章而言,可以將縣一級行政區(qū)域協(xié)調(diào)立法的職責交由其上一級設(shè)區(qū)的市來行使。這樣就在立法體制上避免了與現(xiàn)行法律規(guī)范產(chǎn)生沖突的可能?！堕L江保護法》中確立的長江全流域面積為180.855萬平方公里,涉及數(shù)量眾多的縣級行政區(qū)。這些縣級行政區(qū)域在進行地方協(xié)同立法的過程中,通過向上一級行政區(qū)匯報本地方立法需求的方式來展開流域治理,既不會破壞政府的統(tǒng)一領(lǐng)導權(quán),同時又能夠兼顧地方流域治理的需求。

5.流域協(xié)調(diào)法律實施的聯(lián)動

在《長江保護法》實施的大背景下,加強司法審判機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)動,促進行政法律規(guī)范與司法審判規(guī)則的相互促進與補充,是對流域協(xié)調(diào)機制的最好落實和切實執(zhí)行。在國家長江流域協(xié)調(diào)機制統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,加強最高人民法院、流域各級法院與長江流域管理部門、各地生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動,共同推進長江保護工作,深化長江流域生態(tài)環(huán)境整體保護和治理[28]。具體而言,加強長江流域司法審判與行政執(zhí)法的聯(lián)動包含如下幾方面：

(1)明確司法與行政機關(guān)的職能定位與合作空間

找準司法機關(guān)與行政機關(guān)各自的職能定位,探索司法與行政開展合作的法理邏輯,是推進長江流域司法與行政溝通協(xié)調(diào)的前提和基礎(chǔ)。司法審判機關(guān)在長江流域環(huán)境保護、生態(tài)維護中發(fā)揮著重要作用,司法審判能否堅持《長江保護法》所樹立的生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法嚴懲的理念,關(guān)系到長江流域法律適用的實效,關(guān)系到人與自然和諧生態(tài)關(guān)系的建立,對于社會價值的引領(lǐng)和社會公眾的教育起到至關(guān)重要的作用。司法審判活動邏輯嚴謹、體系分明,會帶動法律法規(guī)的有效落實和切實遵守,也會為長江流域的行政執(zhí)法帶來諸多便捷;司法審判活動做得不好,不僅對落實《長江保護法》的生態(tài)理念起到阻礙作用,而且對構(gòu)建長江流域整體性的法治化治理無益。行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)揮著監(jiān)督法律落實的作用,行政執(zhí)法是長江保護和綠色發(fā)展的前沿,是貫徹落實長江保護和綠色發(fā)展政策的主要支撐[29]。在《長江保護法》施行的大背景下,許多新的保護措施和標準都要依靠行政執(zhí)法機關(guān)去監(jiān)督落實,能否推動長江流域大保護措施的執(zhí)行,在很大程度上依靠行政執(zhí)法的效率和力度。司法審判機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)合作交流的制度空間就在于,無論是行使什么職能的機關(guān),都是以法律法規(guī)為準繩開展活動的,司法裁判中所確立的裁判規(guī)則可以通過行政執(zhí)法機關(guān)得以明確和強化,也方便為社會公眾宣傳長江保護的法律規(guī)范。司法與行政的合作交流有助于建立多元化的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,跨部門的合作幫助長江流域治理模式由靜態(tài)化的被動狀態(tài)轉(zhuǎn)為動態(tài)化的主動狀態(tài)。例如福建高院與省檢察院、財政廳、自然資源廳等部門聯(lián)合制定下發(fā)《福建省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》,確保修復費用的賠償金?？顚Ｓ玫拇胧┚褪且淮畏e極探索[14]。由福建省高院、省檢察院、財政廳和自然資源廳等部門聯(lián)合制定該文件,體現(xiàn)了協(xié)調(diào)聯(lián)動協(xié)同工作機制取得的積極成效。

(2)加快建立執(zhí)法與司法的協(xié)作互補機制

制定出臺《長江保護法》,標志著長江大保護進入全面依法保護的新階段[13]。在加快推進相關(guān)配套規(guī)定制定、修改的背景下,從行政執(zhí)法和司法審判的角度完善法律規(guī)范和相關(guān)程序規(guī)則的銜接工作,對于長江流域協(xié)調(diào)機制的高效運行具有重要意義。以環(huán)境行政法與民事裁判的關(guān)系角度來看,通過對環(huán)境行政法律精準的制度定位和修改,可以達到適度引領(lǐng)民事裁判的效果,對于法治一體化的進程具有積極影響。當前我國現(xiàn)行法律規(guī)范已經(jīng)對環(huán)境民事侵權(quán)責任中接受行政法的引導做出了一定程度上的規(guī)定,這成為環(huán)境行政法進一步發(fā)揮引領(lǐng)民事裁判作用的法律基礎(chǔ)。最高人民法院也認為,關(guān)于《民法典》與《環(huán)境保護法》及各環(huán)境保護單行法規(guī)定的適用順位問題,屬于一般法和特別法的關(guān)系[30]。環(huán)境行政執(zhí)法的專業(yè)性決定了其在認定環(huán)境責任方面的權(quán)威性,司法審判的裁判規(guī)則和法律適用可以以一線環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容為依據(jù),不斷完善自身規(guī)則體系。從這個意義上講,行政執(zhí)法與司法審判的聯(lián)動為未來長江流域的高效治理提供了全新的思路。

在流域治理中,行政執(zhí)法與司法裁判不應當是割裂的,其內(nèi)在統(tǒng)一性有待于相應協(xié)作機制的出臺。首先,司法裁判的標準和相關(guān)要求不是無源之水、無本之木,司法裁判要通過一線行政執(zhí)法來確立相關(guān)規(guī)則,吸收生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的第一手資料,有助于司法裁判及時更新裁判理念,及時追蹤關(guān)切人民群眾重大利益的環(huán)境問題。其次,司法裁判中的相關(guān)規(guī)則和法律適用規(guī)范也能夠指導流域治理中的行政執(zhí)法工作,幫助行政執(zhí)法抓好重點,把握整體工作質(zhì)量,行政執(zhí)法和司法有效合作有助于流域治理主體熟悉本區(qū)域狀況,從而共同研討工作機制,提高預警應對能力。再次,行政執(zhí)法與司法的協(xié)作互補在流域內(nèi)部能夠有效整合諸領(lǐng)域資源,將流域內(nèi)部涉及的土壤、水質(zhì)、動植物等要素統(tǒng)一起來,實現(xiàn)流域治理的一盤棋目標。

(3)拓展司法行政協(xié)作的應用范圍

司法與行政協(xié)作的廣度和深度影響著能否在長江流域范圍內(nèi)形成法治治理的合力,在促進行政機關(guān)和司法機關(guān)溝通協(xié)作的同時也要注重加強協(xié)作的廣泛程度。當前行政機關(guān)和司法機關(guān)的協(xié)作還僅僅停留在工作上的相互補充和配合上,并在已有的合作實踐中顯示出一定的局限性。接下來拓展司法行政協(xié)作的應用范圍可以從以下兩方面作出努力：一是在長江流域的各類執(zhí)法中全方位推進行政與司法的協(xié)作。《長江保護法》不僅是一部環(huán)境保護的法律,更是一部關(guān)注于綠色發(fā)展的法律。在國家長江流域協(xié)調(diào)機制下,長江區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法涉及污染防治、環(huán)境監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)準入以及生態(tài)修復等諸多領(lǐng)域。在福建高院推出司法工作與河長制相銜接工作機制的典型示范下,如果能夠拓展司法機關(guān)和行政機關(guān)所協(xié)作的領(lǐng)域,進一步實現(xiàn)法治化治理的融合化發(fā)展,對于長江流域法治化水平的提高無疑大有裨益。二是應當在法律層面為兩者的協(xié)作掃清障礙。針對當前實踐中出現(xiàn)的行政執(zhí)法與司法裁判中證據(jù)規(guī)則認定不統(tǒng)一、程序銜接不足等問題,有必要由最高人民法院開展與各行政機關(guān)之間的合作,通過出臺相關(guān)司法解釋或者規(guī)章的方式來推動法律層面的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

四、結(jié) 語

《長江保護法》的出臺為長江治理提供了全新的制度保障和法律武器,為長江流域的宏觀保護提供了法治的保障。然而,從法律制度的生效到產(chǎn)生實踐成果仍然是一個漫長的過程,其中需要不斷地研究流域協(xié)調(diào)機制,出臺促進流域協(xié)調(diào)機制發(fā)揮實效的各項立法規(guī)范,在生態(tài)保護的實踐中不斷地磨合各地區(qū)、各部門之間的關(guān)系。除了在流域協(xié)調(diào)機制的體系化建構(gòu)、流域協(xié)調(diào)實體機構(gòu)的建立、流域協(xié)調(diào)行政協(xié)作和立法協(xié)作的程序規(guī)則等方面作出努力外,還應當用全局的眼光和方法去治理長江,將以往建立在長江保護之上的各類行政管理模式和機構(gòu)做一個系統(tǒng)化的調(diào)整和優(yōu)化,以期為長江保護的路徑探索出一條全新的方法。只有這樣,才能真正地將生態(tài)文明的理念與長江治理的過程融為一體,促進長江流域生態(tài)的永續(xù)發(fā)展。