“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)的治理邏輯
——以陜西省H市為例

王子悅,崔彩賢,胡蔚然,吳普俠

(1.中央財經(jīng)大學 法學院,北京 100081;2.西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院,陜西 楊凌 712100;3.四川大學 法學院,四川 成都 610044;4.陜西省林業(yè)科學院 生態(tài)修復與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所,陜西 西安 710082)

森林村鎮(zhèn)建設是秉承“兩山理論”、落實鄉(xiāng)村綠化美化工程、推進鄉(xiāng)村振興的重要策略。為實現(xiàn)國土增綠、建設美麗中國,全國綠化委員會、國家林草局聯(lián)合發(fā)布《關于積極推進大規(guī)模國土綠化行動的意見》號召深入開展鄉(xiāng)村綠化行動,并以森林村鎮(zhèn)建設為抓手,創(chuàng)新基層治理模式,《國家級森林鄉(xiāng)村評價指標體系》要求森林鄉(xiāng)村建設應立足鄉(xiāng)村振興總方針,依托資源稟賦開展低碳生活及綠色生產(chǎn)。現(xiàn)階段,森林村鎮(zhèn)建設如火如荼,《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》在“自治、法治、德治”層面對森林村鎮(zhèn)人居環(huán)境的改善指明了方向,倡導健全村民自治機制,激發(fā)村民主體內(nèi)生動力,制定地方性法規(guī)規(guī)章,完善治理標準和法治保障,提高群眾衛(wèi)生意識,營造和諧文明新風尚。“三治融合”作為發(fā)源于基層又同基層現(xiàn)狀高度契合的治理模式,對于森林村鎮(zhèn)的建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“三治融合”模式的基本內(nèi)涵與研究現(xiàn)狀

1.“三治融合”模式的基本內(nèi)涵

“三治融合”模式是實現(xiàn)村鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑,自治、法治、德治的共融共生能有效紓解人地矛盾、解決人際糾紛等村鎮(zhèn)治理困境,滿足鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求。三治側重不同、邏輯有異,在基層治理進程中,“自治”是建立在地緣基礎之上,由基層群眾開展的自我管理、自我教育和自我服務等治理活動,并通過村民委員會這一組織形式將主體權利加以落實,為保障村鎮(zhèn)建設持續(xù)供給民主力量?！胺ㄖ巍笔抢梅ɡ砘?guī)則對基層主體的權利義務進行明晰并對失范行為進行匡正的治理方式,法律規(guī)則作為民主權利來源及主體行為依據(jù)為維護村鎮(zhèn)秩序提供了規(guī)范性支持?！暗轮巍笔巧鐣髁x價值體系及道德標準對基層群眾行為活動及思想觀念的柔性約束,受地方性鄉(xiāng)土情結及文化認同的影響,其道德倫理往往通過當?shù)孛耧L民俗、傳統(tǒng)禮制、宗族家法、輿論評價加以表現(xiàn),在創(chuàng)造文明鄉(xiāng)風方面發(fā)揮著引導性效用。

“三治”之間并非相互孤立割裂,亦非機械結合,而是密切聯(lián)系、深度融合,是“一體兩翼”的辯證關系,自治是“一體”,法治和德治則猶如車之兩輪、鳥之雙翼,在基層治理體系中,相輔相成、不可分割。法治催生自治主體權利并提供行為規(guī)范,在制度層面為自治提供外部保障;德治內(nèi)化于自治的實踐過程,在意識形態(tài)領域指引自治靈活開展,在道德層面提供內(nèi)部支撐;法治與德治之間相互補充、互為表里,法律的構建以公序良俗為基礎,將正確的道德規(guī)范以成文制度形式進行表現(xiàn),以有形的強制力彌補了德治無形的教化作用,而德治則依據(jù)法律的明確規(guī)定不斷優(yōu)化道德體系,使社會倫理更具合規(guī)性,并以柔性力量補足了剛性治理的不足之處,剛柔并濟推進自治的深入開展;自治作為法治與德治的實現(xiàn)目標,力求兼顧外部強制力與內(nèi)部感化力,促成規(guī)范有序、文明有德的自治體系,形成基層善治的新格局。因此,“三治融合”不僅要求將自治、法治、德治作為村鎮(zhèn)治理的重要遵循,更要發(fā)揮三者的融合效用,形成治理之合力,共同作用于村鎮(zhèn)治理場域。

2.“三治融合”模式的研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段,學界研究主要集中在對鄉(xiāng)村“三治融合”路徑的探析。孫小紅[1]指出,鄉(xiāng)村治理應以政治權力為依托建構“三治融合”權力體系,以村民會議為基礎激活“三治融合”決策機制,以村民自治為載體推進外德內(nèi)法治理。張梁梁[2]論述了社會資本與“三治融合”的協(xié)同互動關系,提出了通過社會資本引導提升鄉(xiāng)村治理水平的政策建議。王冠群[3]從“技術-制度-價值”三維視角出發(fā),提出技術賦能“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系,通過數(shù)字治理平臺搭建來創(chuàng)新基層社會治理。趙曉霞[4]認為“三治融合”的關鍵在于農(nóng)村主體性再造,而國家賦權和增能是助推治理主體發(fā)揮內(nèi)在力量的關鍵。劉思思[5]建議把村規(guī)民約作為建設“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的重要載體,通過改進內(nèi)容、完善程序、強化執(zhí)行等方式綜合施策。

可見,多數(shù)研究從“鄉(xiāng)村”這一“類概念”切入,多角度探索鄉(xiāng)村治理中“三治融合”的實現(xiàn)路徑,具有一定的普適性。而森林村鎮(zhèn)作為“鄉(xiāng)村”的“種概念”,存在顯著的特殊性,其建設是在響應國家政策并依托森林資源優(yōu)勢的基礎上展開的,對其治理也備受資源要素及生態(tài)環(huán)境的制約,因此,“三治融合”模式在森林村鎮(zhèn)治理中的應用須因地制宜、有的放矢,著重調(diào)控域內(nèi)居民與森林空間的互動關系,以善治推動生態(tài)富民、鄉(xiāng)村振興。本文即聚焦森林村鎮(zhèn)的自治、法治與德治,在對陜西省H市進行田野調(diào)查的基礎上,揭示森林村鎮(zhèn)建設面臨的挑戰(zhàn),并探究“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)建設的基本邏輯,具有較強的針對性與可實踐性,推動鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)差異化、精細化。

二、“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)建設的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

H市位于陜西省東部黃河西岸,關中盆地東北隅,距省會西安240余公里,北依宜川,西鄰黃龍,南接合陽,東隔黃河與山西省河津、鄉(xiāng)寧、萬榮等縣市相望,總面積1 621平方公里,境內(nèi)共下轄2個街道和6個鎮(zhèn)①。為強化環(huán)境整治、推進國土擴綠,H市人民政府將森林村鎮(zhèn)建設作為重點工程,以市林業(yè)局森林村鎮(zhèn)創(chuàng)建辦公室為工作指導,各鎮(zhèn)辦為落實主體,建構了較為完備的管理機制?！禜市林業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》指出,H市現(xiàn)已建成省級森林村莊108個、全國生態(tài)文化村3個、國家森林村莊5個②,并以打造生態(tài)宜居的樣板示范村為目標,在“十四五”期間持續(xù)發(fā)揮森林村鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)富民功能。但在政策制度的具體落實和實際治理中,森林村鎮(zhèn)的治理仍面臨著在自我管理、制度規(guī)范、道德教化層面的困境與挑戰(zhàn)。

1.自治層面

(1)主體意識淡漠,自治意愿薄弱。村民作為森林村鎮(zhèn)的治理主體,其行為活動深刻影響著森林村鎮(zhèn)的建設成果。通過對村鎮(zhèn)域內(nèi)108位村民調(diào)查可知,14%的村民認為自己應成為森林村鎮(zhèn)的建設主體,70%的村民認為自己起參與輔助作用,10%的村民認為自己在森林村鎮(zhèn)的建設中可有可無,6%的村民認為自己沒必要參與。可見多數(shù)村民的主體意識缺位,參與森林村鎮(zhèn)治理的意愿薄弱。

森林村鎮(zhèn)治理歸根結底是對人的治理,參與權是法律賦予公民的法定權利,在高質(zhì)量發(fā)展的背景下,森林村鎮(zhèn)治理水平的提升要求村民發(fā)揮應有之用。受傳統(tǒng)治理理念及政府直控型治理模式的影響,村民參與森林村鎮(zhèn)建設的自主性受到壓抑,處于相對弱勢地位。在苗木、樹種的選擇、栽植及養(yǎng)護上全權交由政府管控,這便造成個別村鎮(zhèn)為發(fā)展森林旅游而大量種植觀賞樹木,而通過訪談可知,多數(shù)村民更傾向于經(jīng)濟林的種植,既能發(fā)揮其美化環(huán)境保護生態(tài)的作用,又能推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展富民口袋。因此,在森林村鎮(zhèn)建設過程中,民意表達不足使林木綠化難以兼具觀賞性與實用性,造成旅游業(yè)的同質(zhì)化開發(fā),在一定程度上導致森林村鎮(zhèn)發(fā)展滯緩。同時,村民受自身文化水平的限制,對主體權利認識模糊,并未意識到在森林村鎮(zhèn)治理過程中所享有的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。且森林村鎮(zhèn)的建設以維護生態(tài)安全及公共權利為內(nèi)容,而基于理性人對私利的追逐,村民參與權的行使并不能帶來及時的顯性利益,這便導致其主體意識逐漸淡化,自治的積極性與自覺性不足。

(2)政策了解模糊,自治能力不足。森林村鎮(zhèn)的建設與治理有其特殊性,依托資源稟賦而建立起的村鎮(zhèn),應協(xié)調(diào)好人與森林的關系,彰顯地方特色。因此,森林村鎮(zhèn)的建設離不開村民對各項政策的把握及踐行,這就需要發(fā)揮村民的能動性與主動性,積極落實林地規(guī)劃及林木撫育等任務,將涉林政策充分融入民眾的日?；顒?。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會對涉林政策的宣傳途徑較為狹窄,多利用政府網(wǎng)站進行公示,而村民對于政策了解亦是模糊,在接受調(diào)查的108位村民中僅有6%的村民比較了解,52%的村民聽說過但不了解,42%的村民完全不了解。這一數(shù)據(jù)表明大部分村民對關于森林村鎮(zhèn)的政策了解程度較低,整體上處于低水平的認知階段。

政府的宣傳途徑和效果是制約村民對森林村鎮(zhèn)創(chuàng)建工作了解程度的關鍵性要素,而調(diào)研的大部分村民認為政府對森林村鎮(zhèn)的建設途徑僅停留于一般、不豐富、非常不豐富水平,必然制約了村民以自治方式參與森林村鎮(zhèn)治理的能力。究其原因,一方面在于政府的宣傳渠道與村民的接受能力不符,由于村內(nèi)的年輕人大多外出打工,村內(nèi)多為留守老人,大多通過電視、廣播或宣傳車等傳統(tǒng)方式而非互聯(lián)網(wǎng)來獲取信息,因此難以獲取及時、有效的政策信息,對政策的了解甚少。另一方面在于村委全權負責森林村鎮(zhèn)的建設,并未將政策宣傳到位。這兩層原因共同導致了村民對森林村鎮(zhèn)政策了解程度較低這一問題,削弱了村民自治的積極性。

2.法治層面

(1)基層法治缺乏,制度落實不力。為保障森林村鎮(zhèn)治理的穩(wěn)定性還需依靠法律的約束力?！禜市綠化林木管理辦法》對市域范圍內(nèi)綠化林木、綠地、設施的保護和管理進行了規(guī)定,《H市創(chuàng)建國家森林城市實施方案》也聚焦城市綠化作出規(guī)劃,而對于村鎮(zhèn)范圍內(nèi)的林木管理卻缺乏規(guī)范的制度保障。在所調(diào)研的森林村鎮(zhèn)中,有以種植花椒樹為特色發(fā)展花椒產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn),亦有種植百畝桑樹以養(yǎng)殖桑蠶為經(jīng)濟收入的村莊,可見,不同村鎮(zhèn)有其林木種植的差異性,而市級涉林管理制度規(guī)定的內(nèi)容原則性較強、所涉地域范圍廣,且權責劃分涉及林業(yè)局、水務局、旅游委等多個行政部門,難以對各具特色的森林村鎮(zhèn)給予針對性指導,而現(xiàn)階段各村鎮(zhèn)也沒有專門制定制度規(guī)范,因此森林村鎮(zhèn)的治理難以有的放矢,基層法治得不到充分保障。

森林村鎮(zhèn)的法治建設不僅要有法可依,還需落實到位。通過對村委干部的訪談可知,對于上級下達的政策命令及要求學習的法律法規(guī),村委班子難以消化吸收,更缺乏充分踐行的能力。例如,《H市森林村鎮(zhèn)實施方案》中明確指出村組應有固定的專職林木管護人員,開展日常管護工作。但在H市Z鎮(zhèn)六個森林村莊中,僅C村設有兩位專職林木養(yǎng)護人員,其余村莊僅依靠村干部負責全村樹木澆水、除草、修剪工作。這便導致村內(nèi)林木長期處于無人管護狀態(tài),降低了林木景觀美感,甚至因感染松材線蟲得不到及時治理而死亡,造成了林業(yè)資源的浪費。同時,對于新《森林法》的學習,多數(shù)村民也并未重視,仍不乏出現(xiàn)違法使用林地、毀壞林木等行為,可見法律的強制約束力及震懾力在森林村鎮(zhèn)的治理中難以發(fā)揮應有之效。

(2)權力配置不明,催生執(zhí)法漏洞。林業(yè)行政執(zhí)法作為森林村鎮(zhèn)法治建設的重要內(nèi)容,借助公權力的威懾力與強制力,化解林權糾紛、審批林木采伐、打擊涉林違法,以提供規(guī)范有序的森林村鎮(zhèn)治理環(huán)境?，F(xiàn)階段,根據(jù)H市林業(yè)機構改革及《行政處罰法》的規(guī)定,原屬于縣級林業(yè)主管部門的部分行政執(zhí)法權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn),大部分村鎮(zhèn)的林業(yè)站也被全部撤銷,統(tǒng)一劃歸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,因此在森林村鎮(zhèn)治理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已然成為各村鎮(zhèn)林業(yè)執(zhí)法的主體[6]。

但在權力下放的過程中,部分林業(yè)主管部門為減輕執(zhí)法壓力,便將森林防火執(zhí)法檢查等工作量大、責任重的事項全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而按照相對集中行使林業(yè)行政職權的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要承擔各森林村鎮(zhèn)的林業(yè)行政執(zhí)法,還要以自身名義開展自然資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、衛(wèi)生健康監(jiān)督等多方面的執(zhí)法工作,其權責范圍廣、事項種類雜,又沒有形成完善的權力配置機制,便導致林業(yè)執(zhí)法工作出現(xiàn)停滯,使那些擅自改變林地用途、違反森林防火規(guī)定等違法行為不能得到及時制裁。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站原為林業(yè)行政執(zhí)法的重要機構,轉隸后已不復存在,曾經(jīng)由林業(yè)站享有的房前屋后零星林木的采伐審批權、無證運輸執(zhí)法權、毀壞林地的處罰權等全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,權力配置的改變,使原來可以由林業(yè)主管部門直接與林業(yè)站進行銜接的工作,現(xiàn)在必須要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對接,讓垂直管轄變得更為復雜化,一定程度上降低了林業(yè)行政執(zhí)法的效率。

3.德治層面

(1)森林文化式微,道德約束松懈。森林文化作為人與森林相互作用而形成的精神產(chǎn)物與思想感知,具有地方性、社會性及人文性等特征?！耙詴r入山林,材木不可勝用”“春三月,山林不登斧”等文化思想指引著人們形成節(jié)制有度、遵循規(guī)律的良好品德[7],古樹名木所蘊含的歷史傳說彰顯了一方人民的精神圖譜,培育出世代相傳的親環(huán)境行為。因此,森林文化是森林村鎮(zhèn)開展德治的根基所在,通過對意識形態(tài)領域的無形影響規(guī)制著村民的舉止言行,營造良好的德治之風。

但通過對H市森林村鎮(zhèn)森林文化的采集發(fā)現(xiàn),多數(shù)村鎮(zhèn)的森林文化遺傳已久,形成特色文化脈絡的村鎮(zhèn)更是少之又少,僅能從個別留守老人的口述史中捕捉到曾經(jīng)撫育林木的耕作習慣、村中古樹的歷史淵源以及對森林持有的敬畏之心?，F(xiàn)階段的森林文化已在代際間遺失,德治根系的缺失使生態(tài)文明建設等宏觀性價值理念難以借助地方森林文化直接、深入地滲透至村民的思想意識之中,造成德治懸于政策而無法落實。同時,政府為應對森林村鎮(zhèn)治理困境所采取的命令動員式管控方式,在一定程度上壓制了以道德治村、以文化樹人的治理模式,并衍生出村民對森林文化的忽視及對公權力的盲目服從,進一步遏制了森林文化的延續(xù)與培育,使德治再度實施時難以發(fā)揮實效,造成遵法治而輕德治的惡性循環(huán)。

(2)新老鄉(xiāng)賢分異,德治力量分散。早期建立在自然經(jīng)濟之上的森林村鎮(zhèn)屬于“熟人社會”,基于天然的血緣聯(lián)系及人與森林的穩(wěn)定關系,鄉(xiāng)村成員之間形成了緊密聯(lián)系,傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢作為德高望重、具有較強話語權的少數(shù)群體,能夠在道德層面指導并團結村民協(xié)同開展森林村鎮(zhèn)建設,但其缺乏對現(xiàn)代化傳播媒介、治理模式的了解與應用,行為方式及思想觀念有待更新?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的日漸滲入及鄉(xiāng)村振興下的人才回流,打破了傳統(tǒng)森林村鎮(zhèn)形成的“熟人社會”,迎來了高流動性“半熟人社會”,基于此攜帶城市先進觀念、具有較高科學文化素質(zhì)的新鄉(xiāng)賢誕生,而新鄉(xiāng)賢對村況的了解及同村民的聯(lián)系遠不及老一輩,且無法短時間獲取村集體的全部支持與認可[8]。因此,在傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢與新鄉(xiāng)賢的共存的情況下,對于森林村鎮(zhèn)的建設工作,二者之間配合與協(xié)調(diào)度還不夠,一定程度上影響著德治的效果。

新老鄉(xiāng)賢之于森林村鎮(zhèn)建設均具有重要作用,能夠引領村鎮(zhèn)風氣、引導村民形成生態(tài)文明理念及環(huán)境友好型行為。但鄉(xiāng)賢之間對于森林村鎮(zhèn)建設的想法與建議缺乏密切的溝通聯(lián)系,尚未形成共治的合力,致使鄉(xiāng)賢的個體影響力相較于群體而言略顯單薄。因此,德治效能的發(fā)揮除借助道德規(guī)范及社會輿論等“軟治理”手段外,亦需有效的途徑和一定的平臺為鄉(xiāng)賢群體參與森林村鎮(zhèn)的德治建設提供保障,突破新老鄉(xiāng)賢之間的思想隔閡。

三、“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)建設的應然邏輯

1.發(fā)揮自治的主體作用

(1)有效保護村民權利,建立配套激勵機制。村民作為村鎮(zhèn)社會治理主體中較薄弱的一環(huán),應當依法確保村民參與自治的權利,同時村委會作為鄉(xiāng)村的自治機構,應從大量承接基層政府的任務中“抽離”出來,強化其在鄉(xiāng)村治理中自治的功能。在森林村鎮(zhèn)建設的過程中,村委會對相關文件要及時進行公示,以保證村民的知情權;在制定相關標準或要求時,要向村民廣泛征集意見,以保證村民的參與權和表達權;在森林村鎮(zhèn)的管護工作中,賦予村民監(jiān)督的權利,保障村民參與森林村鎮(zhèn)建設的全過程,從而增強村民的主體意識和參與積極性,使村民自覺成為森林村鎮(zhèn)建設和管理的主要力量。

經(jīng)濟因素在較長一段時期內(nèi),仍然是影響村民參與森林村鎮(zhèn)建設的一個重要因素,要增強村民參與度必須建立相應的激勵機制。首先,可以直接按照參加林木栽植和管理工作的時間或工作量支付給村民一定報酬,吸引更多村民參與其中,既可以解決林木的后期管護問題,又可以增加村民的收入。其次,依托于村內(nèi)現(xiàn)有的建設成果發(fā)展森林旅游是實現(xiàn)村民增收的有效方式,但在此過程中應種植具有鮮明特色及經(jīng)濟價值的鄉(xiāng)土樹種,為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供原材料,并加強苗圃苗木的培育,防止因種苗供應不及時而導致對古木大樹的移植,為森林村鎮(zhèn)建設提供充足的樹種供給,助力特色產(chǎn)業(yè)及綠色經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(2)健全信息流通機制,因人制宜宣傳政策。知情權是村民參與自治的前提,因此森林村鎮(zhèn)治理不僅要注重政策在縱向上的府際流通,更要落實信息在村民間的橫向傳播與接收。完善自上而下信息流通渠道的建設,對于發(fā)揚本地林木特色、推動林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的普惠性政策應及時、全面地向村民傳達,擴大宣傳的覆蓋面,讓受眾理解并支持政策的實施,使村民充分享受政策紅利,避免因“信息真空”“政策壁壘”而導致的參與不能。

涉林政策的宣傳除提高村民的知曉度外,還應考慮不同年齡層次人群對政策的獲取途徑、接受能力、需求范圍等因素,因人制宜、精準遞送。針對森林村鎮(zhèn)內(nèi)的留守老人可采取易于接受、通俗易懂的宣傳方式,借助村級廣播、宣傳欄、文藝匯演、入戶走訪等方式進行政策傳達。新媒體可以成為涉林政策在年輕村民內(nèi)部宣傳的主要工具,但考慮到農(nóng)村地區(qū)的文化程度有限,需把專業(yè)性較強的政策語言轉化為易理解、可視性強的視聽資料、文字圖片,提高村民對森林村鎮(zhèn)建設的興趣。同時,對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、商業(yè)投資等目標群體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委班子應主動上門講政策、問需求,加強同政策服務對象的交流互動,推進森林旅游、林木產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿等綠色經(jīng)濟的發(fā)展,在整體上營造濃厚的共建森林村鎮(zhèn)的氛圍[9]。

2.發(fā)揮法治的規(guī)范作用

(1)完善基層法制建設,實現(xiàn)制度順暢運行。森林村鎮(zhèn)治理需加強基層法制建設,構建契合治理實際、規(guī)定具體細致且具可操性的制度規(guī)范,豐富村鎮(zhèn)法治資源,提高村民法律信仰。而村規(guī)民約作為建立在村民集體上的契約規(guī)則,雖為非正式制度,但卻具有顯著的地方性與傳承性,是依俗而治的智慧結晶。森林村鎮(zhèn)的法治建設具有資源稟賦方面的特殊性,且對于涉林糾紛的解決,村民更習慣于借助村規(guī)、習俗來定分止爭。因此,村鎮(zhèn)制度的完善應同當?shù)卮逡?guī)民約相結合,將上位法通過通俗易懂的語言進行細化和表達,將涉林制度建立在集體認同的基礎上,形成推進森林村鎮(zhèn)建設的專門性規(guī)定,使抽象性法律在森林村鎮(zhèn)建設的實踐中得到充分接受與吸納,彌補因法律理解不足而造成的法治運行不暢。

村委干部作為森林村鎮(zhèn)法治建設的主力軍,其對法律制度及法治精神的貫徹程度決定著森林村鎮(zhèn)的治理成效,而目前村委班子成員整體素質(zhì)偏低,嚴重掣肘村鎮(zhèn)治理的規(guī)范性,這就需要強化法制培訓,不斷提高法律素養(yǎng)。一方面,要嚴把村民委員會的入口關,被選舉人員除具備奉公守法的品德外,還應具有一定的林業(yè)專業(yè)知識及涉林糾紛的解決經(jīng)驗,能夠帶動村委委員整體素質(zhì)的提升。另一方面,需加大涉林法律學習的培訓力度,采取統(tǒng)一輪訓、專題培訓、實戰(zhàn)演練等方式,邀請有理論基礎、辦案經(jīng)驗的專家學者到各森林村鎮(zhèn)開展普法活動,對新修訂的《森林法》進行以案釋法,著重講解林業(yè)違法行為的主要特征及處罰標準,確保村委成員能夠熟練掌握林業(yè)法律法規(guī),做到認真踐行、充分落實。

(2)厘清權力下移內(nèi)容,規(guī)范林業(yè)執(zhí)法活動。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條第一款的規(guī)定,縣級林業(yè)行政主管部門可以將基層管理迫切需要的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但在實踐中卻出現(xiàn)縣級林業(yè)主管部門放權不到位,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權限范圍不清、執(zhí)法負擔加重等問題,因此,在林業(yè)行政執(zhí)法權下移的過程中,林業(yè)部門應依法賦權、合理賦權,滿足“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的賦權要求[10]。

首先,應把握林業(yè)執(zhí)法權下放的限度,并非林業(yè)主管部門的所有執(zhí)法權都可以下放,亦非將工作量大、責任重的事項推卸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而是要秉持“不下放為原則、下放為例外”的基本原則,把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在森林村鎮(zhèn)治理方面所管轄的事權,以此判斷林業(yè)執(zhí)法權下移的范圍,防止過分授予權力或設定責任,保證權力下移的適度性。所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政執(zhí)法的權力范圍應限制在違法情節(jié)認定簡單、執(zhí)法裁量幅度較小、對相對人權益影響較小的涉林行政案件,同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的林業(yè)執(zhí)法能力相匹配,主要包括對轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)活動進行日常巡查、綜合檢查、接受投訴舉報、前期調(diào)查取證等工作,發(fā)揮其在林業(yè)行政執(zhí)法中的協(xié)助、配合作用。其次,應規(guī)制林業(yè)執(zhí)法權下放的方式,根據(jù)基層林業(yè)執(zhí)法實際情況,制定相應的法律規(guī)范規(guī)定林業(yè)行政執(zhí)法權下移的原則、程序、范圍、權限、監(jiān)督機制與法律責任等,在法律層面統(tǒng)一規(guī)范賦權。通過厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府林業(yè)執(zhí)法權的內(nèi)容,規(guī)范林業(yè)執(zhí)法活動,有效打擊涉林違法行為,為森林村鎮(zhèn)的治理提供法治保障。

3.發(fā)揮德治的教化作用

(1)加強森林文化傳承,營造濃郁德治氛圍。地方政府在進行森林村鎮(zhèn)建設的過程中,應當始終堅持以生態(tài)文明理念為指導,以改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為目的,切實發(fā)揮森林文化在德治領域的軟實力。傳承具有代表性的特色森林文化,對散落在民間及留存在老一輩記憶中的森林歷史傳說、風俗習慣進行系統(tǒng)搜集與匯編,梳理森林村鎮(zhèn)形成與發(fā)展的歷史脈絡,塑造其建設的文化根基。同時,培育新時代的森林文化,將社會主義生態(tài)文明觀融入其中,把握植物新品種的培育及生長規(guī)律,總結開展森林康養(yǎng)、療愈、美學、教育等活動的新經(jīng)驗與新做法,創(chuàng)新森林藝術創(chuàng)作的形式與內(nèi)容,豐富森林文化的內(nèi)涵。使村鎮(zhèn)居民潛移默化地形成對森林文化價值認同及對森林村鎮(zhèn)的歸屬情感,并發(fā)揮森林文化對道德倫理的教化和滋潤作用,指導域內(nèi)居民涉林活動的規(guī)范開展,實現(xiàn)林木資源的可持續(xù)利用。

為營造森林村鎮(zhèn)濃厚的德治氛圍,還應拓寬其森林文化的宣傳渠道并創(chuàng)新宣傳方式。由村委會牽頭組織、村民集體參與多樣化涉林宣傳活動,結合植樹節(jié)、環(huán)境日、低碳日等開展森林資源保護知識競賽、森林生態(tài)產(chǎn)品交流品鑒會、林木種植及病蟲害防治經(jīng)驗分享會等主題活動,并對特色典型文化進行紀錄片拍攝、文學創(chuàng)作,借助短視頻平臺進行播放宣傳,加強村民對森林文化的關注度與重視度,全方位、多角度地展示本村多元的生態(tài)文化,使村民產(chǎn)生自豪感,從而自覺規(guī)范自身言行,并主動投身森林村鎮(zhèn)的治理進程。

(2)凝聚新老鄉(xiāng)賢合力,引領村鎮(zhèn)德治建設。鄉(xiāng)賢群體既是基層事務管理者、秩序維持者,也是道德教化者、價值觀引領者[11],在森林村鎮(zhèn)建設中時刻發(fā)揮著行為典范作用,并指導著村民生態(tài)文明意識的培養(yǎng)。現(xiàn)階段,面對村民對森林村鎮(zhèn)建設工作的不信任與不關注,各村委會可以聯(lián)合新老鄉(xiāng)賢的共同力量,借助其在林業(yè)知識領域、道德規(guī)范層面的突出優(yōu)勢,示范帶頭參與森林村鎮(zhèn)治理,引領村民轉變觀念、積極落實林木栽植和管護工作。

一方面,發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的威望與影響?；诶弦惠呧l(xiāng)賢能人在森林村鎮(zhèn)場域的長期生活,其與村民形成了較為穩(wěn)定、緊密的地緣關系,且深諳當?shù)孛癖姷娘L俗習慣、心理活動及行為邏輯,同時又對森林村鎮(zhèn)的發(fā)展歷程與治理經(jīng)驗具有豐富的認知,因此,應激發(fā)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的道德感召力,讓村民產(chǎn)生內(nèi)心信服與行為效仿,推動村民主動協(xié)調(diào)自身與森林資源的互動關系,構建文明有序的治理風氣。另一方面,注重新鄉(xiāng)賢的挖掘與培育。新鄉(xiāng)賢是新時代以社會主義核心價值觀及生態(tài)文明觀武裝頭腦,并具備先進林業(yè)科學知識、良好道德品質(zhì)的精英群體,由于在森林村鎮(zhèn)中的資歷尚淺,其雖具有創(chuàng)新能力與文化素質(zhì)但話語權較弱,因此應鼓勵新鄉(xiāng)賢積極參與村委競選及政策宣傳活動,使其在同村民的親近聯(lián)系中獲以信任并普及森林文化與行為規(guī)范,真正發(fā)揮道德引領作用。除此之外,為推動新老鄉(xiāng)賢的思想統(tǒng)一,還應在森林村鎮(zhèn)中成立鄉(xiāng)賢互助合作社,搭建平等交流的人才平臺并制定組織章程,使各年齡層次的鄉(xiāng)賢都能對森林村鎮(zhèn)治理平等地建言獻策,推動涉林制度實際落地及道德權威在村民中樹立。

四、結 語

“三治融合”作為多元復合性基層治理模式,能夠最大程度地釋放自治、法治、德治的疊加效果和乘數(shù)效應[12]?！叭稳诤稀币曈蛳碌纳执彐?zhèn)建設將主體內(nèi)生參與力、法律剛性約束力、道德柔性教化力相融合,實現(xiàn)源頭治理、規(guī)范治理、靈活治理相統(tǒng)一,同步推進森林村鎮(zhèn)護綠、增綠、用綠,實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、文化多元價值統(tǒng)合?，F(xiàn)階段,森林村鎮(zhèn)面臨的治理困境將阻礙其治理活動的有序開展及建設工程的深入推進,故而應統(tǒng)籌把握自治、法治、德治的基本邏輯,探索新型鄉(xiāng)村治理模式,促進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化,推動鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步實現(xiàn)。