民族地區(qū)“多層級(jí)協(xié)同治理”的結(jié)構(gòu)特征與內(nèi)在邏輯

周金衢 劉金林 楊宇

［摘要］扶貧小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，能緩解貧困人口資金匱乏的困境，激發(fā)他們的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。以廣西壯族自治區(qū)L縣扶貧小額信貸實(shí)施為個(gè)案，通過深度訪談和非參與觀察發(fā)現(xiàn)：在縱向上，L縣將扶貧小額信貸目標(biāo)分解，然后通過科層組織體系逐級(jí)下壓給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村，實(shí)行科層治理；在橫向上，通過建立貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和利益聯(lián)結(jié)等機(jī)制，L縣政府、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村又將農(nóng)信機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、幫扶聯(lián)系人和建檔立卡貧困戶等利益相關(guān)方等納入治理主體的范疇，分別在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村這三個(gè)層面上開展協(xié)同治理?？v向科層治理與橫向?qū)用嫔系膮f(xié)同治理交叉，形成了一種“多層級(jí)協(xié)同治理”的模式，實(shí)現(xiàn)了“上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同”的治理效果?！岸鄬蛹?jí)協(xié)同治理”既契合了中國單一制國家的結(jié)構(gòu)邏輯，又契合了基層政府工具理性的邏輯，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和中國式現(xiàn)代化具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］扶貧小額信貸；科層治理；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：F127.8? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2023）03-0041-11

基金項(xiàng)目：廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“廣西扶貧小額信貸地方協(xié)同治理實(shí)踐及優(yōu)化路徑研究”（2019KY0206）、國家社科重大專項(xiàng)“‘五個(gè)認(rèn)同視域下西南民族地區(qū)各民族有序參與基層治理的理論邏輯及實(shí)踐路徑研究”（20VMZ004）階段性成果。

作者簡介：周金衢，男，湖北竹山人，廣西民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師，博士，研究方向：基層社會(huì)治理。通訊作者：劉金林，男，山西芮城人，廣西民族大學(xué)廣西中華民族共同體意識(shí)研究院教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向：語言經(jīng)濟(jì)學(xué)、邊境治理、政府債務(wù)管理；楊宇，女，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：基層社會(huì)治理、基層政策執(zhí)行。廣西 南寧 530006

扶貧小額信貸“是一種有效的扶貧到戶形式”[1]，能緩解貧困人口資金匱乏的困境，激發(fā)他們的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。所以很多地方政府將扶貧小額信貸當(dāng)作脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)重要抓手，要求在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的建檔立卡貧困戶“應(yīng)貸盡貸”。然而扶貧小額信貸是一個(gè)復(fù)雜的事物，在縱向上涉及到不同層級(jí)政府，在橫向上涉及到扶貧部門、財(cái)政部門、農(nóng)信機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和建檔立卡貧困戶等多個(gè)利益主體。怎樣將這些多元主體整合起來，形成上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同的治理合力？深入研究這個(gè)問題，不僅能系統(tǒng)梳理中國貧困治理經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)中國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而且對(duì)鄉(xiāng)村振興和全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國具有重要意義。

截至目前，小額信貸的貫徹實(shí)施主要有三種模式。第一種是由非政府組織倡導(dǎo)實(shí)施的小額信貸，最典型的便是孟加拉國格萊珉銀行（Grameen Bank）項(xiàng)目，其基本特征是“小額短期、小組聯(lián)保、整貸零還和中心會(huì)議”。20世紀(jì)90年代初，中國社科院農(nóng)經(jīng)所借鑒GB模式，創(chuàng)辦了非政府性質(zhì)的“扶貧社”，在河北易縣等地開展小額信貸。非政府組織實(shí)施的小額信貸還貸率高，但資金來源窄，在運(yùn)作過程中存在“目標(biāo)上移”[2]和“水土不服”的問題[3]，難以在短時(shí)間內(nèi)大范圍推廣。第二種是由政府主導(dǎo)實(shí)施的小額信貸。中國政府力量強(qiáng)大，社會(huì)組織發(fā)育不充分?？禃怨庹J(rèn)為，“在中國要想在短時(shí)期內(nèi)迅速推開‘小額信貸這樣的項(xiàng)目，不能像國外那樣依靠非政府組織，而必須依靠黨政部門的支持和領(lǐng)導(dǎo)”。[4]中國政府自20世紀(jì)80年代中期以后便在“開發(fā)式扶貧”的框架下用政府財(cái)政資金和扶貧貼息貸款向貧困戶發(fā)放小額貸款。1996年以后，政府主導(dǎo)的小額信貸規(guī)模迅速增大，目前已經(jīng)成為我國農(nóng)村小額信貸的主體。[5]但政府主導(dǎo)的小額信貸運(yùn)行成本高、貸款易被優(yōu)勢(shì)群體占用，[6]導(dǎo)致官員腐敗、目標(biāo)偏離、資金漏出、還貸率低。[7]第三種是由金融機(jī)構(gòu)直接實(shí)施的小額貸款。金融機(jī)構(gòu)以盈利為前提，項(xiàng)目注重持續(xù)性、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制，[8]但其逐利本性使得金融資本不會(huì)自動(dòng)瞄準(zhǔn)和流向貧困地區(qū)，[9]所以對(duì)扶貧幫助有限。

在小額信貸實(shí)施過程中，政府、非政府組織和金融企業(yè)也存在交叉合作的現(xiàn)象。孫天琦發(fā)現(xiàn)，陜西商洛小額信貸經(jīng)歷“完全自治的扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”單線運(yùn)行、“政府+扶貧合作社”雙線管理兩個(gè)階段的摸索，最終形成了“政府+銀行+扶貧合作社”的三線運(yùn)行模式。[10]楊仕晉基于對(duì)佛山市三水區(qū)的調(diào)查，提出了“政府+銀行+保險(xiǎn)”的小額信貸模式。[11]謝玉梅、徐瑋和程恩江等人發(fā)現(xiàn)，政府、市場和社會(huì)在內(nèi)蒙古科右中旗扶貧小額信貸實(shí)施過程中相互協(xié)同，形成了扶貧合力。[12]學(xué)者們強(qiáng)調(diào)了扶貧小額信貸實(shí)施中政府的作用，如“依靠政府力量，高位推動(dòng)，是扶貧小額信貸落地的前提與保證”，[13]“要充分發(fā)揮其效益，政府的推動(dòng)作用必不可少”。[14]政府應(yīng)給予小額信貸機(jī)構(gòu)合法性、經(jīng)營權(quán)和特殊優(yōu)惠政策，[15]多種渠道降低扶貧小額信貸成本[9]等。但在小額信貸利率方面，學(xué)者們認(rèn)為“金融機(jī)構(gòu)必需收取較高的利率才能彌補(bǔ)成本”[16]，而“政策要求的低利率屬于扭曲利率，直接影響金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)收益”[9]；貼息貸款會(huì)產(chǎn)生一些不可避免的嚴(yán)重問題，[17]所以政府應(yīng)“逐步適當(dāng)放開小額信貸的利率限制”[18]，“原則上以正常的商業(yè)貸款利率為準(zhǔn)進(jìn)行活動(dòng)”。[14]

綜上，政府、非政府組織和金融機(jī)構(gòu)是貫徹落實(shí)小額信貸的三個(gè)重要主體，它們各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，必須協(xié)同合作才能取長補(bǔ)短。從這個(gè)角度看，學(xué)者們的討論對(duì)本研究有重要的借鑒意義。但要想在短時(shí)間內(nèi)將扶貧小額信貸貫徹下去，按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，還必須將不同層級(jí)政府也動(dòng)員起來，形成上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同的格局。上下級(jí)政府間的這條縱向管道對(duì)扶貧小額信貸任務(wù)分解、壓力傳導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)非常重要。然而現(xiàn)有文獻(xiàn)往往只關(guān)注到某一個(gè)橫向?qū)用嫔喜煌黧w間的合作與協(xié)同，而忽視了縱向維度上不同層級(jí)政府間的科層治理，更缺乏對(duì)科層治理和協(xié)同治理具體過程的關(guān)注，這不僅有違事實(shí)，而且對(duì)全面總結(jié)中國貧困治理經(jīng)驗(yàn)不利。

本文以廣西壯族自治區(qū)L縣扶貧小額信貸貫徹落實(shí)這一事件為例。L縣一方面依托上下級(jí)政府間的科層組織體系，以科層治理的方式將扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村；另一方面，為分散壓力、彌補(bǔ)自身資源不足的困境，L縣政府、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村又將農(nóng)信機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、幫扶聯(lián)系人和建檔立卡貧困戶等利益相關(guān)者納入治理主體的范疇之內(nèi)，分別在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村這三個(gè)橫向?qū)用嫔祥_展協(xié)同治理?？v向科層治理與三個(gè)橫向?qū)用嫔系膮f(xié)同治理交叉，形成了一種“多層級(jí)協(xié)同治理”的結(jié)構(gòu)。文章詳細(xì)介紹“多層級(jí)協(xié)同治理”的結(jié)構(gòu)特征，深入分析了“多層級(jí)協(xié)同治理”的內(nèi)在邏輯，最后給出簡要的結(jié)論。

一、案例選擇及資料來源

（一）案例選擇

本文以廣西壯族自治區(qū)L縣扶貧小額信貸為例。L縣位于廣西西南部，面積2306平方公里，地勢(shì)西南高、東北低，中部多谷地和平原。下轄4鄉(xiāng)6鎮(zhèn)，118個(gè)行政村，15個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?1.94萬，有壯、漢、苗、瑤等13個(gè)民族。2016年8月，L縣共識(shí)別出63個(gè)貧困村、18627個(gè)貧困戶、71152個(gè)貧困人口，屬國家級(jí)貧困縣和廣西壯族自治區(qū)區(qū)級(jí)貧困縣。無論是從地形地貌、民族結(jié)構(gòu)還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，L縣都與廣西壯族自治區(qū)有諸多相似之處，因此被形象地稱為“小廣西”。

為解決貧困戶資金匱乏的難題，幫助他們通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)的方式穩(wěn)定脫貧，L縣積極貫徹中央和廣西壯族自治區(qū)的相關(guān)精神，從2016年5月份開始向有需求的建檔立卡貧困戶提供5萬元（含）以下、3年（含）以內(nèi)、免抵押、免擔(dān)保、財(cái)政全額貼息的扶貧小額。截止到2019年6月，L縣扶貧小額信貸金額達(dá)34019.09萬元，惠及到8688個(gè)建檔立卡貧困戶。①

L縣扶貧小額信貸主要有兩種模式：一是“戶貸戶用戶還”，即建檔立卡貧困戶申請(qǐng)扶貧小額信貸，用信貸資金自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，貸款到期后負(fù)責(zé)償還貸款本金；另一種是“戶貸企用企還”②，即農(nóng)信社、龍頭企業(yè)和建檔立卡貧困戶簽訂三方協(xié)議，約定以建檔立卡貧困戶的名義申請(qǐng)扶貧小額信貸，然后入股到龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)實(shí)際使用信貸資金，每年按照8%的比例給入股的建檔立卡貧困戶分紅，貸款到期后龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)償還貸款本金。

（二）資料來源

本文以廣西壯族自治區(qū)L縣為個(gè)案，使用的素材源自作者2015-2020年的實(shí)地調(diào)查積累。調(diào)查大體分三個(gè)階段：第一個(gè)階段聚焦在L縣一級(jí)，主要對(duì)L縣扶貧辦③、縣財(cái)政局、縣農(nóng)信聯(lián)社的負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談，查閱相關(guān)文件檔案和工作匯報(bào)，側(cè)重了解不同主體在推進(jìn)扶貧小額信貸過程中的責(zé)任分工，彼此間溝通協(xié)調(diào)的方式方法。第二階段深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，訪談的對(duì)象主要有DD鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)、扶貧工作站干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社等。第三個(gè)階段深入到行政村一級(jí)，訪談對(duì)象主要有DK村第一書記、扶貧工作人員、村支部書記/村委主任、幫扶聯(lián)系人和村民等，側(cè)重了解扶貧小額信貸的具體運(yùn)作過程，貧困戶對(duì)扶貧小額信貸的看法等。此外還參觀了2家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，訪談了15個(gè)貧困戶，實(shí)地查看他們利用扶貧小額信貸發(fā)展產(chǎn)業(yè)的情況。通過長期調(diào)查，作者收集到了大量的訪談?dòng)涗洝⑽募n案、數(shù)據(jù)報(bào)表和觀察記錄等第一手資料，對(duì)這些資料進(jìn)行梳理編碼，將訪談?dòng)涗浥c文件檔案、觀察記錄進(jìn)行對(duì)照，避免錯(cuò)漏和矛盾的地方。

二、扶貧小額信貸實(shí)施中的科層治理

“科層組織是一種建立在合理-合法權(quán)威基礎(chǔ)上、體現(xiàn)了工具理性的等級(jí)控制組織體系”。[19]韋伯認(rèn)為，相較于其他組織類型，科層組織具有“純粹技術(shù)上的優(yōu)越性”。[20]新中國成立后，國家按照科層制原則逐步構(gòu)建起了“中央-?。ㄊ?自治區(qū)）-市（地區(qū)/自治州/盟）-縣（市/區(qū)/旗）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”五級(jí)科層組織體系，實(shí)行科層治理。在科層治理的架構(gòu)下，上級(jí)政府掌握了絕大部分的權(quán)力和資源，可以通過行政命令的方式給下級(jí)政府定指標(biāo)、派任務(wù)；下級(jí)政府隸屬于上級(jí)政府，必須無條件服從后者的命令，完成其下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。正因?yàn)槿绱耍瑯s敬本等人認(rèn)為，中國科層治理呈現(xiàn)出“壓力型體制”的特征。[21]L縣政府正是通過科層治理的方式將扶貧小額信貸任務(wù)分解下壓到鄉(xiāng)村基層的。

（一）扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)的制定及分解

2015年，L縣召開了一次全縣范圍的扶貧小額信貸工作會(huì)議，印發(fā)了《L縣扶貧小額信貸實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），明確提出了扶貧小額信貸工作目標(biāo)，即“從2016年開始，以全縣18627戶貧困戶、71152個(gè)貧困人口為扶持對(duì)象，通過推進(jìn)信用體系建設(shè)、加大信貸投放力度、發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金作用、落實(shí)財(cái)政資金貼息政策、規(guī)范扶貧互助資金管理使用等措施，力爭到2019年底，使所有講誠信、有貸款意愿和具備一定還款能力的在冊(cè)建檔立卡貧困戶獲得扶貧小額信用貸款”。④扶貧小額信貸本來是一種金融產(chǎn)品，是脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)政策工具，然而《方案》卻將工具性的扶貧小額信貸轉(zhuǎn)化成L縣必須完成的目標(biāo)任務(wù)，并通過縱向科層組織體系強(qiáng)制性地貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。

為了激發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性和主動(dòng)性，L縣對(duì)扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，然后以量化指標(biāo)的形式下壓到其下轄的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！禠縣2016年扶貧小額信貸放貸任務(wù)分解表》要求，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2016、2017年擬脫貧戶數(shù)為基礎(chǔ)，按照80%的比率測算需完成的放貸戶數(shù)（見表“放貸金額測算”一欄），再按每戶5萬元的標(biāo)準(zhǔn)測算需放貸金額（見表“需放貸戶數(shù)”一欄）。如DD鎮(zhèn)2016年擬脫貧398戶，按80%的比率計(jì)算需放貸319戶、1595萬；2017年，DD鎮(zhèn)擬脫貧431戶，按80%的比率需放貸345戶、1725萬?！傲炕笜?biāo)具有清晰性和簡化性，因此其實(shí)施更具有剛性特征”，[22]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際缺乏討價(jià)還價(jià)的空間。為了加快工作進(jìn)度，L縣還規(guī)定2016年的放貸任務(wù)須于當(dāng)年的8月底前完成，2017年的放貸任務(wù)須于2016年12底完成。兩年的任務(wù)被強(qiáng)制壓縮到一年完成，這從另一個(gè)側(cè)面凸顯了L縣脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性及脫貧愿望的迫切性。

然而如前所述，部分建檔立卡貧困戶缺乏現(xiàn)代金融理念，對(duì)銀行借貸仍然比較抗拒；部分建檔立卡貧困戶害怕背上債務(wù)負(fù)擔(dān)，所以不敢貸；還有部分建檔立卡貧困戶沒有合適的發(fā)展項(xiàng)目，所以不愿貸。在此背景下，怎樣在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成L縣下達(dá)的放貸指標(biāo)，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。DD鎮(zhèn)政府經(jīng)過開會(huì)討論，決定借鑒其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“成功”經(jīng)驗(yàn)，采取“擊鼓傳花”的策略⑥，根據(jù)下轄各行政村建檔立卡貧困戶的數(shù)量，將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步分解，形成一套更加細(xì)致的指標(biāo)體系，然后下達(dá)給各個(gè)行政村。從法理上看，“村不屬于國家一級(jí)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間不是行政科層制下的上下級(jí)關(guān)系，也不是“領(lǐng)導(dǎo)與服從”的從屬關(guān)系。[23]但在實(shí)際運(yùn)作過程中，村黨支部書記是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的，村干部的補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)是由國家支付的，村委的辦公經(jīng)費(fèi)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下?lián)艿模鍍?nèi)的建設(shè)項(xiàng)目也主要是由上級(jí)政府資助的，所以行政村還是得服從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作安排，完成后者交辦的扶貧小額信貸任務(wù)。

（二）扶貧小額信貸工作考核

“考核是責(zé)任制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過考核和與之相聯(lián)系的一套獎(jiǎng)罰方法，構(gòu)成了對(duì)地方各級(jí)政府的激勵(lì)與約束”[22]?！掇k法》明確規(guī)定，將扶貧小額信貸工作納入對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的年度綜合目標(biāo)考核，對(duì)落實(shí)到位、成績突出、成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予表彰；對(duì)行動(dòng)遲緩、工作不力、措施不當(dāng)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)?？己朔绞街饕袃煞N。一種是“期末考”。作為扶貧小額信貸的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，縣農(nóng)信聯(lián)社掌握每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧小額信貸的詳細(xì)數(shù)據(jù)，在規(guī)定考核日期截止時(shí)，他們會(huì)按要求把這些數(shù)據(jù)匯總并呈報(bào)給L縣政府，后者把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶申請(qǐng)扶貧小額信貸的戶數(shù)和貸款金額與前期下達(dá)的指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)了，哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有達(dá)標(biāo)，縣政府看得一清二楚，并據(jù)此對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。另一種是“月考”，即縣農(nóng)信聯(lián)社每個(gè)月都會(huì)把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧小額信貸工作進(jìn)展匯總呈報(bào)給縣政府，縣政府在全縣范圍內(nèi)通報(bào)?！爱?dāng)上級(jí)政府將自身承擔(dān)的任務(wù)和壓力通過責(zé)任制的方式分解到各下屬政府和部門，并設(shè)置一系列賞罰機(jī)制對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)時(shí)，也在事實(shí)上造就了上下兩級(jí)政府間的某種‘捆綁局面”。[22]“月考”制度的存在，一方面在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間營造出了一種橫向競爭的制度環(huán)境，另一方面也使L縣政府能及時(shí)掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧小額信貸工作的動(dòng)態(tài)，并針對(duì)局部問題采取補(bǔ)救措施，避免因?yàn)橄录?jí)工作不力而在“期末考”中背負(fù)連帶責(zé)任。

為了不在橫向競爭中落后，DD鎮(zhèn)“依葫蘆畫瓢”，在向下分解目標(biāo)任務(wù)的同時(shí)，也制定了針對(duì)行政村的“期末考”和“月考”，明確將各行政村完成扶貧小額信貸任務(wù)的情況納入年度綜合目標(biāo)考核，考評(píng)結(jié)果作為涉農(nóng)項(xiàng)目資金安排和村干部績效發(fā)放的依據(jù)。只是DD鎮(zhèn)給各行政村規(guī)定的“考試”日期比其自身的“應(yīng)試”日期有所提前。這種時(shí)間上的“層層加碼”給DD鎮(zhèn)自身留下了一段緩沖時(shí)間⑦，卻在無形之中給行政村施加了更大的壓力。

“國家是治理體系現(xiàn)代化中具有威權(quán)引領(lǐng)功能的重大責(zé)任主體”，[24]在治理結(jié)構(gòu)中仍然占據(jù)中心。[25]強(qiáng)力推動(dòng)扶貧小額信貸、提高貧困戶人均可支配收入就是國家發(fā)揮引領(lǐng)作用、履行治理職能的鮮明體現(xiàn)?？v向科層組織體系則為國家治理提供了制度載體和機(jī)制保障。正是通過縱向科層組織體系，國家及政府才能將扶貧小額信貸任務(wù)分解成具體的指標(biāo)體系，并通過行政命令的方式一級(jí)一級(jí)地貫徹下去，實(shí)現(xiàn)最大程度的組織動(dòng)員，降低因磋商、談判、協(xié)調(diào)造成的交易成本，提高治理水平和治理效能。在指標(biāo)、考核和獎(jiǎng)懲的重壓之下，L縣各級(jí)干部被充分調(diào)動(dòng)起來，一場轟轟烈烈的扶貧小額信貸運(yùn)動(dòng)在全縣范圍內(nèi)迅速鋪展開來。

三、扶貧小額信貸實(shí)施中的協(xié)同治理

在科層治理的架構(gòu)下，L縣政府、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村都是扶貧小額信貸的責(zé)任主體，都承受著巨大的壓力。然而在現(xiàn)代社會(huì)，“任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題所需要的所有知識(shí)和信息；沒有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個(gè)行動(dòng)者有充分的行動(dòng)潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個(gè)特定的政府管理模式”。[26]為了分散壓力，彌補(bǔ)自身資源不足的困境，L縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村都跳出科層治理，將農(nóng)信機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、幫扶聯(lián)系人和建檔立卡貧困戶代表等利益相關(guān)者也納入到治理主體的范疇之內(nèi)，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村這三個(gè)橫向維度上開展協(xié)同治理。

（一）縣級(jí)層面上的協(xié)同治理

L縣級(jí)層面協(xié)同治理的主體有縣扶貧辦、縣財(cái)政局、縣農(nóng)信聯(lián)社⑧、龍頭企業(yè)和建檔立卡貧困戶等利益相關(guān)者。協(xié)同治理的目的是通過平等溝通，明確彼此權(quán)責(zé)關(guān)系，在協(xié)商共識(shí)的基礎(chǔ)之上搭建起協(xié)同治理的制度框架，使扶貧小額信貸真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。具體看，L縣主要在四個(gè)方面開展協(xié)同治理：一是精準(zhǔn)放貸中的協(xié)同治理。為解決扶貧小額信貸“瞄不準(zhǔn)”的問題，L縣扶貧辦在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響之初就會(huì)同其他機(jī)構(gòu)對(duì)全縣范圍內(nèi)的貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，建立了建檔立卡貧困戶名單，并上傳到全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)；縣農(nóng)信聯(lián)社必須嚴(yán)格按照全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中的名單發(fā)放貸款，否則縣財(cái)政局不予貼息，所造成的損失由縣農(nóng)信聯(lián)社獨(dú)自承擔(dān)。二是貸款貼息中的協(xié)同治理。為緩解貸款貴的問題，調(diào)動(dòng)貧困戶的積極性，擴(kuò)大扶貧小額信貸的覆蓋面，L縣根據(jù)上級(jí)文件精神，對(duì)扶貧小額信貸進(jìn)行全額財(cái)政貼息?？h農(nóng)信聯(lián)社于每季度末月5日前，將準(zhǔn)確的到期付息名單、貼息金額及送審期間預(yù)計(jì)新增貸款的利息（預(yù)計(jì)數(shù)）報(bào)送縣扶貧辦；縣扶貧辦在5個(gè)工作日內(nèi)完成審核，然后將核準(zhǔn)后的貼息金額報(bào)送縣財(cái)政局；縣財(cái)政局負(fù)責(zé)籌措貼息資金，于當(dāng)月19日前將財(cái)政貼息資金足額劃撥到縣農(nóng)信聯(lián)社的賬戶上。三是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償中的協(xié)同治理。扶貧小額信貸成本高、利潤低、風(fēng)險(xiǎn)大，為調(diào)動(dòng)縣農(nóng)信聯(lián)社放貸的積極性，L縣財(cái)政局根據(jù)扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)，籌措了3000萬的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，與縣扶貧辦一起在縣農(nóng)信聯(lián)社開設(shè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專戶。縣農(nóng)信聯(lián)社以這3000萬風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金為基準(zhǔn)，放大10倍進(jìn)行放貸。如果建檔立卡貧困戶和龍頭企業(yè)到期后無力償貸，形成的損失由縣財(cái)政和縣農(nóng)信聯(lián)社按5：5的比例分別承擔(dān)。四是貸款使用中的協(xié)同治理。為解決部分建檔立卡貧困戶對(duì)扶貧小額信貸有效需求不足的問題，L縣在扶貧小額信貸實(shí)施初期允許采用“戶貸企用企還”的模式。有承接信貸資金意向的縣域農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)可以向縣扶貧辦遞交書面申請(qǐng)，縣扶貧辦、縣財(cái)政局和縣農(nóng)信聯(lián)社負(fù)責(zé)對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行資格審查，調(diào)看它們的銀行流水，實(shí)地考察它們的內(nèi)部管理和生產(chǎn)經(jīng)營狀況，最終敲定了6家資金實(shí)力雄厚、經(jīng)營狀況穩(wěn)定、過往信譽(yù)良好的企業(yè)。對(duì)扶貧小額信貸無有效需求的建檔立卡貧困戶可用自己的名義申請(qǐng)貸款，然后選擇其中的一家企業(yè)入股；縣財(cái)政局負(fù)責(zé)籌措資金，對(duì)這部分入股的扶貧小額信貸提供全額貼息；承接信貸資金的企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，每年按不低于8%的標(biāo)準(zhǔn)給貧困戶分紅，并按時(shí)償還貸款本金。

“所有的協(xié)同治理均建立在各利益相關(guān)者面對(duì)面溝通的基礎(chǔ)之上”。[27]為了方便相關(guān)各方交換意見、協(xié)調(diào)立場、累積互信，提高扶貧小額信貸協(xié)同治理的成效，L縣建立了扶貧小額信貸聯(lián)席會(huì)議制度。該會(huì)議由縣扶貧辦每月定期召集一次，參加會(huì)議的主要有縣財(cái)政局、縣農(nóng)信聯(lián)社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和建檔立卡貧困戶代表等，它們是地位相對(duì)平等的合作伙伴，而非科層結(jié)構(gòu)中的上下級(jí)，彼此間不存在行政隸屬關(guān)系。縣扶貧辦負(fù)責(zé)召集會(huì)議，但卻無權(quán)單方面發(fā)號(hào)施令、主宰會(huì)議協(xié)商的進(jìn)程。在中央構(gòu)建“大扶貧格局”的號(hào)召下，縣農(nóng)信聯(lián)社有責(zé)任配合縣扶貧辦推進(jìn)扶貧小額信貸，但它在本質(zhì)上是一個(gè)受廣西農(nóng)村信用社聯(lián)合社垂直領(lǐng)導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)，給予貧困戶多少授信額度、多少貸款額度由其自主決定，縣扶貧辦和縣財(cái)政局無權(quán)直接干涉。這種相對(duì)獨(dú)立的地位有利于抑制政府的放貸沖動(dòng)，防范潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)整個(gè)金融市場的穩(wěn)定。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的協(xié)同治理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面協(xié)同治理的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站⑨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社、龍頭企業(yè)和建檔立卡貧困戶代表等，協(xié)同的目的是根據(jù)縣級(jí)層面搭建起來的制度框架，治理貸款過程中出現(xiàn)的問題，確保扶貧小額信貸順利開展。脫貧攻堅(jiān)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，有些貧困戶經(jīng)過努力跨過了貧困線，成功“脫貧摘帽”；有些邊緣戶卻因?yàn)楦鞣N主客觀原因跌到貧困線下，淪為新的貧困戶，然而信息更新卻存在一定的滯后性，可能會(huì)出現(xiàn)部分貧困戶因姓名不在全國扶貧開發(fā)系統(tǒng)內(nèi)而無法申請(qǐng)貸款的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站處于脫貧攻堅(jiān)的第一線，對(duì)貧困戶最了解。所以如果遇到上述情況，他們會(huì)對(duì)貸款申請(qǐng)者的建檔立卡貧困戶身份進(jìn)行甄別和確認(rèn)，出具相應(yīng)的證明材料給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社，確保真正的貧困戶能及時(shí)獲得貸款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面協(xié)同治理的另外一個(gè)目的是訂立貸款合同，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸的政策目標(biāo)。具體來說，如果貧困戶采取“戶貸戶用戶還”的借貸模式，鎮(zhèn)農(nóng)信社一般會(huì)授予3萬元的信貸資金，與他們簽訂雙邊借貸合同，然后把信貸資金直接打入其賬戶，貧困戶自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，按時(shí)償還貸款本金；如果貧困戶采用“戶貸企用企還”的模式，鎮(zhèn)農(nóng)信社一般會(huì)授予5萬元的信貸資金，并與建檔立卡貧困戶、想要承接信貸資金的龍頭企業(yè)簽訂三方合同，明確彼此的權(quán)利和義務(wù)，然后把信貸資金打入龍頭企業(yè)的賬戶。龍頭企業(yè)實(shí)際使用資金，每年按照不低于8%的比例定期給建檔立卡貧困戶分紅，優(yōu)先錄用入股貧困戶到企業(yè)務(wù)工，貸款到期后負(fù)責(zé)償還本金。鎮(zhèn)農(nóng)信社和鎮(zhèn)扶貧站密切關(guān)注龍頭企業(yè)資金流水，督促其按時(shí)足額分紅。若因經(jīng)營不善或市場波動(dòng)出現(xiàn)虧損、倒閉或資不抵債等情況，其破產(chǎn)清算資產(chǎn)要優(yōu)先償還扶貧小額信貸本金，貧困戶則“負(fù)贏不負(fù)虧”。

（三）行政村層面上的協(xié)同治理

行政村層面上的協(xié)同治理主體主要包括第一書記、包村干部、包片信貸員、村委干部、幫扶聯(lián)系人等，協(xié)同治理的目的是解決信息不對(duì)稱和有效需求不足的問題。農(nóng)信機(jī)構(gòu)對(duì)建檔立卡貧困戶的信息不對(duì)稱，極易誘發(fā)“交易之前的逆向選擇和交易之后的道德風(fēng)險(xiǎn)”。[28]L縣雖然設(shè)置了扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)保障金，變相為建檔立卡貧困戶提供了貸款擔(dān)保，但卻不能杜絕道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)L縣風(fēng)險(xiǎn)保障金使用條例，若貧困戶發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)要承擔(dān)一半的貸款損失。農(nóng)信機(jī)構(gòu)沒有足夠的人力和財(cái)力解決信息不對(duì)稱的問題，只能由包片信貸員與第一書記、包村干部、村委干部、幫扶聯(lián)系人等開展協(xié)同治理，組成工作隊(duì)一起入戶核實(shí)，圍繞信用、勞動(dòng)力和人均純收入這三個(gè)指標(biāo)對(duì)建檔立卡貧困戶評(píng)議打分，根據(jù)分?jǐn)?shù)高低評(píng)定信用等級(jí)，農(nóng)信機(jī)構(gòu)根據(jù)貧困戶的信用等級(jí)確定授信額度。貸款有效需求不足的原因有二：一是部分貧困戶對(duì)扶貧小額信貸不熟悉、不了解，不知道可以申請(qǐng)扶貧小額信貸；二是部分貧困戶沒有合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，不愿申請(qǐng)扶貧小額信貸。為解決這個(gè)問題，行政村會(huì)召集所有建檔立卡貧困戶開會(huì)，請(qǐng)包片信貸員宣講扶貧小額信貸的宗旨、目的、信用評(píng)級(jí)流程、貸款流程和貼息辦法等，鼓勵(lì)他們積極提交貸款申請(qǐng)；制作扶貧小額信貸宣傳單，分發(fā)給參會(huì)的建檔立卡貧困戶。第一書記、包村干部和村委干部利用下村時(shí)間，積極宣傳扶貧小額信貸。通過多方協(xié)同努力，大部分貧困戶都能知曉扶貧小額信貸政策，主動(dòng)提出貸款申請(qǐng)。針對(duì)那些符合貸款資格卻因沒有合適發(fā)展項(xiàng)目而不愿申請(qǐng)的貧困戶，第一書記和村委干部也會(huì)與幫扶聯(lián)系人溝通，請(qǐng)后者多做工作。在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，幫扶聯(lián)系人幾乎每月都會(huì)帶著禮物看望貧困戶，鼓勵(lì)他們振作精神，幫助填寫表格和數(shù)據(jù)，力所能及地解決一些現(xiàn)實(shí)困難。他們也想通過扶貧小額信貸提高貧困戶的人均可支配收入，彰顯他們的幫扶成效。所以幫扶聯(lián)系人會(huì)利用他們對(duì)貧困戶的了解以及貧困戶對(duì)他們的信任反復(fù)宣傳扶貧小額信貸的好處，努力勸說他們提交貸款申請(qǐng)。如：不用交利息，可以用這筆錢發(fā)展產(chǎn)業(yè)，如果自己沒能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也可采用“戶貸企用企還”的模式，將信貸資金入股到龍頭企業(yè)，即便什么都不用干，每年也能獲得4千元的分紅收入B10。

馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”。[29]協(xié)同治理就是擁有不同目標(biāo)和利益訴求的多元主體通過平等協(xié)商凝聚共識(shí)、最終解決公共問題的過程。所以要將不同主體聚攏起來開展協(xié)同治理，就必須讓潛在的參與者認(rèn)識(shí)到他們無法單方面或通過其他方式實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，[30]就必須照顧到不同主體的合理關(guān)切，滿足他們的正當(dāng)利益訴求，最終在平等溝通和多重博弈中達(dá)至動(dòng)態(tài)平衡。L縣縣級(jí)層面、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面和行政村層面的協(xié)同治理既能幫助政府實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)大扶貧小額信貸覆蓋面、盡快完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)”的目標(biāo)，又能有效緩解農(nóng)信機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損失的顧慮，還考慮到了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和建檔立卡貧困戶的利益。正因如此，各利益相關(guān)者愿意攜手合作、圍繞扶貧小額信貸展開協(xié)同治理。

四、多層級(jí)協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯

為了按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，L縣政府一方面制定扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬脫貧人數(shù)將任務(wù)分解，然后通過縱向科層組織體系下壓到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；另一方面又在縣級(jí)層面上采取了協(xié)同治理的策略，以明確各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，搭建起扶貧小額信貸的制度框架。為了完成L縣下達(dá)的扶貧小額信貸指標(biāo)任務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面將任務(wù)進(jìn)一步分解細(xì)化，形成一套更加具體的指標(biāo)體系，然后通過縱向科層組織體系下達(dá)給各行政村；另一方面也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上采取協(xié)同治理的策略，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社和龍頭企業(yè)等主體一起解決貸款過程中出現(xiàn)的問題，簽訂貸款合同，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。行政村位于縱向行政體系的末梢，無法將扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步下壓。為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)，第一書記、駐村隊(duì)員、兩委干部只能與包片信貸員、幫扶聯(lián)系人等開展協(xié)同治理，積極宣傳扶貧小信貸政策，動(dòng)員貧困戶積極提交貸款申請(qǐng)?？v向科層治理與橫向協(xié)同治理交叉，形成了一種“多層級(jí)協(xié)同治理”的模式（見下圖）。這種多層級(jí)協(xié)同治理模式既契合了單一制國家的結(jié)構(gòu)邏輯，又契合了基層政府的工具理性邏輯。

圖1 多層級(jí)協(xié)同治理

（一）單一制的國家結(jié)構(gòu)邏輯

“所謂國家結(jié)構(gòu)，簡單地說，就是指國家的整體與部分，中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的組成關(guān)系。國家結(jié)構(gòu)形式所代表的縱向的國內(nèi)政府間關(guān)系，是國內(nèi)政府間關(guān)系的中軸，直接決定國內(nèi)政府間縱橫關(guān)系的格局和運(yùn)作形式”。[31]國家結(jié)構(gòu)可分為三種形式，即以美國為代表的聯(lián)邦制、以英國為代表的分權(quán)式單一制和以中國為代表的集權(quán)式單一制。在聯(lián)邦制國家和分權(quán)式單一制國家，中央政府與地方政府、地方政府與更低層政府在關(guān)系上是獨(dú)立的，在地位上是平等的?！暗胤礁骷?jí)政府間主要存在法律上的指導(dǎo)關(guān)系，權(quán)力上的領(lǐng)導(dǎo)與制約關(guān)系比較弱”。[31]在遇到復(fù)雜的公共事務(wù)時(shí)，上級(jí)政府只能與下級(jí)政府、企業(yè)、非政府組織、公民個(gè)人坐下來平等溝通，展開“平面化”的協(xié)同治理。但中國是集權(quán)式單一制國家，縱向的各級(jí)政府之間存在行政隸屬關(guān)系，上級(jí)政府有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，下級(jí)政府必須服從上級(jí)政府的命令。“正如最高一級(jí)地方政府權(quán)力來自中央政府一樣，地方各級(jí)政府的權(quán)力也都源自上一級(jí)政府，因而，下級(jí)地方政府與上級(jí)地方政府之間的關(guān)系，就是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、制約與被制約的關(guān)系”。[31]改革開放40年來，經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革不斷深入，市場組織和非政府組織蓬勃發(fā)展。與之相對(duì)，“中國政府自上而下層級(jí)間的行政管理體制，一直實(shí)行的是上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的目標(biāo)責(zé)任制，雖然在不同時(shí)期下級(jí)政府關(guān)于目標(biāo)責(zé)任的具體制定具有某種程度的討價(jià)還價(jià)的余地，但基本上是所謂‘壓力型體制”。[32]中國的國家結(jié)構(gòu)形式和改革進(jìn)程決定了中國場域中的協(xié)同治理根本無法繞開縱向的科層治理，不可能像英美等國一樣“一鍋燴”，將上下、左右的主體糅合強(qiáng)壓在同一個(gè)平面之上；它必須正視縱向的科層結(jié)構(gòu)，并自覺嵌入在某一個(gè)或某幾個(gè)行政層級(jí)之上。正因?yàn)槿绱?，?nèi)含平等追求的協(xié)同治理在中國必然會(huì)呈現(xiàn)出多層級(jí)性的特征。

（二）工具理性的邏輯

科層治理強(qiáng)調(diào)上下級(jí)政府間的命令與服從。在科層組織體系中處于優(yōu)勢(shì)地位的上級(jí)政府掌握絕大部分的權(quán)力和資源，可以給下級(jí)政府定指標(biāo)、派任務(wù)，并以強(qiáng)制命令的方式要求它們?cè)谝?guī)定時(shí)間內(nèi)完成；下級(jí)政府隸屬于上級(jí)政府，必須無條件服從上級(jí)政府的命令。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)主體多元，不僅包括公共機(jī)構(gòu)，而且包括公司企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等非公共的利益相關(guān)者；強(qiáng)調(diào)關(guān)系獨(dú)立，多元主體間有著明確的權(quán)利和義務(wù)邊界，相互不存在行政隸屬關(guān)系；強(qiáng)調(diào)地位平等，協(xié)同治理是公共機(jī)構(gòu)和非公共利益相關(guān)者通過友好協(xié)商達(dá)成共識(shí)的過程，而非一方對(duì)另一方的強(qiáng)制命令。所以從理論層面來看，科層治理與協(xié)同治理不可避免會(huì)存在一定的張力。

然而在社會(huì)政治生活中，“治理是一種偏重于工具性的政治行為。無論在哪一種社會(huì)政治體制下，無論哪個(gè)階級(jí)施行統(tǒng)治，誰上臺(tái)執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持”。[33]處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)第一線的縣鄉(xiāng)政府，承受著來自中央和自治區(qū)考核驗(yàn)收的巨大壓力。他們考慮的首要問題是怎樣提高貧困人口的人均可支配收入，怎樣在2020年底前順利實(shí)現(xiàn)“脫貧摘帽”，而不是形而上的價(jià)值判斷，更不會(huì)被理論層面的張力束縛住手腳。只要有助于實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，只要不違背政策法律，任何手段都可考慮。具體到扶貧小額信貸，科層治理雖然給縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的干部們施加了巨大的壓力，讓他們精神高度緊張，他們私下也經(jīng)常抱怨自己像機(jī)器一樣；但他們也明白，在中國特色的政治體制下，科層治理是他們手中效率最高的一種動(dòng)員機(jī)制，離開了科層治理，扶貧小額信貸不可能在短時(shí)間內(nèi)推廣開來。“到目前為止，我們縣已累計(jì)放貸3.2多億，覆蓋8000多戶。如果沒有政府的強(qiáng)力推動(dòng)，扶貧小額信貸不可能發(fā)展得這么快”B11。所以他們對(duì)科層治理“既恨又愛”。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)主體間的平等，雖然會(huì)在一定程度上消解政府科層治理的權(quán)威，但卻能整合多元主體的力量，匯聚分散在不同機(jī)構(gòu)中的資源，彌補(bǔ)政府資源和能力不足的困境。所以縣、鄉(xiāng)政和行政村放低姿態(tài)，主動(dòng)將農(nóng)信機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、幫扶聯(lián)系人和建檔立卡貧困戶等利益相關(guān)者納入治理主體的范疇之內(nèi)，暫時(shí)摒棄行政命令的邏輯，與不同主體通過平等協(xié)商達(dá)成共識(shí)，在三個(gè)橫向?qū)用嫔祥_展協(xié)同治理。

日裔美國學(xué)者福山指出：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊大政府，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民社會(huì)。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根”。[34]L縣沒有迷信所謂的“主流”，而是從治理實(shí)踐出發(fā)，從工具理性出發(fā)，將科層治理和協(xié)同治理融會(huì)在一起，探索出了一種“多層級(jí)協(xié)同治理”的模式。它“既凸顯治理權(quán)力的集中，也強(qiáng)調(diào)由多元治理主體構(gòu)成的新型治理結(jié)構(gòu)的重要性”；[35]既強(qiáng)調(diào)了國家在治理過程中的能力和權(quán)力，又有效地整合了多元主體的資源，彌補(bǔ)了自身能力不足的困境。這對(duì)構(gòu)建“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會(huì)”的現(xiàn)代治理格局、推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

五、結(jié)論與討論

綜上，在推進(jìn)扶貧小額信貸的過程中，L縣在縱向上采取了科層治理的策略，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村這三個(gè)橫向?qū)用嫔喜扇×藚f(xié)同治理的策略?？v向科層治理與橫向協(xié)同治理交叉，形成了多層級(jí)協(xié)同治理的模式。在此多層級(jí)協(xié)同治理模式中，L縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村是三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，它們既是縱向扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)的組織者和壓力的傳導(dǎo)者，又是橫向?qū)用鎱f(xié)同治理的發(fā)起者。沒有縱向上的任務(wù)和壓力傳導(dǎo)，扶貧小額信貸不可能在短時(shí)間內(nèi)大范圍推廣，橫向?qū)用嫔系膮f(xié)同治理就沒有存在的意義；沒有橫向上的協(xié)同治理，縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村的扶貧小額信貸任務(wù)就無法高效完成。多層級(jí)協(xié)同治理將縱向上的縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村以及橫向上的農(nóng)信機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、建檔立卡貧困戶、幫扶聯(lián)系人等多元主體動(dòng)員起來，達(dá)到“上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同”的效果，克服了以往治理“碎片化”的問題，使L縣順利完成了扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)。

科層治理強(qiáng)調(diào)上下級(jí)政府間的命令與服從，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體間的協(xié)商與共識(shí)，二者在理論旨趣和實(shí)踐導(dǎo)向上的確存在一定的張力。一些學(xué)者將這種張力極端化，從二元對(duì)立的立場審視二者間的關(guān)系，認(rèn)為科層治理會(huì)阻撓和排斥協(xié)同治理，因此對(duì)科層治理展開了猛烈批判，不斷動(dòng)搖、消解國家權(quán)威，明確提出“國家退場”，主張“沒有政府的治理”，認(rèn)為“協(xié)同才是我們這個(gè)時(shí)代的希望”。[36]但L縣卻將科層治理和協(xié)同治理巧妙地融會(huì)在一起，順利完成了扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)。這啟發(fā)我們，實(shí)踐中的科層治理與協(xié)同治理并不是水火不容的。國家和政府的縱向科層治理是有彈性的，為了實(shí)現(xiàn)某一個(gè)階段上的重要目標(biāo)任務(wù)，它們完全可以以開放的胸懷、以平等的協(xié)商將其他利益相關(guān)者也納入到治理主體的范疇之內(nèi)，整合彌散在不同部門中的資源，進(jìn)行多層級(jí)協(xié)同治理?！皣彝藞觥薄皼]有政府的治理”等激進(jìn)主張不僅無法在理論上實(shí)現(xiàn)自洽，而且對(duì)解決實(shí)際問題無益。中國治理體系具有足夠的彈性和韌性，能夠在堅(jiān)持本國制度穩(wěn)固的基礎(chǔ)上吸納其他治理模式的優(yōu)點(diǎn)和長處，這是中國改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，也是“中國式現(xiàn)代化”順利推進(jìn)最重要的制度保障。

“現(xiàn)代國家的理想治理體制是縱向統(tǒng)一和橫向多元的有機(jī)結(jié)合，以便既保障主權(quán)國家的一致性，又促使社會(huì)充滿活力”。[37]但要實(shí)現(xiàn)縱向統(tǒng)一，保障國家的一致性，就必須適度集權(quán)，確保上級(jí)政府有足夠的能力去推行亟待實(shí)施的政策，有足夠的權(quán)威制止地方自行其是的沖動(dòng)；而要實(shí)現(xiàn)橫向多元，激發(fā)社會(huì)活力，就必須適度分權(quán)，給多元主體提供發(fā)揮作用的空間，兼顧到它們的正當(dāng)利益。本文所討論的多層級(jí)協(xié)同治理在縱向維度上采取的是科層治理的策略，滿足了上級(jí)政府適度集權(quán)的需要，使上級(jí)政府可以高效快捷地調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的力量，集中一切可以集中的資源，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，這對(duì)后發(fā)現(xiàn)代化國家克服“治理失靈”的困境、趕超西方發(fā)達(dá)國家具有重要意義；多層級(jí)協(xié)同治理在橫向維度上采取的是協(xié)同治理的策略，很好地兼顧了分權(quán)的需要，可以整合分散在不同機(jī)構(gòu)中的資源，為多元主體參政議政打開大門，增加政治和行政體系的彈性，有效回應(yīng)社會(huì)變革和民主參與的訴求，因此是治理中國復(fù)雜問題的一個(gè)理想模式。

中國政治制度具有統(tǒng)一性，層級(jí)政府具有同構(gòu)性?！岸鄬蛹?jí)協(xié)同治理”不僅適用于民族地區(qū)的縣域治理，而且可以向廣西壯族自治區(qū)乃至全國推廣，為復(fù)雜社會(huì)問題的治理和鄉(xiāng)村振興提供一個(gè)富有啟發(fā)性的思路。當(dāng)然，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)結(jié)束，科層組織內(nèi)自上而下的壓力得到緩解，未來在鄉(xiāng)村振興中可以適當(dāng)弱化科層治理強(qiáng)制與命令的色彩，讓市場和社會(huì)力量發(fā)揮更大的作用；引導(dǎo)貧困戶組織起來，讓他們以組織化的形式參與小額信貸協(xié)同治理，更好地尊重他們的意愿，更好地保護(hù)他們的權(quán)益。受研究者學(xué)術(shù)水平和科研能力的局限，本研究也存在一些不足之處。如在刻畫縱向科層管理時(shí)，本文僅聚焦于上級(jí)政府和下級(jí)政府這條“軸”，而忽視了上級(jí)職能部門與下級(jí)職能部門間、縣農(nóng)信聯(lián)社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社間的工作關(guān)系；在刻畫橫向協(xié)同治理時(shí)，對(duì)多元主體間的具體協(xié)同過程分析得還不夠細(xì)膩和具體，對(duì)怎樣處理科層治理和協(xié)同治理之間的張力著墨不夠。從這個(gè)角度來說，本文描述的“多層級(jí)協(xié)同治理”類似于一個(gè)“理想類型”，更詳盡的研究還需學(xué)界未來共同努力。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于作者在L縣扶貧辦調(diào)研。

②“戶貸企用企還”模式最初在政策上是被允許的，也受到很多建檔立卡貧困戶和龍頭企業(yè)的歡迎。但這種模式不利于激發(fā)建檔立卡貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，所以2017年12月以后，廣西新發(fā)放的扶貧小額信貸不再采用“戶貸企用”、信貸資金入股分紅等模式。

③2021年6月，L縣扶貧辦已正式更名為L縣鄉(xiāng)村振興局。

④從文本來看，L縣扶貧小額信貸目標(biāo)任務(wù)不夠明確，伸縮性太大，缺乏可操作性。所以在后來的任務(wù)分解下達(dá)中，L縣直接以每年擬脫貧總戶數(shù)的80%測算出需放貸的戶數(shù)，再按照每戶5萬元的標(biāo)準(zhǔn)測算出需放貸的總金額。

⑤本表根據(jù)在L縣實(shí)地調(diào)查收集到的材料制作而成。

⑥值得注意的是，在“擊鼓傳花”游戲中，假設(shè)花每傳一周擊一次鼓，上一位玩家只要將花傳遞到下一位玩家手中，自己就沒有被逮住的壓力；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在將扶貧小額信貸任務(wù)分解落實(shí)到行政村頭上時(shí)，雖然任務(wù)下沉了，但壓力仍然在自己手中。若完不成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)受到縣政府的懲罰。從這個(gè)角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向行政村分解目標(biāo)任務(wù)與“擊鼓傳花”游戲又有一點(diǎn)不同。

⑦周黎安、吳毅、張鳴和王漢生等人都對(duì)縱向政府間層層加碼的現(xiàn)象進(jìn)行過研究，不過他們所說是工作量上的加碼。而DD鎮(zhèn)在向行政村下達(dá)指標(biāo)任務(wù)時(shí)，并沒有增加工作量，而是把考核時(shí)間稍作提前，以給自己留下更多的緩沖時(shí)間，因此可以說是一種變相的層層加碼。

⑧L縣農(nóng)信聯(lián)社是廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社下屬的縣級(jí)合作金融機(jī)構(gòu)，它在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有分支，一般統(tǒng)稱為××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村信用合作社（簡稱農(nóng)信社）。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社都有一定數(shù)量的片區(qū)信貸員，每個(gè)片區(qū)信貸員負(fù)責(zé)幾個(gè)村的扶貧小額信貸工作。是該縣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)最廣、與“三農(nóng)”聯(lián)系最密切金融服務(wù)企業(yè)。除了農(nóng)信聯(lián)社，農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行也參與了L縣扶貧小額信貸工作，但它們所占的市場份額總共不到5%，運(yùn)作模式與農(nóng)信聯(lián)社幾乎一樣，所以本文重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)信機(jī)構(gòu)。2018年8月，L縣農(nóng)信聯(lián)社正式改制為L縣農(nóng)村商業(yè)銀行。

⑨DD鎮(zhèn)扶貧工作站是DD鎮(zhèn)政府下設(shè)的一個(gè)專門負(fù)責(zé)扶貧的工作機(jī)構(gòu)。2020年脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，DD鎮(zhèn)扶貧工作站已更名為DD鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興工作站，但工作人員保持不變。

⑩ 源自DK村建檔立卡貧困戶戶主WXY的訪談筆錄。

B11 源自L縣扶貧辦L主任的訪談?dòng)涗洝?/p>

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收稿日期：2022-11-10 責(zé)任編輯：賈海霞