水利稽察發(fā)現(xiàn)建設(shè)管理專業(yè)問(wèn)題分析及建議

張立紅，董 鵬，葉國(guó)平

(浙江省水利水電建筑監(jiān)理有限公司，浙江 杭州 310020)

0 引言

水利建設(shè)項(xiàng)目稽察是水利部、流域機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門開展的主要對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃下達(dá)與執(zhí)行、資金管理與使用、工程質(zhì)量與安全和建后管護(hù)等幾個(gè)方面的監(jiān)督檢查，自1999年起實(shí)行至今已近20年，有效地提高了基層水利管理部門的建設(shè)管理水平，確保了工程建設(shè)的工程安全、資金安全、干部安全和生產(chǎn)安全[1]。

為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范浙江省水利工程建設(shè)管理工作，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，依據(jù)水利部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)和地方水利稽察工作通知》《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)2022年水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督和項(xiàng)目稽察工作要點(diǎn)的通知》《水利建設(shè)項(xiàng)目稽察工作指導(dǎo)書(2022年版)》和《浙江省水利建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》，開展2022年水利稽察工作[2-5]。

受委托，筆者單位承擔(dān)2022年浙江省水利工程項(xiàng)目稽察任務(wù)，依據(jù)稽察工作成果[6]，對(duì)50個(gè)稽察項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的112個(gè)建設(shè)管理專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行了研究，分析當(dāng)前水利工程建設(shè)管理方面存在的問(wèn)題，探究問(wèn)題形成原因。旨在促進(jìn)我省水利工程建設(shè)管理水平，為水利工作的決策和部署提供科學(xué)依據(jù)。

1 稽察工作概述

1.1 基本情況

本年度稽察項(xiàng)目50個(gè)，涉及水庫(kù)除險(xiǎn)加固、防洪排澇、河道整治、新建水庫(kù)、干堤加固、海塘安瀾、灌區(qū)改造、引調(diào)水、灘涂圍墾等11個(gè)工程類型，合計(jì)總投資約200億元。

1.2 重點(diǎn)稽察內(nèi)容

建設(shè)管理專業(yè)重點(diǎn)稽察項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制的執(zhí)行情況，以及環(huán)保、水保方面問(wèn)題，其次是對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、檢測(cè)、設(shè)備材料供應(yīng)等單位的資質(zhì)和人員資格情況的檢查。

(1)項(xiàng)目法人責(zé)任制。重點(diǎn)關(guān)注是否存在未組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人組建不規(guī)范，項(xiàng)目法人人員配備不合規(guī)，未建立合同、信息管理制度，不具備規(guī)定的開工條件而主體工程開工，項(xiàng)目法人未辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)等問(wèn)題。

(2)招標(biāo)投標(biāo)制。重點(diǎn)關(guān)注是否存在初步設(shè)計(jì)尚未批準(zhǔn)，開展主體工程施工招標(biāo)，應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)，未按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件內(nèi)容進(jìn)行招標(biāo)，以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人，招標(biāo)公告未在規(guī)定的發(fā)布媒介上發(fā)布，招標(biāo)文件規(guī)定最低投標(biāo)限價(jià)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)未按規(guī)定否決不符合招標(biāo)文件要求的所有投標(biāo)，中標(biāo)候選人公示內(nèi)容不全面，簽訂合同的主要條款與招標(biāo)文件的內(nèi)容不一致，未在規(guī)定時(shí)限簽訂書面合同等問(wèn)題。

(3)建設(shè)監(jiān)理制。重點(diǎn)關(guān)注是否存在監(jiān)理單位無(wú)資質(zhì)或未在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)承攬業(yè)務(wù)，未按合同約定配備滿足監(jiān)理工作要求的監(jiān)理人員，監(jiān)理人員未按有關(guān)規(guī)定持證上崗，總監(jiān)理工程師不具有監(jiān)理工程師職業(yè)資格且工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱，未組織核查并簽發(fā)施工圖紙，未審批承包人提交的專項(xiàng)施工方案、度汛方案和災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，未按要求編制監(jiān)理規(guī)劃，監(jiān)理規(guī)劃未經(jīng)監(jiān)理單位的技術(shù)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，未在專業(yè)工程施工前或?qū)I(yè)工作開始前編制監(jiān)理實(shí)施細(xì)則，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員未及時(shí)、準(zhǔn)確完成監(jiān)理日記、日志，監(jiān)理機(jī)構(gòu)未按合同約定和工作需要進(jìn)行旁站監(jiān)理等問(wèn)題。

(4)合同管理制。重點(diǎn)關(guān)注是否存在簽訂合同內(nèi)容不完整，對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)文件》“通用合同條款”的內(nèi)容進(jìn)行修改，“專用合同條款”具體規(guī)定與“通用合同條款”相抵觸，簽訂方(人)不具備簽訂合同主體資格，施工單位超越資質(zhì)承攬工程并簽訂合同，移民安置規(guī)劃需調(diào)整未按規(guī)定報(bào)批，未按規(guī)定簽訂移民安置協(xié)議，未編制水土保持方案或未按規(guī)定履行水土保持方案批準(zhǔn)手續(xù)而建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)等問(wèn)題。

2 稽察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分析

2.1 問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)

本年度稽察共發(fā)現(xiàn)建設(shè)管理專業(yè)問(wèn)題112個(gè)。其中項(xiàng)目法人責(zé)任制問(wèn)題22個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的20%；合同管理制問(wèn)題12個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的11%；招標(biāo)投標(biāo)制問(wèn)題10個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的9%；建設(shè)監(jiān)理制問(wèn)題51個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的46%；環(huán)保、水保問(wèn)題17個(gè)，占問(wèn)題總數(shù)的15%。建設(shè)管理專業(yè)問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)如圖1所示。

圖1 建設(shè)管理專業(yè)問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

(1)項(xiàng)目法人責(zé)任制問(wèn)題22個(gè)，涉及項(xiàng)目17個(gè)，約占稽察項(xiàng)目數(shù)的34%。其中項(xiàng)目法人組建不規(guī)范問(wèn)題2個(gè)，占比9%；項(xiàng)目法人組織機(jī)構(gòu)不滿足需要問(wèn)題4個(gè)，占比18%；項(xiàng)目法人管理制度不健全問(wèn)題5個(gè)，占比23%；項(xiàng)目法人履職不到位問(wèn)題11個(gè)，占比50%。項(xiàng)目法人責(zé)任制問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)如圖2所示。

圖2 項(xiàng)目法人責(zé)任制問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

(2)合同管理制問(wèn)題12個(gè)，涉及項(xiàng)目11個(gè)，約占稽察項(xiàng)目數(shù)的22%。其中簽訂合同內(nèi)容不規(guī)范問(wèn)題11個(gè)，占比92%；合同執(zhí)行不到位問(wèn)題1個(gè)，占比8%。合同管理問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)如圖3所示。

圖3 合同管理問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

(3)招標(biāo)投標(biāo)制問(wèn)題10個(gè)，涉及項(xiàng)目8個(gè)，約占稽察項(xiàng)目數(shù)的16%。其中應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)問(wèn)題2個(gè)，占比20%；招標(biāo)條件和時(shí)間設(shè)置不合理問(wèn)題3個(gè)，占比30%；招標(biāo)行為不規(guī)范問(wèn)題5個(gè)，占比50%。招標(biāo)投標(biāo)制問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)如圖4所示。

圖4 招標(biāo)投標(biāo)制問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

(4)建設(shè)監(jiān)理制問(wèn)題51個(gè)，涉及項(xiàng)目31個(gè)，約占稽察項(xiàng)目數(shù)的62%，其中監(jiān)理人員配備不合規(guī)問(wèn)題5個(gè)，占比10%；監(jiān)理規(guī)劃或?qū)嵤┘?xì)則編制不規(guī)范問(wèn)題19個(gè)，占比37%；監(jiān)理單位履職不到位問(wèn)題27個(gè)，占比53%。建設(shè)監(jiān)理制問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)如圖5所示。

圖5 建設(shè)監(jiān)理制問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

(5)環(huán)保、水保問(wèn)題17個(gè)，涉及項(xiàng)目13個(gè)，約占稽察項(xiàng)目數(shù)的26%。其中環(huán)保、水保未批先建問(wèn)題7個(gè)，占比41%；水保監(jiān)測(cè)、跟蹤檢查未落實(shí)問(wèn)題8個(gè)，占比47%；水保監(jiān)理不到位問(wèn)題2個(gè)，占比12%。環(huán)保、水保問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)如圖6所示。

圖6 環(huán)保、水保問(wèn)題分類統(tǒng)計(jì)圖

2.2 問(wèn)題典型表現(xiàn)

2.2.1項(xiàng)目法人責(zé)任制執(zhí)行方面

(1)項(xiàng)目法人組建不規(guī)范。如：某圩區(qū)整治工程建設(shè)單位屬于鎮(zhèn)人民政府內(nèi)設(shè)科室，不具有獨(dú)立法人資格。

(2)項(xiàng)目法人組織機(jī)構(gòu)不滿足需要。如：某排澇工程項(xiàng)目法人組建了現(xiàn)場(chǎng)管理工作小組，配備管理人員12人，但水利工程專業(yè)人員不足50%；某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程項(xiàng)目法人內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不明確，職責(zé)不清。

(3)項(xiàng)目法人管理制度不健全。如：某標(biāo)準(zhǔn)堤閘泵配套項(xiàng)目工程檔案管理制度不完善，缺少檔案的歸檔范圍和保管期限；某標(biāo)準(zhǔn)堤加固工程建設(shè)單位未建立合同、信息管理制度。

(4)項(xiàng)目法人履職不到位。如：某綜合整治工程不具備規(guī)定的開工條件，主體工程已開工；某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程項(xiàng)目法人未定期檢查監(jiān)理單位履職情況，變更監(jiān)理人員未辦理變更手續(xù)，檢查無(wú)記錄。

2.2.2合同管理制執(zhí)行方面

(1)簽訂合同內(nèi)容不規(guī)范。如：某水庫(kù)防洪能力提升工程技術(shù)咨詢報(bào)酬支付方式和時(shí)間與招標(biāo)文件條款不一致；某排澇工程項(xiàng)目法人與施工、設(shè)計(jì)單位簽訂的合同中未明確合同有效期的起始時(shí)間；某流域綜合治理工程施工合同中約定的合同進(jìn)度款支付比例為70%，低于80%；某拓浚擴(kuò)排工程合同文本對(duì)《通用合同條款》作了部分修改，如將“竣工”修改為“完工”。

(2)合同執(zhí)行不到位。如：某防洪排澇提升工程采用EPC工程總承包，合同約定在合同簽訂后，2個(gè)月內(nèi)提供施工設(shè)計(jì)圖紙，總承包單位延誤6個(gè)月，房屋建筑等圖紙還未提供齊全，影響工程建設(shè)。

2.2.3招標(biāo)投標(biāo)制執(zhí)行方面

(1)應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)。如：某拓浚擴(kuò)排工程采購(gòu)合同項(xiàng)目法人未招標(biāo)，采用直接委托的方式確定宕渣(500萬(wàn)元)提供方；某防洪排澇提升工程項(xiàng)目可研及初步設(shè)計(jì)編制，在初設(shè)批復(fù)后才進(jìn)行公開招標(biāo)。

(2)招標(biāo)條件和時(shí)間設(shè)置不合理。如：某排澇工程設(shè)計(jì)標(biāo)招標(biāo)文件中，以特定行政區(qū)域作為加分條件，對(duì)市場(chǎng)主體法定代表人開標(biāo)到現(xiàn)場(chǎng)給予加分，變相排斥其他區(qū)域投標(biāo)人；某水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起，至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止少于20日。

(3)招標(biāo)行為不規(guī)范。如：某防洪排澇提升工程EPC標(biāo)招標(biāo)內(nèi)容中包含了河道工程設(shè)計(jì)，但之后項(xiàng)目法人又另行委托一家工程設(shè)計(jì)單位；某圩區(qū)整治項(xiàng)目施工招標(biāo)文件取消預(yù)付款支付，違反通用合同相關(guān)條款。

2.2.4建設(shè)監(jiān)理制執(zhí)行方面

(1)監(jiān)理人員配備不合規(guī)。如：某水系綜合整治工程總監(jiān)理工程師不具有工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱；某灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目總監(jiān)理工程師進(jìn)行了兩次更換，變更手續(xù)不全，人員更換不符合合同約定。

(2)監(jiān)理規(guī)劃或?qū)嵤┘?xì)則編制不規(guī)范。如：某片區(qū)排澇工程監(jiān)理規(guī)劃編制不完善，缺少監(jiān)理實(shí)施細(xì)則編制計(jì)劃、細(xì)則文件清單；某水庫(kù)加固改造工程專業(yè)工程監(jiān)理實(shí)施細(xì)則中，均無(wú)“旁站監(jiān)理的范圍、內(nèi)容、控制要點(diǎn)和記錄”等內(nèi)容。

(3)監(jiān)理單位履職不到位。如：某流域綜合治理工程監(jiān)理日記只完成1個(gè)點(diǎn)的日記，未及時(shí)、準(zhǔn)確地完成監(jiān)理日記；某排澇工程總監(jiān)理工程師未主持或授權(quán)監(jiān)理工程師主持開展設(shè)計(jì)交底工作；某水庫(kù)整治提升工程總監(jiān)理工程師未對(duì)設(shè)計(jì)變更圖紙進(jìn)行核查與簽發(fā)。

2.2.5環(huán)保水保方面

(1)環(huán)保、水保未批先建問(wèn)題。如：某水庫(kù)及供水工程未編制水土保持方案報(bào)告書，未經(jīng)相關(guān)水行政主管單位批復(fù)，已開工建設(shè)；某海塘安瀾工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，項(xiàng)目已開工建設(shè)。

(2)水保監(jiān)測(cè)、跟蹤檢查未落實(shí)。如：某片區(qū)排澇工程未對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)，可能造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)；某水毀修復(fù)工程水行政主管部門未對(duì)水土保持方案實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查。

(3)水保監(jiān)理不到位。如：某江閘強(qiáng)排工程監(jiān)理單位未按要求編制水土保持監(jiān)理規(guī)劃，無(wú)水土保持施工監(jiān)理巡檢和旁站記錄。

2.3 問(wèn)題原因分析

綜上所述，建設(shè)管理方面的主要典型問(wèn)題是項(xiàng)目法人履職不到位、監(jiān)理單位履職不到位、監(jiān)理規(guī)劃或?qū)嵤┘?xì)則編制不規(guī)范、招標(biāo)不規(guī)范、水?；颦h(huán)保工作不合規(guī)等問(wèn)題。發(fā)生以上問(wèn)題的主要原因如下。

(1)部分工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，人員與技術(shù)力量配備不足；部分工程項(xiàng)目法人為地方的城投、基投公司，該類公司水利專業(yè)經(jīng)驗(yàn)缺乏，專業(yè)技術(shù)力量不足，未從管理層面建立健全質(zhì)量管控體系，且對(duì)建設(shè)管理規(guī)定、規(guī)程規(guī)范等知識(shí)更新不夠。

(2)部分項(xiàng)目法人對(duì)招投標(biāo)法規(guī)不熟悉，對(duì)項(xiàng)目分標(biāo)情況未掌握清楚，委托的招標(biāo)代理單位專業(yè)技術(shù)水平不高，造成招標(biāo)文件編寫不規(guī)范，甚至是同一工作事項(xiàng)重復(fù)招標(biāo)。

(3)部分監(jiān)理單位監(jiān)理費(fèi)用較低，為了控制人力成本，不愿意投入足夠的技術(shù)力量，造成各類監(jiān)理工作履職不到位。

(4)項(xiàng)目法人對(duì)水土保持、環(huán)境保護(hù)措施工程的認(rèn)識(shí)不足，容易疏忽該類工程的實(shí)施，施工合同約定不清晰或未約定。

3 對(duì)策與建議

3.1 抓好問(wèn)題整改，確保稽察實(shí)效

針對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，屬地水行政主管部門要督促項(xiàng)目法人限期整改，堅(jiān)持舉一反三，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，及時(shí)組織復(fù)查。對(duì)超過(guò)整改期限未整改的，采用責(zé)令整改、約談、停工整改、通報(bào)等方式督促整改落實(shí)，通過(guò)狠抓問(wèn)題整改，提高稽察問(wèn)題整改率[7]。按照問(wèn)題、責(zé)任、整改“三張清單”要求，以點(diǎn)帶面，分析被稽察項(xiàng)目存在問(wèn)題的原因，總體提升各縣市區(qū)的建設(shè)管理水平，確保稽察實(shí)效。加強(qiáng)稽察成果應(yīng)用，將稽察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及整改情況納入年度工作考核、市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)、工程評(píng)優(yōu)等。

3.2 落實(shí)主體責(zé)任，提升履職能力

落實(shí)項(xiàng)目法人首要責(zé)任和參建單位的主體責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目法人內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)，督促各參建單位嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，讓各參建單位的責(zé)任和權(quán)利真正落地。屬地水行政主管部門要開展責(zé)任追究，規(guī)范建設(shè)管理行為，促進(jìn)水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

針對(duì)一些不熟悉水利工程建設(shè)管理有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度，不清楚項(xiàng)目建設(shè)程序及項(xiàng)目法人職責(zé)等建設(shè)單位，有針對(duì)性地舉辦培訓(xùn)班，加強(qiáng)知識(shí)宣貫培訓(xùn)。通過(guò)學(xué)習(xí)，提高從業(yè)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織管理能力，提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平，提升履職能力，突出終身責(zé)任。

3.3 引進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)，解決技術(shù)力量不足問(wèn)題

針對(duì)技術(shù)力量配備不足、水利專業(yè)經(jīng)驗(yàn)缺乏的項(xiàng)目法人，通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，將建設(shè)管理工作中的基礎(chǔ)性、技術(shù)支撐性工作采取公開招標(biāo)的方式，引進(jìn)技術(shù)力量強(qiáng)的咨詢、監(jiān)理等企業(yè)，開展第三方技術(shù)服務(wù)，以解決現(xiàn)有專職人員和技術(shù)力量不足問(wèn)題[8]。

4 結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入“十四五”，水利建設(shè)步伐進(jìn)一步加快，水利建設(shè)投資創(chuàng)歷史新高，要充分認(rèn)識(shí)新征程水利肩負(fù)的新使命，準(zhǔn)確把握當(dāng)前新形勢(shì)下水利監(jiān)督面臨的新要求，提升項(xiàng)目稽察工作效能[9]。通過(guò)稽察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改，提高基層水利工程建設(shè)管理水平，對(duì)促進(jìn)新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要意義。