健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制研究

李銅山 李嘉明

摘 要：健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，是我國保障糧食安全的重要環(huán)節(jié)。目前，我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中還面臨財政轉(zhuǎn)移支付不夠充足、增糧與增收的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)、產(chǎn)地銷地的糧食安全責任不夠明確、糧農(nóng)收益的保障度不夠高、糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟尚未振興、糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟尚不健全等諸多問題。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，就要健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機制、增糧增收協(xié)調(diào)機制、產(chǎn)地銷地分責機制、糧農(nóng)收益保障機制、糧食經(jīng)濟振興機制、糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機制。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制；內(nèi)涵；原因；問題；途徑

對糧食主產(chǎn)區(qū)給予利益補償，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，是我國保障糧食安全的重要環(huán)節(jié)。為此，黨和政府近幾年來持續(xù)強調(diào)要加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。本文對此從理論和實踐兩個層面進行初步探討。

一、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)膬?nèi)涵和原因

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)膬?nèi)涵

糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，是指對糧食主產(chǎn)區(qū)由于放棄其他高利潤產(chǎn)業(yè)、主產(chǎn)低盈利的糧食進而造成的經(jīng)濟利益減損給予適當適度的補償，保障糧食主產(chǎn)區(qū)利益上不受損，糧食生產(chǎn)者經(jīng)濟上不吃虧，持續(xù)保持糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)積極性，以確保國家糧食安全的制度安排。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)脑?/p>

一是糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟普遍欠發(fā)達。從表1可以看出，2015—2021年，糧食主產(chǎn)區(qū)居民人均可支配收入低于全國平均水平，而糧食主銷區(qū)大大超過全國平均水平；糧食主產(chǎn)區(qū)的人均可支配收入與糧食主銷區(qū)相比，從絕對數(shù)看呈逐年擴大的態(tài)勢，從相對數(shù)看糧食主產(chǎn)區(qū)一直占糧食主銷區(qū)的60%左右，差距比較明顯，且沒有緩和跡象，糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟上的“洼地效應”持續(xù)顯現(xiàn)。

二是糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧收益普遍不高。從表2可以看出，2015—2021年，種植水稻、小麥、玉米等3種糧食作物，與種植油菜、芝麻、棉花等8種經(jīng)濟作物相比，每公頃凈收益明顯偏低。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中面臨的問題

（一）財政轉(zhuǎn)移支付不夠充足

現(xiàn)階段我國糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償經(jīng)費主要來源于中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，非糧食主產(chǎn)區(qū)如糧食主銷區(qū)享受的財政轉(zhuǎn)移支付待遇幾乎與糧食主產(chǎn)區(qū)一樣，存在“搭便車”現(xiàn)象。國家為了確保糧食安全投資巨大，但是在糧食外調(diào)的同時，這些財政轉(zhuǎn)移支付反而流入了主銷區(qū)，導致糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付“不解渴”，直接影響到糧食主產(chǎn)區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。

（二）增糧與增收的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)

當前，我國近800個產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量70%以上，是我國糧食生產(chǎn)的主力軍，但這些產(chǎn)糧大縣的發(fā)展普遍相對滯后，一些產(chǎn)糧大縣還屬于財政窮縣，仍然存在“糧食貢獻越大—地方財政收入越少—農(nóng)民收入越低—經(jīng)濟越落后”的怪圈，在一定程度上影響了地方政府抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民種糧的積極性，給國家糧食安全和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展造成了一定隱患。

（三）產(chǎn)地銷地的糧食安全責任不夠明確

一方面，中央明確了糧食生產(chǎn)目標，要確保全國糧食產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上，但對主產(chǎn)區(qū)只是強調(diào)糧食生產(chǎn)職能，而對主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟利益補償卻缺少完備的機制體制。另一方面，當前部分主銷區(qū)一味地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，而忽視了應當承擔的糧食安全責任，對主產(chǎn)區(qū)的反哺存在缺位。

（四）糧農(nóng)收益的保障度不夠高

一是現(xiàn)行糧食補貼標準仍有待提高，如2022年國家每畝地平均補貼只有60元。二是自然因素和市場因素不穩(wěn)定，導致農(nóng)民種糧風險加大，極端降雨、暴雪、風暴災害以及市場上信息不對稱等問題給糧食生產(chǎn)帶來更為嚴峻的挑戰(zhàn)。三是農(nóng)業(yè)保險保障力度不夠，存在定損和賠付不夠精準、覆蓋面不足等問題，導致農(nóng)民種糧難以形成充足的資金積累，影響進一步實現(xiàn)良性循環(huán)。

（五）糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟尚未振興

一是糧食產(chǎn)業(yè)主體不夠壯大，農(nóng)民參與程度較低；二是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式普遍較為老舊，發(fā)展路徑缺乏創(chuàng)新；三是糧食產(chǎn)業(yè)科技研發(fā)存在困難，科技創(chuàng)新缺乏有力人才支撐；四是糧食產(chǎn)業(yè)鏈延伸較短，糧食加工環(huán)節(jié)發(fā)展相對滯后。

（六）糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟尚不健全

一方面，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟這一農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中嶄新的合作經(jīng)濟組織模式，雖將產(chǎn)供銷、種養(yǎng)加、農(nóng)工商各環(huán)節(jié)有效銜接起來，形成利益共同體，但不管是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是加工、銷售的過程中，其參與主體都是以企業(yè)為主，且大多數(shù)是行業(yè)中的龍頭企業(yè)，農(nóng)民對聯(lián)盟參與程度較低，獲益并不顯著，對于農(nóng)民共同富裕的拉動十分有限。另一方面，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟較為松散。成員間雖然存在產(chǎn)品供給、利益分配和其他有關(guān)約定，但部分為無法律效力之協(xié)議，體制和機制不夠健全，穩(wěn)定性不夠高。

三、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的途徑

（一）健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機制

財政轉(zhuǎn)移傾斜機制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中所采取的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡機制。健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機制，旨在推動糧食主銷區(qū)大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的同時，也要引導其承擔起一定的糧食安全責任，以財政補貼和責任匹配為前提，尋求以橫向補償為特征的財政轉(zhuǎn)移支付方式。

健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機制，可建立產(chǎn)銷區(qū)幫扶機制，將主銷區(qū)按其實際受益的份額，設(shè)立專項基金，對主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田改造方面提供資金和技術(shù)支持，減輕主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)成本和投入壓力。同時，糧食主銷區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟，占用了一定土地，沒有承擔足夠的糧食安全共同責任，可對應未參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進行其他利潤更高的生產(chǎn)活動的土地支付一定的土地出讓費，并以轉(zhuǎn)移支付的方式向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，對主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民給予補助。

（二）健全增糧增收協(xié)調(diào)機制

增糧增收協(xié)調(diào)機制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中促使糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入保持步調(diào)一致的機制。健全增糧增收協(xié)調(diào)機制，旨在統(tǒng)籌考慮國家與農(nóng)民、中央與地方的利益關(guān)系，構(gòu)建長效機制，使糧食主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食生產(chǎn)和糧食安全的同時，又能加快本地經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)民持續(xù)增收。

健全增糧增收協(xié)調(diào)機制，一要建立依據(jù)市場行情變化靈活的糧食價格調(diào)控體系，在目前糧食市場價格高位運行情況下，上調(diào)國有糧企收購價格，加強對私營糧企等非國有糧食購銷企業(yè)的管理，杜絕壓價、囤糧等現(xiàn)象的發(fā)生；二要增加糧食直補金額，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，提高直補金額有利于持續(xù)恢復糧農(nóng)信心和促進糧食安全；三要調(diào)整糧食直補方式，從簡單的按照糧食面積補貼，改為根據(jù)種糧面積和向國家出售的商品糧數(shù)量和質(zhì)量相結(jié)合的補貼方式，體現(xiàn)鼓勵多產(chǎn)量、多調(diào)糧、產(chǎn)好糧的政策導向。

（三）健全產(chǎn)地銷地分責機制

產(chǎn)地銷地分責機制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中對產(chǎn)銷區(qū)的糧食安全責任進行補償與細分的機制。健全產(chǎn)地銷地分責機制，旨在彌補主產(chǎn)區(qū)因從事糧食生產(chǎn)而損失的經(jīng)濟利益的基礎(chǔ)上，令主銷區(qū)承擔相應保障國家糧食安全的責任。

健全產(chǎn)地銷地分責機制，一要進一步完善現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)支持政策，在經(jīng)濟上對主產(chǎn)區(qū)進行合理的、精準的政策補貼；二要明確糧食主銷區(qū)除了發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，還要承擔起限定的糧食生產(chǎn)責任，分擔糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)壓力，同時承擔起對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償義務。

（四）健全糧農(nóng)收益保障機制

糧農(nóng)收益保障機制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中保護糧農(nóng)收益不受侵害的機制。健全糧農(nóng)收益保障機制，旨在確保種糧能給農(nóng)民帶來確切的收益，讓農(nóng)民種糧更有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧食生產(chǎn)更有積極性。

健全糧農(nóng)收益保障機制，一要建立錢糧補貼掛鉤機制，即補貼金額同糧食產(chǎn)量掛鉤，對現(xiàn)有各種補貼進行集中辦理，建立與糧食產(chǎn)量的聯(lián)系，從而進一步激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，堅定他們的種糧信心；二要構(gòu)建自然、市場風險防范體系，持續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高防災能力，不斷推進中低產(chǎn)田改造和高標準農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的抗逆性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力，進一步完善主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、供求、價格監(jiān)測與預警體系，加強農(nóng)產(chǎn)品市場供求與價格走勢的分析預測，建立農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布制度，及時提供農(nóng)產(chǎn)品市場分析和預測報告，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理安排提供更有力的信息支撐；三要完善農(nóng)業(yè)保險制度，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)保險的政策屬性，逐步擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，在規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、控制風險的前提下，鼓勵保險公司多開發(fā)自然災害保險產(chǎn)品，變事后災害賠償為事前災害預防，給種糧農(nóng)民提供更好的保障。

（五）健全糧食經(jīng)濟振興機制

糧食經(jīng)濟振興機制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中增強糧食經(jīng)濟活力的機制。健全糧食經(jīng)濟振興機制，旨在加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民就業(yè)增收和經(jīng)濟社會發(fā)展。

健全糧食經(jīng)濟振興機制，一要培育壯大糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加強對大型龍頭企業(yè)的政策引導，在稅收、質(zhì)檢、物流、用地等方面給予重點保障或者優(yōu)先安排，引導支持龍頭企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶構(gòu)建穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)機制，引導優(yōu)質(zhì)糧食品種種植，帶動農(nóng)民增收致富；二要促進全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，引導糧食企業(yè)積極參與糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，構(gòu)建從田間到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵發(fā)展新業(yè)態(tài)，推進“互聯(lián)網(wǎng)+糧食”行動，積極發(fā)展糧食電子商務，推廣“網(wǎng)上糧店”等新型糧食零售業(yè)態(tài)，促進線上線下融合發(fā)展；三要加快推動糧食科技創(chuàng)新突破，鼓勵科研機構(gòu)、高校與企業(yè)采取共同設(shè)立研發(fā)基金、實驗室、成果推廣工作站等方式，聚焦農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需求，加大對營養(yǎng)健康、節(jié)糧減損、加工轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持力度，大力實施“人才興糧工程”，發(fā)展糧食高等教育和職業(yè)教育，支持高等院校和職業(yè)學校開設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)行業(yè)短缺的實用型人才；四要推動糧食向精深加工轉(zhuǎn)化，鼓勵糧食加工企業(yè)進行多品種產(chǎn)品研發(fā)，指導糧食精深加工向綠色食品、醫(yī)藥衛(wèi)生及其他附加值高的領(lǐng)域拓展，提高糧食副產(chǎn)物綜合利用率，增強發(fā)展后勁，提升核心競爭力。

（六）健全糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機制

糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中促使糧食產(chǎn)業(yè)各群體為了共同利益而結(jié)合的機制。健全糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機制，旨在通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將科研機構(gòu)、農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者和農(nóng)產(chǎn)品消費者有機地聯(lián)系起來，形成利益共同體，共享農(nóng)業(yè)成果帶來的經(jīng)濟社會效益。

健全糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機制，一方面，可抓住糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，采取目標導向的縱向聯(lián)盟模式，在產(chǎn)業(yè)鏈視角下采用垂直方向的分工與合作，共同推進糧食產(chǎn)業(yè)要素集聚，共同破解糧食產(chǎn)業(yè)的共性難題，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化穩(wěn)步發(fā)展。另一方面，可對聯(lián)盟成員進行合理篩選，形成一種共富的向心力?？捎烧畽C關(guān)、中介組織分別擔任聯(lián)盟的領(lǐng)導者和推動者；選擇具有較強實力的技術(shù)研發(fā)單位、產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會作為核心技術(shù)的研發(fā)者、技術(shù)標準的制定者、產(chǎn)業(yè)的連接者，組成聯(lián)盟的核心；尋找發(fā)展目標一致、信任度高、合作意愿強、優(yōu)勢互補的金融、生產(chǎn)、加工、物流、互聯(lián)網(wǎng)等單位，作為資金的提供者、生產(chǎn)的組織者、加工能力的提高者、運輸?shù)谋Ｕ险?、銷售的推廣者。

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[責任編輯：王 麗]