用好專項債券　提高內(nèi)蒙古財政政策有效性

呂東宸　李洋

摘? 要：內(nèi)蒙古自治區(qū)近年來持續(xù)踐行積極的財政政策，債務工具的多元化支撐了重大項目的建設，作為重要抓手的專項債券功不可沒。在使用專項債的過程中，面臨一些需要解決的問題，包括專項債作為資本金問題、地方政府如何更加科學合理使用專項債資金、缺乏專項債項目績效評價體系等，這些問題需要自治區(qū)統(tǒng)籌解決，實現(xiàn)系統(tǒng)化科學化專項債使用。對策建議中，通過對專項債的宏微觀政策機制調(diào)整，努力實現(xiàn)資金支出同項目建設相平衡，最終形成多方受益的格局。

關鍵詞：專項債? ? ?項目? ? ?績效? ? ?平衡? ? ?調(diào)整

當前，在政府財政緊平衡的狀態(tài)下，專項債成為內(nèi)蒙古自治區(qū)逆周期政策的重要手段，在改善營商環(huán)境、撬動地方投資、拉動地區(qū)經(jīng)濟增長中發(fā)揮著舉足輕重的作用。截至2022年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)專項債發(fā)行規(guī)模為416億元，占自治區(qū)債券發(fā)行規(guī)模的33.74%，平均期限為15.91年。相比于一般債券以一般公共預算作為還本付息資金來源，專項債券收支納入政府性基金預算管理，還本付息的資金來源是項目收益。在保增長和疫情的雙重影響疊加下，自治區(qū)各級地方政府的固定資產(chǎn)投資需求旺盛，其中政府專項債券是投資項目的重要融資來源。如何用好專項債券，使其成為拉動自治區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的催化劑，而不是成為地方政府投資沖動下新的債務負擔，關鍵要在項目儲備、同市場化融資結(jié)構(gòu)關系、地方政府激勵和績效管理上下文章，確保實現(xiàn)項目收益與融資自平衡，形成項目與資金的正向匹配。

一、內(nèi)蒙古專項債面臨的主要問題

（一）專項債用作資本金問題

從2019年開始，內(nèi)蒙古專項債用作項目資本金的比重不斷擴大，但也存在一系列問題。一是其它配套融資（主要是銀行貸款）和自籌資金的占比居高不下。2022年自治區(qū)專項債作為資本金比例為6.23%，比例偏低，以配套融資為主。如呼和浩特新機場項目專項債占資本金比重為4.75%，銀行貸款高達105.24億元，集通鐵路電氣化改造項目專項債占資本金比重為18.15%，銀行貸款為66億元。鑒于專項債券項目收益有限，僅靠專項債收益難以覆蓋成本，屆時的銀行貸款將成為潛在隱患。且“自籌資金”也難以界定，其中有多少來自于自有資金，多少是融資款項，在不少旗縣區(qū)難以厘清，這直接影響地方政府隱形債務的增量。另外，專項債配套融資（銀行貸款）的增加還會在社會融資總量一定的情況下擠出民營企業(yè)和中小企業(yè)的投融資，弱化貨幣政策向?qū)嶓w企業(yè)投融資傳導，加劇民營企業(yè)“融資難、融資貴”。二是對化解政府債務的掣肘。2021年，自治區(qū)地方政府債券還本付息支出占政府綜合財力比重超過20%，超過全國平均水平8個百分點。在政府壓減債務的大背景下，理想情況是，低成本專項債擴容會降低融資平臺的壓力，緩解城投企業(yè)的融資額，因為地方債很大一部分由城投企業(yè)承接?？涩F(xiàn)實中專項債的“點到為止”會引出更多的城投債和銀行貸款，對項目主體和政府本身都是巨大的壓力，而自治區(qū)財政自給能力偏弱，最終的結(jié)果是地方融資平臺的資產(chǎn)負債率出現(xiàn)惡化，政府不得不通過債務置換或者延期來拉長期限結(jié)構(gòu)，把風險轉(zhuǎn)移到下一屆政府。另外，2020年財政部出臺《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》后，自治區(qū)專項債擴容，2022年擴展到8個領域，其中社會事業(yè)和市政建設作為傳統(tǒng)低回報的項目占到專項債比重40.88%，加劇了成本和收益的不平衡，債務壓力不斷顯現(xiàn)。三是銀行對償貸風險存在憂慮。一是利用專項債作為資本金項目在還款時，償還銀行貸款不具有優(yōu)先權，這自然會影響銀行的權益認知，影響其放貸意愿。二是房地產(chǎn)下行導致收入不穩(wěn)定。目前，不少項目的收入不是源于項目收益，而是與項目相關的土地資產(chǎn)收益，特別是自治區(qū)的交通基建項目，項目土地出讓收入占項目總收入比重較高，項目運營收益占比較低。2020年以來，在土地收益出現(xiàn)整體滑坡的情況下，項目有多大程度能夠滿足銀行的本息收益，存在一定的不確定性。

（二）地方政府對使用專項債的復雜態(tài)度

一是手續(xù)繁雜。專項債從項目申報、發(fā)行到資金分配，每一個環(huán)節(jié)必須滿足嚴格的條件。對于許多旗縣政府來說，盡管有項目儲備，但并不能保證未來能申報到專項債，所以存在項目前期準備不足的問題。二是資金劃撥和項目進度規(guī)劃不匹配。即使資金額度下達，迅速將專項債資金轉(zhuǎn)為當年工程量也存在問題。一些項目在前期的可研、立項會占用大量時間，導致工程進度趕不上上級政府規(guī)定的支出時間，結(jié)果是資金劃撥時間和項目進度規(guī)劃不匹配，項目資金支出滯后、閑置問題層出不窮。資金銜接也讓一些旗縣區(qū)政府頭疼不已，例如，項目批下來的專項債無法覆蓋項目本金，由于專項資金不能跨年度使用，一些長周期的基礎設施項目出現(xiàn)資金銜接問題，不能按規(guī)定要求形成工作量。三是部門協(xié)調(diào)和事后審計缺乏必要靈活性，影響地方政府積極性。專項債項目主管部門為發(fā)改委，資金由財政部門主管。在現(xiàn)實場景中，由于項目管理和資金管理側(cè)重點不同，導致部門之間的協(xié)調(diào)還存在一定問題，不少地區(qū)缺乏協(xié)同配合。在項目完成后，審計、稽查不能充分考慮基礎設施投資項目建設過程中出現(xiàn)的各種不確定性，導致客觀原因造成的違規(guī)也會將地方官員置于尷尬境地，影響其工作積極性。

（三）缺乏嚴格的專項債項目績效評價指標

內(nèi)蒙古自治區(qū)2021年1月出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)項目支出績效評價管理辦法》，該指標體系框架包括決策、過程、產(chǎn)出、效率四大類一級指標，并相應設置了二級和三級指標，績效評價范圍在第二條明確包括政府債務項目，但并沒有細化到專項債領域，沒有明確專項債管理中各部門的具體職責和行為規(guī)范，對專項債項目儲備、申報發(fā)行、項目調(diào)度以及資金使用方面的全流程監(jiān)管缺乏評價體系。評價體系的缺乏會導致一系列問題，特別在資金支出效率和項目主體責任方面沒有標尺會導致監(jiān)管流于形式、發(fā)改委和財政部門多頭管理，最關鍵的是影響項目的順利推進。對此，隨著自治區(qū)專項債規(guī)模的不斷擴張和范圍的擴大，提高專項債資金使用效率，建立專項債項目績效評價辦法迫在眉睫。

二、對內(nèi)蒙古自治區(qū)專項債的幾點建議

（一）重點關注債券資金的使用問題，資金要用在刀刃上

目前，內(nèi)蒙古財政部門基本實現(xiàn)債務資金撥付100%的執(zhí)行率，資金沉淀的問題主要在項目建設單位，特別在旗縣區(qū)問題比較突出。作為專項債主要還款來源的政府性基金預算收入，2022年自治區(qū)同比下滑超過20%，遠低于專項債增速，對此更需關注專項債資金的使用效率問題，將債務風險最小化。為此，一要設置預算執(zhí)行率，評價是否存在資金等項目、資金閑置等問題，督促建設單位提高工作效率。二要設置預算調(diào)整率，考察是否存在項目儲備不足、為爭取專項債券資金而包裝項目等問題，據(jù)此設置預算調(diào)整率，動態(tài)管理專項債券限額。三要設置制度建設狀況指標，加強專項債券資金管理。

（二）平衡市場化融資和專項債償還原則

“專項債+市場化融資”是比較合理的融資組合方式，能夠撬動社會資金來實現(xiàn)大規(guī)?；ㄍ顿Y。但前提要讓銀行吃下“定心丸”，對還本付息有明確的預期和保障，且在組合結(jié)構(gòu)中增加專項債額度，適當減少市場化融資，一方面為項目單位節(jié)約利息成本，另一方面降低隱性債務增量。目前內(nèi)蒙古專項債平均利率為3.15%，同一般債券、商業(yè)銀行利率相比具有明顯的成本優(yōu)勢，可以考慮提高專項債作為資本金的比重，目標達到10%以上。盡管寬松財政政策難免會增加廣義債務，增加顯性債務優(yōu)于增加隱性債務、增加低成本債務優(yōu)于增加高成本債務。另外要按照平衡償還風險的原則，確保債券發(fā)行期限與地方償債能力相匹配，統(tǒng)籌考慮專項債作為資本金和銀行貸款的償還工作，保障銀行權益。對于自治區(qū)來說，經(jīng)濟增長的目標是一定的，關鍵在債務工具選擇上如何減小未來財政負擔，若不秉持該原則，旗縣政府難免會像當年PPP一樣出現(xiàn)新一輪銀行融資“大躍進”，這對于疫情后一般公共預算水平尚處恢復期的自治區(qū)財政無疑是潛在的風險。

（三）給予地方政府使用專項債更多自主權

避免對專項債資金的使用“一刀切”，結(jié)合地方政府項目的特點，政策上應更加靈活。如專項債僅可展期一次、不許提前償還、第一年必須付利息、必須用項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還本息、專項資金不能跨年度使用、資金劃撥后必須在當年完成規(guī)定工作量的政策可以根據(jù)現(xiàn)實情況適當調(diào)整。另外，要拓寬專項債償還渠道，嘗試在政府性基金之外尋找新的償債來源，既不能擴大預算赤字，又要保障本息償付。這樣才會提高宏觀財政政策的有效性，切實轉(zhuǎn)化為總需求，實現(xiàn)自治區(qū)拉動經(jīng)濟增長的目標，也會提高地方政府的積極性，對其形成正向激勵。

（四）項目和資金的可持續(xù)性要重點關注

借鑒參考山東省、長沙市、合肥市等先行出臺專項債績效評級體系的地區(qū)，根據(jù)內(nèi)蒙古自身債務結(jié)構(gòu)，設置指標體系，重點關注資金和項目的可持續(xù)性。堅持“資金跟著項目走”的原則，主要看項目的重要性和項目的準備情況，對重點項目、債務水平低、有效投資拉動大的地區(qū)給予傾斜。在項目方面，要根據(jù)地方實際儲備高質(zhì)量項目，做到“早謀劃”“早準備”，多在前期準備上下功夫，打造優(yōu)質(zhì)項目來匹配資金，提高財政資源使用效率。專項債券的管理不僅要注重短期效益，還要關注長期的可持續(xù)性。一是專項債券項目多為長期投資項目，很多項目需要發(fā)行多期專項債券以支持項目的建設運營。因此，專項債券的項目可持續(xù)性考量尤為重要，需要設置項目的可持續(xù)性評價指標，防止“半拉子”工程造成資金的浪費。二是專項債券要保證資金的可持續(xù)性，設置債券資金可持續(xù)性評價指標，督促債券資金及時到位，防止因資金缺口造成項目中止、撤銷等。

（五）根據(jù)專項債券特點，設置專業(yè)化績效指標評價體系

鑒于《內(nèi)蒙古自治區(qū)項目支出績效評價管理辦法》的宏觀性，在專項債績效評價指標體系中，要突出專項債的資金特點，做到同一般債券管理辦法的嚴格區(qū)分。專項債券投資于有一定收益的公益性項目，項目既要產(chǎn)生一定的社會效益，還要保證產(chǎn)生覆蓋本息的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)項目收益自平衡，否則會擊穿公共預算與政府性基金預算的界限。因此，內(nèi)蒙古在績效類指標的設置中，要充分考慮專項債券區(qū)別于一般債券的特點，設置經(jīng)濟效益指標、生態(tài)效益指標和社會效益指標。其中，經(jīng)濟效益指標要能體現(xiàn)項目還本付息的能力，明確預期收益能否實現(xiàn)自平衡，是否符合財政承受能力。生態(tài)效益指標和項目的性質(zhì)相一致，例如生態(tài)環(huán)保專項債券要設置可量化的績效指標，如水體污染治理達標率、優(yōu)良天氣天數(shù)等。社會效益指標反映項目建設的側(cè)重點，及其對公共物品和公共服務供給的貢獻，例如公路交通運輸專項債券設置可量化的績效指標，如人均公路里程數(shù)等。

三、結(jié)語

2014年新《預算法》出臺以來，地方政府的債務結(jié)構(gòu)進入到了一個新的階段，專項債作為低成本、長期限且不由一般公共預算償還的財政政策工具，受到自治區(qū)的青睞。專項債牽涉各方利益和責任，自治區(qū)要做到兼顧銀行、地方政府和融資平臺的利益平衡，結(jié)合自身債務結(jié)構(gòu)特點最大化專項債對項目的支持，實現(xiàn)項目收益與融資的自平衡，有效帶動自治區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展促進中心）

責任編輯：張莉莉