中國倡導(dǎo)“新時代航行自由觀”的價值、內(nèi)涵與路徑

【內(nèi)容摘要】??航行自由是全球海洋秩序的核心內(nèi)容，美國為維持世界霸權(quán)，宣揚“海洋航行自由”論并付諸行動。這種單方面曲解海洋法規(guī)則尤其是歪曲航行自由制度的主張和行為嚴重威脅海上安全和海洋秩序，引發(fā)國家間海上活動爭議和沖突。中國應(yīng)倡導(dǎo)“開放包容、安全暢通”“和而不同”“和平、合作、和諧”等具有航行自由特質(zhì)和中國文化元素及時代要素的航行自由觀，這是協(xié)調(diào)各國立場和權(quán)益、兼顧自身經(jīng)驗和時代特點的中國方案。在“百年未有之大變局”下，中國倡導(dǎo)的這種航行自由觀，不僅開啟海洋法規(guī)則體系完善進程，成為與西方強國在國際法規(guī)則、航行自由解釋話語權(quán)方面進行斗爭的重要標志，也符合構(gòu)建“海洋命運共同體”的理念和目標。在全球海洋治理面臨挑戰(zhàn)和變革的背景下，中國提出“新時代航行自由觀”，既可為海洋治理貢獻中國智慧和中國力量，也可為推進“海洋命運共同體”的構(gòu)建作出應(yīng)有貢獻。

【關(guān)鍵詞】??航行自由 ?海洋新秩序 ?國際法治 ?海洋命運共同體

【作者簡介】??金永明，中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院高級研究員、國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授（青島 ?郵編：266100）

【中圖分類號】?D822 ?????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）04-0102-18

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202304006

航行自由是現(xiàn)代國際法發(fā)展過程中的一個重要概念。?中國作為21世紀的新興海洋大國以及最大的南海沿岸國，一貫重視和維護國際法上公認的航行自由。以美國、英國、澳大利亞等為代表的一些西方國家不斷以“非法限制航行自由”為由攻擊中國正當(dāng)?shù)暮Ｑ髾?quán)利主張及相關(guān)國內(nèi)立法。?這實際上反映出美國等西方海洋強國同中國在“航行自由”這一重要命題的內(nèi)涵認知上存在明顯分歧。針對航行自由問題，國內(nèi)外學(xué)者發(fā)表了大量研究成果。這些成果主要集中在兩個方面。首先，外國軍艦在領(lǐng)海內(nèi)無害通過制度上的分歧：自由使用論與事先許可（通知）論之間的對立，以及直線基線的適用爭議。?主流的觀點和公正的主張是，外國軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過應(yīng)遵守沿海國關(guān)于領(lǐng)海的法律和規(guī)章，法理依據(jù)是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）第30—31條。?其次，針對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動爭議：自由使用論和事先許可（通知）之間的對立。即在沿海國家專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事測量、聯(lián)合軍事演習(xí)、諜報偵察等軍事活動，在性質(zhì)上屬于與經(jīng)濟活動沒有直接關(guān)系的行為，對其管轄權(quán)歸沿海國還是使用國之間的爭議（即剩余性權(quán)利歸屬爭議），在原則上表現(xiàn)為自由使用論和事先許可論之間的分歧。?其涉及對《公約》第58條第1款“與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途”解釋上的對立和分歧。由于《公約》并未規(guī)定“軍事活動”的概念，即使從“海洋和平利用”“海洋科學(xué)研究”視角也不能達成共識，所以只能通過有關(guān)國家的雙邊對話包括建立危機管控機制加以解決。

在航行自由方面，受到普遍關(guān)注的是美國國務(wù)院發(fā)布的《航行自由年度報告》（Annual Freedom of Navigation Report）。美國自1979年以來，依據(jù)自身的利益需求和所謂法律立場，在其他國家的管轄海域?qū)嵤┧^“航行自由行動”，這種挑戰(zhàn)很多國家的海洋權(quán)益及立場、謀取自身私利的主張和行為，嚴重威脅航行安全，受到包括中國在內(nèi)的有關(guān)國家的強烈反對。

中國應(yīng)在吸納國際法上公認的航行自由的本質(zhì)和特點的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)闡明針對海洋航行自由的立場和觀點，倡導(dǎo)并形成具有中國文化元素及時代要素的航行自由觀（簡稱“新時代航行自由觀”）。這種航行自由觀對完善海洋秩序、海洋治理和構(gòu)建“海洋命運共同體”具有重要價值和意義。

一、“新時代航行自由觀”的價值

中國適時提出“新時代航行自由觀”，具有重要的理論與實踐價值。這是在百年未有之大變局下中國啟動海洋法規(guī)則體系完善進程，并對西方強國開展涉及國際法規(guī)則包括航行自由話語權(quán)斗爭的重要標志。這也符合在全球海洋秩序面臨挑戰(zhàn)和全球海洋治理變革的背景下，使中國倡導(dǎo)的“海洋命運共同體”融入海洋法的規(guī)則和制度的需要，并能為呼應(yīng)全球海洋治理理念升級作出中國貢獻。

（一）價值之一：提升參與國際海洋法規(guī)則體系話語權(quán)的重要標志

作為國際規(guī)則中公認的具有法律約束力的國際法，與以往任何時期相比，都獲得了中國有關(guān)主管機構(gòu)和學(xué)界前所未有的重視。

在學(xué)界，國際法學(xué)者更加認識到中國對于推動當(dāng)代國際法發(fā)展作出的重要貢獻。?有學(xué)者指出，隨著中國日益走近世界舞臺的中央，作為最大的發(fā)展中國家，中國對于國際法的立場、態(tài)度、主張和貢獻引人注目，并越來越具有更廣泛和深遠的影響。?但需要注意的是，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，以歐美國際法為代表的西方國際法在理論和實踐上仍處于主導(dǎo)地位，西方國家對于國際法領(lǐng)域的相關(guān)國際規(guī)則的制定具有較大影響力和話語權(quán)。在未來較長的一段時間內(nèi)，西方國家在國際法領(lǐng)域仍將占據(jù)主導(dǎo)地位。為此，有學(xué)者指出，國際法的總體格局并沒有變化，仍然是大國制定規(guī)則、小國承受規(guī)則。

在國際海洋法領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在近20年中以中國為代表的廣大發(fā)展中沿海國同以美國為代表的西方傳統(tǒng)海洋強國對《公約》中涉及航行自由的若干規(guī)則所進行的不同解讀及由此引發(fā)的立場和實踐上的明顯對立。?一方面，美國等西方國家經(jīng)常以維護所謂“基于規(guī)則的國際秩序”（rules-based international order）和“基于規(guī)則的海洋秩序”（rules-based maritime order）自居，以本國或少數(shù)國家對某些國際海洋法規(guī)則的片面、甚至完全錯誤的解讀取代《公約》以及公認的國際海洋法規(guī)則習(xí)慣。?另一方面，中國在2009年和2019年分別提出“和諧海洋”理念和“海洋命運共同體”倡議，與美國等一些西方國家利己的國家利益至上觀形成鮮明對照。

因此，究竟未來國際海洋法規(guī)則體系將繼續(xù)由美國等西方傳統(tǒng)海洋強國主導(dǎo)，還是將由以中國為代表的真正維護新時代全球海洋秩序、為廣大沿海國家謀利益的發(fā)展中國家主導(dǎo)，要素之一取決于今后一段時期國際力量的對比變化以及東西方國家之間對于國際法規(guī)則的制定、變革有關(guān)的話語權(quán)斗爭。為此，在海洋航行自由問題上作出符合時代要求的合理闡釋，是獲取國際話語權(quán)并豐富和發(fā)展國際海洋法規(guī)則的切入點和重要契機。

中國如能同以美國為代表的西方海洋強國在關(guān)于航行自由問題的交鋒中發(fā)揮自己的影響力，得到廣大發(fā)展中沿海國的支持，在國際法的道德高地和法律戰(zhàn)上占據(jù)有利地位，就可以在國際海洋法領(lǐng)域進一步提升、鞏固中國在相關(guān)國際問題治理領(lǐng)域和國際法領(lǐng)域的大國地位和作用。所以，中國在現(xiàn)階段表明針對航行自由的立場和觀點，并依據(jù)海洋航行自由的特質(zhì)倡導(dǎo)和形成“新時代航行自由觀”，符合中國構(gòu)建“海洋命運共同體”以及推動新時代全球海洋秩序變革的戰(zhàn)略目標。

（二）價值之二：助推“海洋命運共同體”建設(shè)

中國提出并形成“新時代航行自由觀”，不僅有利于提升自身在世界沿海國家中的號召力、影響力，有利于在同美國等西方海洋強國的博弈中獲得制定新型國際海洋法規(guī)則體系的話語權(quán)，同時也是推動構(gòu)建“海洋命運共同體”的重要舉措?！昂Ｑ竺\共同體”是“人類命運共同體”的重要組成部分，同時也是“人類命運共同體”在海洋領(lǐng)域的具體運用和深化。目前，世界各國對于利用海洋的認知態(tài)度尚無法擺脫傳統(tǒng)意義上的國家主權(quán)與管轄權(quán)的桎梏。進入21世紀以來，各國紛紛加強對海洋空間和資源的控制與開發(fā)利用，《公約》因多種原因不可避免地在創(chuàng)設(shè)及分配海洋權(quán)益方面存在先天性的制度設(shè)計缺陷和不足，從而引發(fā)了全球范圍內(nèi)的“藍色圈地運動”。因此，在海洋治理方面，國際社會需要新的理念以及在新理念指導(dǎo)下的新制度，其中包括完善與發(fā)展國際海洋法。?而與航行自由有關(guān)的規(guī)則博弈作為《公約》制度的基石，歷來是各國為獲取海洋空間和資源、控制海上重要戰(zhàn)略通道以及維護自身海洋權(quán)益的角力場。

合理、有效地解釋和運用《公約》中涉及與航行自由有關(guān)的規(guī)則，不僅可以發(fā)揮維護、鞏固中國既有海洋權(quán)利主張的作用，而且也有利于中國在國際舞臺上特別是在國際法律戰(zhàn)上與美國等一些西方國家積極斗爭，逐步改變由個別國家基于私利來片面解釋航行自由相關(guān)制度的不利局面。正如有學(xué)者所指出的，積極運用航行自由制度，對解決中國海洋權(quán)利維護問題是必不可少的。?國際社會正確認識和解讀與航行自由有關(guān)的國際法規(guī)則，是構(gòu)建“海洋命運共同體”的重要路徑之一。中國適時提出“新時代的航行自由觀”，可以為推進構(gòu)建“海洋命運共同體”提供理論基礎(chǔ)和重要保障。

二、“新時代航行自由觀”的核心內(nèi)涵

如上所述，以美國為代表的西方國家所主張的“航行自由論”（尤其是“軍事航行自由論”）在理論和實踐上都存在明顯問題，是對傳統(tǒng)航行自由制度的片面甚至錯誤解讀，服務(wù)于其維護世界霸權(quán)的需要。美國所謂的航行自由行動不僅侵害了沿海國管轄海域（尤其在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)）的權(quán)益，而且片面解讀了與海洋法有關(guān)的海洋自由規(guī)則。因為海洋法（尤其是《公約》）規(guī)定了不同海域的航行自由制度，各國在行使航行自由時受到多種限制和約束，所以是一種相對的自由，不是橫行自由和威脅自由。美國的所謂航行自由行動和主張，自然受到包括中國在內(nèi)的眾多國家的堅決反對，各國需要批駁美國的認知和行為。要客觀、全面闡述中國針對航行自由的立場和觀點并形成“新時代航行自由觀”，就必須明確與航行自由有關(guān)的若干原則或?qū)傩浴Ｊ紫仁腔玖?。提出并形成“新時代航行自由觀”并不是舍棄傳統(tǒng)國際法上的航行自由，而是基于傳統(tǒng)國際法上航行自由制度的特點和性質(zhì)進行正確解讀，發(fā)揮正本清源的作用。因為只有正確理解航行自由的本質(zhì)，才能在此基礎(chǔ)上對當(dāng)代國際法上的航行自由制度進行準確演繹。其次是重要理念。提出并形成“新時代航行自由觀”需要結(jié)合當(dāng)今百年未有之大變局下的國際形勢，包括及時融入中國倡導(dǎo)的國際法理念，特別是引入“人類命運共同體”及“海洋命運共同體”理念所蘊含的原則和精神，與時俱進地發(fā)展航行自由制度，更好地實現(xiàn)公正、公平目標。再次是實踐要求。提出并形成“新時代航行自由觀”需要符合國際社會的根本利益，并與“海洋命運共同體”“人類命運共同體”以及國際法治蘊含的宏觀理念和價值相符。因此，形成“新時代航行自由觀”需要立足全球治理視野和國際法治精神，通過提出“中國方案”、制定符合國際社會共同利益的國際規(guī)則，重點解決現(xiàn)實航行自由理論和實踐中的爭議問題。

為此，本文擬從航行自由的本質(zhì)、和平解決與航行自由爭端有關(guān)的立場、構(gòu)建和諧與合作的新時代全球海洋秩序三個方面，闡釋“新時代航行自由觀”的核心內(nèi)涵。

（一）航行自由的本質(zhì)：開放包容，安全暢通

上文已述及，航行自由是國際法上久已確立的一項權(quán)利，且被視為海洋自由的核心。?該項權(quán)利能得到世界各國的普遍支持，是因為它始終致力于在各沿海國的主權(quán)和安全利益等個體利益同貿(mào)易、航運利益等國際社會的共同利益之間尋找最佳平衡。這種平衡體現(xiàn)了航行自由的本質(zhì)，即開放包容、安全暢通。這也是倡導(dǎo)“新時代航行自由觀”所必須堅持的核心原則。

第一，開放包容是航行自由的本質(zhì)特征，體現(xiàn)了航行自由與海洋本身屬性之間的密切聯(lián)系，同時也是“人類命運共同體”理念的重要內(nèi)涵之一。?航行自由自身的進展就是與人類對貿(mào)易自由的追求相伴而生的。?它帶來了國際貿(mào)易的繁榮，實現(xiàn)了全球經(jīng)濟的大融合，因而傳統(tǒng)的航行自由特別強調(diào)海洋自身的開放性。從歷史上看，任何國家試圖通過封閉海洋和瓜分海洋將海洋占為己有的努力均以失敗告終。例如，在地理大發(fā)現(xiàn)時代，西班牙和葡萄牙曾于1493年得到羅馬教皇亞歷山大六世頒發(fā)敕令的授權(quán)，準予兩國瓜分世界海洋，但隨即遭到法國、荷蘭等其他國家的強烈反對，以至于西班牙和葡萄牙兩國從未真正有效地對它們各自“擁有”的海洋行使“主權(quán)”。

在當(dāng)代國際海洋法體系（尤其在《公約》）中，航行自由開放包容的特征主要體現(xiàn)在各國船舶在各類海域中有不受阻礙的航行自由權(quán)。例如，在公海和專屬經(jīng)濟區(qū)，《公約》規(guī)定了所有國家的船舶均享有航行自由（第87、58條）；在沿海國的領(lǐng)海、群島國的群島水域，《公約》也規(guī)定了各國船舶的無害通過權(quán)以及群島海道通過權(quán)（第17、52和53條）；在用于國際航行的海峽，規(guī)定了外國船舶的過境通行權(quán)及無害通過權(quán)（第38、45條）。

同時，為實現(xiàn)各國依航行自由原則享有的航行便利與沿海國安全利益之間的平衡，?船舶在上述海域的通行權(quán)也受到《公約》條款的若干限制。例如，在公海和專屬經(jīng)濟區(qū)，它受到“適當(dāng)顧及”（due regard）原則（第87、56條）和“公海只用于和平目的”（第88條）的限制。外國船舶在領(lǐng)海內(nèi)的通過應(yīng)嚴格遵守沿海國關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章，如不得損害沿海國的和平、良好秩序或安全，不得從事“有害”活動或與通過本身無關(guān)的活動（第21、19條）。在用于國際航行的海峽，過境通行的外國船舶不得對海峽沿岸國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，不得進行研究或測量活動（第39、40條）等?？傊叫凶杂傻拈_放包容屬性在《公約》體系下得到了較高程度的保障，而《公約》規(guī)定的這些合理限制并未影響各國行使正常航行的權(quán)利。

第二，安全暢通是各國享受航行自由的必要保障，這對于國際貿(mào)易和航運的重要性不言而喻。雨果·格勞秀斯（Hugo Grotius）在《海洋自由論》（Mare Liberum）中強調(diào)了保護海上貿(mào)易路線安全的重要意義。?在當(dāng)代，重要國際航道的安全依然面臨挑戰(zhàn)，特別是來自非傳統(tǒng)安全因素的挑戰(zhàn)。所以，如何確保國際航道乃至整個世界海洋的安全暢通，在當(dāng)今全球海洋秩序下依然是一個“舊原則面臨新挑戰(zhàn)”的重要課題。

此外，《公約》雖對海盜罪行、海盜船舶以及外國軍艦的登臨等問題進行了具體而明確的規(guī)定（第100—107條），但對在位于沿海國管轄海域內(nèi)發(fā)生的、沿海國因自身能力有限而無力懲治或管轄的海上搶劫行為，或?qū)υ诠Ｉ弦哉文康亩⒎菫樗饺四康膹氖碌暮Ｉ蠐尳傩袨?，僅憑《公約》規(guī)定的上述條款無法實現(xiàn)治理的要求和目標。為此，1988年國際海事組織（IMO）制定了《制止危及海上航行安全非法行為公約》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation），其中引入了“危及海上航行安全非法行為”的概念，并將《公約》規(guī)定的海盜罪行未能覆蓋的其他威脅航行安全的行為列為締約各國均可管轄處置的罪行，因而在一定程度上填補了《公約》在海上安全方面的缺漏。?但該公約的實施效果并不理想。所以，國際社會在打擊海盜、海上恐怖主義等危及海上航行安全活動上仍任重而道遠，保障世界重要海域和海上通道的航行安全依然是各國真正實現(xiàn)航行自由的前提條件。所以，從航行自由的本質(zhì)來看，“安全暢通”依然是航行自由中不可或缺的重要內(nèi)容。

（二）和平解決與航行自由爭端有關(guān)的立場：和而不同、求同存異

如果說開放包容、安全暢通是構(gòu)建“新時代航行自由觀”必須堅持的傳統(tǒng)航行自由的本質(zhì)，那么“和而不同”則凸顯了“新時代的航行自由觀”內(nèi)涵中的中國文化元素。

事實上，與航行自由有關(guān)的問題是1973—1982年第三次聯(lián)合國海洋法會議期間各國激烈交鋒的議題之一。?在《公約》“一攬子交易”（one pakage deal）的審議程序下，為顧及《公約》的完整性、權(quán)威性、普遍性，《公約》的最終文本中沒有直接凸顯各國之間關(guān)于航行自由問題的激烈矛盾，而且《公約》本身也明文禁止締約國對《公約》條款進行任何保留。?但這并不代表各國之間（特別是西方海洋強國同廣大發(fā)展中國家之間）關(guān)于航行自由的諸多爭議問題已經(jīng)得到解決。實際上，對于《公約》未予明確規(guī)定的與航行自由有關(guān)的事項，多個發(fā)展中國家都發(fā)表了非條約保留性質(zhì)的解釋性聲明。?顯然，自《公約》誕生以來，各國對與航行自由有關(guān)的問題就充滿爭議和分歧。為此，倡導(dǎo)并形成“新時代航行自由觀”就必須正視這一客觀事實，在承認存在爭議和分歧的基礎(chǔ)上，各國努力秉持誠意履行國際條約義務(wù)，嘗試解決這些爭議和分歧。

第一，堅持和而不同、求同存異的立場?！叭祟惷\共同體”“海洋命運共同體”理念均體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)文化中“和而不同”的思想。要實現(xiàn)和而不同，就需要在保證開放包容和安全暢通的基礎(chǔ)上求同存異，而不是像西方海洋強國那樣實施零和博弈。特別是西方海洋強國對屬于“灰色地帶”的海上軍事活動強調(diào)所謂的自由，?而這與爭端各方遵從的和平、和諧、和解的準則背道而馳，無益于它們在互相理解、互相信任、互相體諒的基礎(chǔ)上解決問題。一方面，要承認包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家同以美國為代表的西方海洋強國之間在航行自由若干具體問題上存在分歧，要努力協(xié)調(diào)、化解分歧；另一方面，應(yīng)當(dāng)將分歧和矛盾限制在可控范圍內(nèi)，避免因航行自由問題引發(fā)直接對抗并造成重大損害。部分西方學(xué)者亦曾表達過類似觀點。例如，歐克斯曼（Oxman）和墨菲（Murphy）就曾表示，“無論是沿海國還是海洋大國，只要將自己對法律的解釋‘強加給另一方，就是一種挑釁行為；在確定權(quán)威的解決方案之前，任何一方都不應(yīng)被迫放棄自己的立場，爭端雙方都應(yīng)盡量減少而不是增加對方作出暴力反應(yīng)的可能性?！?這也說明“和而不同”“求同存異”是和平解決航行自由的國際爭端所必須秉持的原則或理念，應(yīng)適用于發(fā)展中國家和西方海洋強國之間解決航行自由方面的爭端。

第二，堅持加強溝通和協(xié)商解決爭端的態(tài)度。習(xí)近平指出，“國家間要有事多商量、有事好商量，不能動輒就訴諸武力或以武力相威脅?！?各國應(yīng)該秉持“有事多商量、有事好商量”的態(tài)度。“有事”意味著在各方之間存在不同意見，甚至存在持續(xù)的爭端。對于航行自由問題，中美兩國之間就存在爭議乃至對立，屬于“有事”情形，但“有事”并不意味著兩國之間必然會爆發(fā)沖突或?qū)?。“商量”指通過溝通和協(xié)商力求消除分歧，具體來說就是通過談判、協(xié)商的方式和平解決國家之間的分歧?！堵?lián)合國憲章》第33條規(guī)定了談判作為和平解決國際爭端的主要方法之一。在出現(xiàn)爭端時，相關(guān)方應(yīng)該保持對話、交流而非沖突、對抗，應(yīng)當(dāng)堅持通過談判解決爭端。對于與航行自由有關(guān)的爭端，中美兩個大國之間只有通過對話才能解決對立與分歧。中美雙方應(yīng)秉持善意和誠意來解決相關(guān)問題。為避免爭端升級，必須堅決反對任何一方違背另一方的意愿，利用現(xiàn)有爭端解決機制的漏洞而單方面訴諸強制爭端解決程序。?國際社會應(yīng)正視爭端，并對爭端采取正確的解決方法。

新時代全球海洋秩序特征：和平、合作、和諧

中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”應(yīng)反映“海洋命運共同體”理念蘊含的價值和精神，體現(xiàn)“和平、合作、和諧”的新時代全球海洋秩序特征。

第一，和平是新時代全球海洋秩序的本質(zhì)特征，也應(yīng)被視為構(gòu)建“海洋命運共同體”的基本前提。和平的海洋航行秩序，一方面，體現(xiàn)在任何國家包括軍艦在內(nèi)的所有船舶都應(yīng)以和平使用作為行使航行權(quán)利的指導(dǎo)性原則上。各方應(yīng)避免采取任何挑釁性、危及沿海國主權(quán)、領(lǐng)土完整與安全的行動。這就要求有關(guān)國家，特別是擁有強大海軍實力的海洋大國和海軍強國嚴格依據(jù)《聯(lián)合國憲章》《公約》的原則和制度行使航行自由。另一方面，和平解決與航行自由有關(guān)的國際爭端是中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”的重要內(nèi)涵，有關(guān)航行自由的爭端，應(yīng)堅持通過和平方式解決，而不應(yīng)訴諸武力或以武力相威脅。

第二，合作是促進各國形成新時代全球海洋秩序的必由之路。當(dāng)前，包括海盜、海上恐怖主義等在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全問題依然在多處重要的國際航道威脅著航運安全，確保航行自由內(nèi)涵要義之一的“安全暢通”，是構(gòu)建“海洋命運共同體”的必然要求。有關(guān)國家采取措施確保在本國海域內(nèi)的所有船舶的航行安全以及懸掛本國旗幟的船舶在其他海域內(nèi)的安全，離不開各國政府及海軍之間開展各層面的廣泛合作?！霸鰪娀バ?、平等相待、深化合作”是各國之間應(yīng)對威脅航行安全問題的必然選擇。

第三，和諧是“海洋命運共同體”理念下各國友好、互信地共同使用海洋的愿景。新時代全球海洋秩序從根本上體現(xiàn)的是“平等相待、和而不同、誠信正義、立己達人”等中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的價值。?對于航行自由，和諧意味著沿海國和其他國家對于國家管轄海域內(nèi)航行權(quán)利的行使必須互相遵守“適當(dāng)顧及”的義務(wù)。一方面，沿海國不應(yīng)利用國內(nèi)立法對其他國家船舶的正常航行設(shè)置不必要的障礙；另一方面，其他國家的船舶不應(yīng)在沿海國管轄海域內(nèi)從事與航行無關(guān)且影響沿海國主權(quán)及主權(quán)權(quán)利行使的“有害”及“不友好”的活動。

三、“新時代航行自由觀”的實現(xiàn)路徑

未來，要實現(xiàn)“新時代航行自由觀”，為航行自由爭端的解決提出中國方案，就需要以國際法原則和國際關(guān)系基本準則為依據(jù)，以維護國際法治以及全球海洋秩序為出發(fā)點和立足點，以合作共贏為指引，善于運用政治、外交和國際法等手段，適時、合理地在有關(guān)外交場合正式提出該倡議，并推動各國付諸實踐，使中國的合理倡議成為各國行動的指針。

（一）適時正式提出“新時代航行自由觀”

如前文所述，以歐美為代表的一些西方國家壟斷了國際法的話語權(quán)，并時常憑借其傳統(tǒng)海洋強國地位曲解以《公約》為核心的海洋法規(guī)則體系，在航行自由問題上更是以“軍事航行自由觀”謀求維持海上霸權(quán)。如果中國等發(fā)展中國家僅對西方國家這套打著“維護國際海洋法治”的幌子行海上霸權(quán)之實的邏輯予以批判，而不提出系統(tǒng)性主張，那么對于全球海洋秩序改革的意義將不明顯。因此，中國有必要在雙邊及多邊外交場合適時正式提出“新時代航行自由觀”，向世界展示中國方案，為解決全球海洋治理中涉及航行自由的問題作出貢獻。

從技術(shù)上說，雖然一個國家完全可以通過發(fā)布政府白皮書的形式正式提出對于某個國際法問題的立場態(tài)度，?但是通過雙邊及多邊外交場合提出“新時代航行自由觀”觀則更為適宜。因為航行自由問題不僅關(guān)乎一國自身利益，還廣泛涉及周邊海洋鄰國乃至世界其他國家，屬于世界各國共同關(guān)切或關(guān)心的事項。事實上，中國歷來重視運用多邊及雙邊外交場合闡明自身對于國際法和國際關(guān)系等問題的重要立場和態(tài)度，并且獲得了世界各國的普遍和高度認可，取得了較好的效果。

第一，在雙邊外交場合，可通過訪問、會晤等形式，在雙邊磋商和對話中闡明中國對于航行自由問題的主張，正式提出“新時代航行自由觀”，并以發(fā)布聯(lián)合聲明的形式表明兩國對于航行自由問題的共識，以詮釋“新時代航行自由觀”的豐富內(nèi)涵，從而使中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”寫入雙邊外交文件，并向國際社會發(fā)布。

第二，在多邊外交場合，一個公認的事實是，無論從霸權(quán)國家制定國際規(guī)則的已有經(jīng)驗，還是從當(dāng)前國際規(guī)則的運作和改革實踐來看，全球性和區(qū)域性的多邊渠道都是制定國際規(guī)則的舞臺，?所以，靈活運用傳統(tǒng)外交方式，特別是通過多邊外交闡述中國針對航行自由問題的立場是非常必要的。具體而言，中國可運用聯(lián)合國、國際海事組織等重要國際組織平臺，以及中國主辦的多邊會議等渠道，積極將中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”推向區(qū)域乃至全球。

（二）推動航行自由領(lǐng)域的國際合作

從自然屬性上看，作為全球公域，海洋整體功用大于部分功用，?這就決定了中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”不應(yīng)該也不可能是中國的“獨角戲”，客觀上也就必然要求中國推動各國在航行自由領(lǐng)域加強合作。中國全面參與聯(lián)合國框架內(nèi)海洋治理機制和相關(guān)規(guī)則的制定與實施，應(yīng)當(dāng)包括關(guān)系到海洋法治重要議題之一的與航行自由有關(guān)的多邊治理、危機管控和爭端解決機制的構(gòu)建、改良以及其他方面的合作。就實現(xiàn)中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”而言，中國應(yīng)在以下兩個涉及航行自由的問題上推動同其他國家的合作。

第一，中國應(yīng)繼續(xù)加強同南海周邊國家的海洋航行安全合作。眾所周知，南海及其周邊海域的航行自由（特別是航行安全問題）歷來是中國以及各國關(guān)注的重要方面。這是由南海及其周邊海域的地位和作用決定的。南海也是世界上最安全、最自由的海上通道之一。全球50%的商船和1/3的海上貿(mào)易航經(jīng)該海域，每年10萬多艘商船通過該海域，南海航行與飛越自由從來不是問題。?同時，為應(yīng)對相關(guān)海域威脅航行安全的海盜和武裝劫持事件，中國應(yīng)繼續(xù)在《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》機制基礎(chǔ)上，在協(xié)調(diào)軍艦巡邏、商船護航、打擊海盜、引渡海盜罪犯、信息通報與分享等具體事宜上主動尋求同該條約締約國的合作，為保障南海及東南亞國家周邊海域航行安全貢獻中國力量。?實際上，中國持續(xù)加強了保障航行安全、打擊海上違法犯罪的國際合作。截至2023年6月8日，我國已派遣海軍艦艇編隊44批赴亞丁灣執(zhí)行護航任務(wù)，在亞丁灣海域開展護航行動15年來，中國海軍已累計派出100余艘次艦艇，完成7?000余艘中外船舶護航任務(wù)，解救、接護各類船舶近百艘，其中外國船舶占50%以上。?而2021年2月生效的《中華人民共和國海警法》第八章進一步明確了中國海警有權(quán)依據(jù)中國締結(jié)、參加的國際條約或者按照對等、互利的原則，開展海上執(zhí)法國際合作、打擊海上違法犯罪活動、維護國際和地區(qū)海洋公共安全和秩序。

第二，中國應(yīng)加強同其他重要國家的海洋航行安全合作，推動與航行自由有關(guān)的危機管控機制和爭端解決機制的構(gòu)建，這也是構(gòu)建“海洋命運共同體”的客觀需要。2014年11月，中美兩國國防部門簽署了《?？障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄》，這是中美兩國對于航行自由可能引發(fā)海空意外沖突事件而加強管控合作的有益嘗試。但是，由于該備忘錄沒有國際法上的約束力，?且適用范圍有限，因此在實踐中并未發(fā)揮預(yù)期作用。?所以，中美雙方有必要進一步提升和完善相關(guān)制度。此外，自2013年8月以來，中國開啟了同東盟各國就“南海行為準則”（COC）進行磋商談判的工作，談判取得了積極進展，同時今后需在適用范圍、法律拘束力、爭端解決機制等方面達成更多的共識和一致意見。?構(gòu)建“新時代航行自由觀”離不開創(chuàng)設(shè)一套令各國可以接受的危機管控機制和爭端解決機制。這套機制不僅應(yīng)反映中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”所包含的“和而不同”“和平解決國際爭端”的內(nèi)涵，還應(yīng)真正起到保障航行自由與安全的積極作用。所以，創(chuàng)設(shè)行之有效的危機管控機制和爭端解決機制的過程本身，必然離不開相關(guān)國家間真誠、善意的多層面、多維度海洋合作。

（三）合理運用國際法手段維護國際海洋法治下的航行自由

形成中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”，構(gòu)建“海洋命運共同體”，進而推動全球海洋秩序變革，同樣離不開以《公約》為核心的海洋法規(guī)則體系及相關(guān)國際法制度的保障。?具體而言，中國可從兩個方面入手，維護國際海洋法治下的航行自由，推動全球海洋秩序有序變革。

第一，在《公約》締約國會議上闡明中國對于航行自由的立場和主張，并提交相關(guān)問題的建議案和改革方案。中國在提出“新時代航行自由觀”的同時，一方面要對西方海洋強國的“軍事航行自由觀”予以批駁，另一方面也需要進一步尋求同《公約》其他締約國開展航行自由領(lǐng)域的合作，爭取獲得廣大發(fā)展中沿海國的全面支持。在必要時應(yīng)會同其他國家聯(lián)名提出針對航行自由問題如“統(tǒng)一解釋”或“共同聲明”之類文件，以推動《公約》框架下航行自由爭議問題的澄清和解決。

第二，可有效運用“第二軌道”，即通過中國國際法學(xué)者在航行自由問題上發(fā)出自己的聲音，特別是向全球國際法學(xué)界“發(fā)聲”。中國國際法學(xué)者群體在2016—2017年間批駁所謂“南海仲裁案”時，已積累了“法律戰(zhàn)”經(jīng)驗，?所以中國國際法學(xué)者完全可以在航行自由問題上發(fā)揮作用，提升話語權(quán)，發(fā)揮影響力。當(dāng)前，可由相關(guān)主管部門或機構(gòu)牽頭，組織、邀請國內(nèi)精通國際海洋法（特別是航行自由問題）的專家、學(xué)者，以“航行自由的中國視角”為主題，撰寫和編著學(xué)術(shù)性質(zhì)的文集，并將其譯成多種外文，向境外國際法學(xué)界推介；還可邀請外國學(xué)者赴華參與主題論壇，討論與航行自由相關(guān)的問題。這樣的安排一方面有利于擴大對外影響力，另一方面可以團結(jié)支持中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”的外國學(xué)者。同時，要大力鼓勵、支持學(xué)者通過在境外出版書籍和發(fā)表論文的方式同西方國際法學(xué)者進行學(xué)術(shù)辯論，開辟并拓展航行自由領(lǐng)域的學(xué)術(shù)爭鳴陣地，傳播中國主張，真正將“新時代航行自由觀”推展至全球，爭取外國學(xué)界的關(guān)注和更多支持。在此基礎(chǔ)上，推動中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”的發(fā)展，進而使之演繹為闡釋海洋航行自由的新規(guī)范和新制度。

結(jié)束語

在當(dāng)前“百年未有之大變局”下，以美國等一些西方國家為代表的傳統(tǒng)海洋強國仍然憑借自身強大的海軍力量以及在國際法領(lǐng)域的話語權(quán)，打著維護全球海域航行自由的旗號，實際上在采取謀求軍艦“橫行自由”的行動。這種包括“軍事航行自由觀”在內(nèi)的“海洋自由論”的主張和做法，既不利于推動國際貿(mào)易與航運，也不利于維護以《公約》為核心的現(xiàn)代國際海洋法規(guī)則體系。這種狀況要求當(dāng)今全球海洋秩序?qū)崿F(xiàn)變革、突破和創(chuàng)新。

為此，基于海洋航行自由的特質(zhì)，有必要形成“新時代航行自由觀”，反映中國對于航行自由這一國際法經(jīng)典命題的獨到見解。中國適時提出構(gòu)建具有“開放包容、安全暢通”“和而不同”“和平、合作、和諧”等豐富內(nèi)涵的“新時代航行自由觀”，可以體現(xiàn)中國對于新時代全球海洋秩序的立場和態(tài)度，目的是捍衛(wèi)傳統(tǒng)國際法上航行自由的基本價值，擯棄以美國為首的西方海洋強國企圖繼續(xù)維持海上霸權(quán)而刻意曲解《公約》的原則和制度、實施“橫行自由”的“軍事航行自由觀”，最終為維護廣大發(fā)展中沿海國的航行利益和安全利益，構(gòu)建和平、和諧、合作的“海洋命運共同體”提出中國方案。這不僅有利于解決針對航行自由問題有關(guān)的爭議，有利于營造和平、合作、和諧的全球海洋秩序，更有利于推動海洋領(lǐng)域的國際法治。所以，形成并構(gòu)建“新時代航行自由觀”，既有其適應(yīng)形勢、符合國際法發(fā)展趨勢的積極立意，也具有現(xiàn)實可行性。

最后需要指出的是，為構(gòu)建“新時代航行自由觀”，一方面，應(yīng)根據(jù)國內(nèi)外形勢的發(fā)展進行各種理論上的準備，進一步補充和完善與海洋航行自由有關(guān)的國內(nèi)法治和話語環(huán)境；?另一方面，為了推動中國倡導(dǎo)的“新時代航行自由觀”走向世界，需要積極開展諸多重要的研究性、解釋性和傳播性工作。這些工作的綜合開展，有助于“新時代航行自由觀”被國際社會所認識、理解和擁護，并融入新時代全球海洋法治體系，成為處理和解決與航行自由有關(guān)爭議的新原則和新制度。

[責(zé)任編輯：樊文光]