完善預(yù)算績效評價，提升科技投入效能

阿儒涵

黨的二十大報告提出“提升科技投入效能”的要求，科學(xué)評估科技投入效能是落實這一要求的重要一環(huán)。預(yù)算績效評價旨在評價預(yù)算資金的投入效能，為科技投入效能的評估提供了工具。做好預(yù)算績效評價工作，對促進(jìn)科技投入效能提升具有重要意義。

當(dāng)前，我國現(xiàn)有的科技預(yù)算績效評價實踐主要集中于產(chǎn)出與管理行為評價，存在效率評價缺位、效果評價乏力等問題，亟待建立基于科技視角的產(chǎn)出與管理行為（efficacy）評價、基于預(yù)算投入視角的資金投入效率（efficiency）評價、基于滿足經(jīng)濟(jì)社會需求視角的產(chǎn)出有效性即效果（effectiveness）評價的科技預(yù)算績效評價3E理論體系，以預(yù)算績效評價為抓手，提升科技投入效能。

現(xiàn)有績效評價聚焦產(chǎn)出與管理行為

產(chǎn)出與管理行為評價是我國現(xiàn)有科技管理中績效評價的重點，已建立了科技產(chǎn)出與管理行為評價的方法制度體系，開展了豐富的科技計劃項目、科研機(jī)構(gòu)績效評價實踐，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是科技產(chǎn)出與管理行為評價方法制度基本建立。2000年，我國啟動財政支出績效評價試點，科技領(lǐng)域積極開展了科研項目、機(jī)構(gòu)等的支出績效評價試點。2017年，科技部、財政部、人力資源社會保障部制定了《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》，規(guī)范機(jī)構(gòu)層面的產(chǎn)出與管理行為評價。2020年，財政部出臺《項目支出績效評價管理辦法》，明確提出以“決策情況”“資金管理和使用情況”“實現(xiàn)的產(chǎn)出情況”“取得的效益情況”為項目支出績效評價的主要內(nèi)容，項目層面的預(yù)算績效評價不斷規(guī)范。評價方法制度體系基本建立。

二是科技計劃項目、科研機(jī)構(gòu)績效評價實踐廣泛開展。隨著1985年我國科技體制改革引入項目制，逐步開展了以項目的產(chǎn)出和管理行為為對象的績效評價活動。1994年，國家科技評估中心成立，逐步開展了科技計劃層面的績效評價實踐。20世紀(jì)80年代中期以后，以中國科學(xué)院對下屬研究所評價為代表的科研機(jī)構(gòu)評價也逐步開展起來，到20世紀(jì)90年代初形成周期性的機(jī)構(gòu)評價制度。2017年，科技部牽頭實施了中央級科研事業(yè)單位績效評價。

三是“三評”改革初見成效。近10年來，深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革（簡稱“三評”改革）一直是科技評價改革的重點任務(wù)，主要包括“減量”“破‘唯”兩大方面。目前“減量”改革取得了初步成效。例如，國家自然科學(xué)基金委員會在減量改革中對執(zhí)行期為3年以下的項目不再開展中期檢查，將成本補償式項目驗收的財務(wù)檢查與項目專業(yè)驗收合并進(jìn)行。在人才、獎勵、機(jī)構(gòu)等評價中“破‘唯”改革也初見成效，形成了講貢獻(xiàn)、看使命等新的評價理念與方法。

科技預(yù)算績效評價需向多維度發(fā)展

按照黨中央國務(wù)院及黨的二十大報告的要求，現(xiàn)階段科技領(lǐng)域的預(yù)算績效評價在“花錢必問效、無效必問責(zé)”“提升科技投入效能”方面尚有很大提升空間?？萍碱A(yù)算績效評價顯然不能僅僅停留在產(chǎn)出與管理行為評價這一單一維度上，還應(yīng)大力加強效率評價和效果評價，否則無法實現(xiàn)科技投入產(chǎn)出效能的提升。為此，建議從以下幾個方面著手。

一是改進(jìn)科技產(chǎn)出與管理行為評價。隨著財政管理要求下科技預(yù)算績效評價逐步實現(xiàn)全覆蓋，協(xié)調(diào)財政管理要求下的科技預(yù)算績效評價與科技管理要求下的績效評價二者關(guān)系，避免出現(xiàn)重復(fù)評價、多頭導(dǎo)向、增加科研機(jī)構(gòu)與科研人員負(fù)擔(dān)等問題被提上議事日程。兩者最大的重復(fù)在于都要開展對科技產(chǎn)出與管理行為，也就是“事”的評價。

為此，建議將協(xié)調(diào)兩類評價關(guān)系作為改進(jìn)科技產(chǎn)出與管理行為評價的重點。通過在科技管理績效評價的基礎(chǔ)上開展財政管理的預(yù)算績效評價，充分利用已有科技評價的數(shù)據(jù)、信息與結(jié)果。在“事”的績效評價基礎(chǔ)上，增量開展對“錢”的績效評價，做好科技投入預(yù)算績效評價工作。

二是增加科技投入效率的評價。我國較少開展科技投入效率評價主要有兩方面原因：一方面是關(guān)注度低。改革開放后，投入不足是我國科技投入的主要矛盾。因此，近40年來我國致力于通過大幅增加科技投入驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展，較少關(guān)注效率問題；另一方面是評價難度大。由于科研活動具有研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特點，難以簡單套用經(jīng)濟(jì)學(xué)中投入產(chǎn)出、成本收益等模型開展分析。

然而，當(dāng)前國內(nèi)外形勢發(fā)生了重大變化，財政科技投入難以保持此前的高速增長模式，面對艱巨的科技創(chuàng)新任務(wù)，政府必然要關(guān)注科技投入效率，關(guān)注財政投入效能。因此，建議我國盡快開展科技投入效率評價方法的研究與試點?？梢钥紤]先選擇大科學(xué)裝置和應(yīng)用技術(shù)的投入效率評價作為研究與試點對象。在條件成熟時，將效率評價作為制度化的評價內(nèi)容納入科技預(yù)算績效評價之中。

三是強化科技投入效果評價。我國一直重視科技投入效果評價，但實踐中落實不夠充分。1985年科技體制改革試圖解決的科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的問題仍然存在，科技投入的效果還未得到充分發(fā)揮。解決科技投入效果的問題需要從科技治理的整體角度多方發(fā)力，通過效果評價，著重解決“產(chǎn)出眾多而貢獻(xiàn)稀少”等問題。

為此，可以從三方面入手，強化科技投入效果評價：通過效果評價，優(yōu)先保證戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成；以效果評價為基礎(chǔ)確保對重大研究任務(wù)的長期持續(xù)性的資助；多角度探索效果評價的制度與方法。