閑置低效用地怎樣“活”起來(lái)

安蔚 金從龍

塵埃落定！

國(guó)家級(jí)六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)將安徽鄂皖新材料有限公司項(xiàng)目閑置土地涉及的問(wèn)題全部處置到位，這塊沉寂了8年的土地，通過(guò)成功嫁接兩個(gè)總投資逾10億元的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，終于實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥(niǎo)”的華麗轉(zhuǎn)身。

這宗“閑置土地+司法查封+抵押權(quán)”交織復(fù)雜的涉法涉訴問(wèn)題用地的處置，更是成為全省首例在抵押查封狀態(tài)下無(wú)償收回閑置工業(yè)用地的典型案例，為園區(qū)推進(jìn)低效閑置工業(yè)用地清理處置工作探索了一條新路。

不讓一寸土地“曬太陽(yáng)”，這是六安經(jīng)開(kāi)區(qū)推進(jìn)低效閑置工業(yè)用地處置，以土地資源優(yōu)化配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。在這樣的推動(dòng)力下，作為全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“主陣地”，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)已先后完成4472畝閑置地、低效地處置，讓低效閑置土地?zé)òl(fā)出新生機(jī)、產(chǎn)生了新效益。

如何讓沉睡的土地資源活起來(lái)、用起來(lái)、動(dòng)起來(lái)？

“逼”出來(lái)的改革

“低效閑置用地就像一個(gè)沉重的‘包袱，制約著開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展”，六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工委委員、管委副主任張為民分管園區(qū)的自然資源管理和規(guī)劃工作，土地問(wèn)題成為他一直以來(lái)的“心病”，“開(kāi)發(fā)區(qū)從1992年破土動(dòng)工，1993年被批準(zhǔn)為省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，但是一直到2013年才晉升為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，這段路我們走得太長(zhǎng)了，根本原因就是園區(qū)發(fā)展太慢?！?/p>

慢在哪？慢在招商。

開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展很大意義上依賴(lài)于招商引資，項(xiàng)目多了，發(fā)展步伐自然就會(huì)快起來(lái)。然而，由于早期園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不明晰，招引項(xiàng)目重量不重質(zhì)，哪里有地往哪放，這就為開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展埋下了隱患。

時(shí)間的長(zhǎng)河在向前流動(dòng)，經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)初步形成了高端裝備制造、食品醫(yī)藥健康、新材料、都市時(shí)尚、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“131”產(chǎn)業(yè)體系，工業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、向好發(fā)展的勢(shì)頭，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持全市各縣區(qū)前列。在不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，當(dāng)年的隱患也在漸漸顯露，園區(qū)面臨著前所未有的困境和壓力：

大環(huán)境下，土地政策日趨嚴(yán)緊；在現(xiàn)實(shí)層面上，很多建區(qū)之初入駐的企業(yè)已成為長(zhǎng)期停產(chǎn)或半停產(chǎn)的“僵尸企業(yè)”，同時(shí)，因一些投資商“圈而不建”、“圈多建少”，造成了很多土地低效利用和閑置，這成為制約園區(qū)發(fā)展的“桎梏”。

一邊是工業(yè)用地因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善而閑置，長(zhǎng)期“躺著曬太陽(yáng)”；一邊是開(kāi)發(fā)建設(shè)用地“寸土寸金”，大項(xiàng)目、好項(xiàng)目“落地難”。打破困局，甩開(kāi)“包袱”，成為六安經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

“包袱”帶著歷史的沉重，卸下談何容易。1999年就來(lái)到開(kāi)發(fā)區(qū)的張為民回憶開(kāi)發(fā)區(qū)的土地“復(fù)活”路，直言“不容易”?！?010年以前，對(duì)于低效工業(yè)用地的處理，從主觀上來(lái)講，是有點(diǎn)被動(dòng)的，根據(jù)建設(shè)開(kāi)發(fā)的需要，主要是退二進(jìn)三，為了老城改造，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)”，張為民對(duì)《決策》說(shuō)，“2010年到2017年，這7年主要是依據(jù)土地督察南京局下發(fā)的閑置土地圖斑，根據(jù)整改要求進(jìn)行清理處置，這個(gè)階段清理了有855畝土地。”

轉(zhuǎn)折發(fā)生在2018年，安徽省委巡視六安市，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用低效問(wèn)題提出要求進(jìn)行整改。之前被動(dòng)的處理方式，已然達(dá)不到整改要求，低效閑置土地處理工作終于被“逼上了梁山”。

啃下硬骨頭??

讓沉睡的土地“動(dòng)起來(lái)”，讓停滯的項(xiàng)目“跑起來(lái)”，讓新項(xiàng)目落地“快起來(lái)”，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)向低效閑置土地果斷亮劍。

第一劍首先是向內(nèi)定基調(diào)。自己不會(huì)就走出去學(xué)，通過(guò)到合肥等地調(diào)研，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)堅(jiān)持高位推進(jìn)，樹(shù)立一盤(pán)棋思想，建立以工委、管委為主導(dǎo)，自然資源和規(guī)劃局、經(jīng)貿(mào)科技局、招商局等部門(mén)之間信息互通、密切配合、齊抓共管的工作格局，形成強(qiáng)大的工作推進(jìn)合力?！邦I(lǐng)導(dǎo)重視，部門(mén)聯(lián)動(dòng)是關(guān)鍵，否則這個(gè)事做不了”，張為民坦言。

事實(shí)證明，確實(shí)如此。

2015年，安徽鄂皖新材料有限公司簽約落地六安開(kāi)發(fā)區(qū)，計(jì)劃用一年時(shí)間在這片土地上打造新材料生產(chǎn)基地。然而，事與愿違，該公司2016年3月通過(guò)公開(kāi)掛牌競(jìng)得該宗土地使用權(quán)后，因自身原因，一直未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)。

隨著時(shí)間推移，一拖再拖，這片土地漸漸長(zhǎng)出雜草。2018年，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)將該地塊定性為閑置土地。秉持依法依規(guī)處置的原則，經(jīng)報(bào)六安市政府同意，2019年5月底作出收回土地使用權(quán)的決定。

雖然決定書(shū)下發(fā)了，但是收回土地卻并非易事。因投資商涉及民間借貸糾紛及銀行抵押貸款未償還，導(dǎo)致該地塊被外地法院及本地法院多輪查封。且債權(quán)人認(rèn)為，土地收回的決定和程序并不合法，再次提起訴訟。

法院查封是否影響政府對(duì)閑置土地作出收回決定的效力，成為這起行政訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。最終，從一審到終審到省高院再審，各級(jí)法院均支持了依法收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的具體行政行為，這是司法對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的堅(jiān)決支持。

2021年12月，歷時(shí)三年的行政訴訟以訴訟請(qǐng)求被駁回終結(jié)。土地使用權(quán)被收回后，接下來(lái)要面對(duì)的就是地塊上的抵押權(quán)未解除的問(wèn)題。

由于該地塊于2019年5月被外地法院首輪查封，期限為三年，此時(shí)查封已處于到期未續(xù)封狀態(tài)。然而，該宗土地仍存在本地銀行及法院的抵押和查封中，無(wú)法進(jìn)行處置。抵押權(quán)不能解除，最大的困難就是需要資金處理債務(wù)。

為了避免土地一直“曬太陽(yáng)”，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)決定另辟蹊徑，安排自然資源部門(mén)主動(dòng)對(duì)接多家抵押權(quán)涉及單位進(jìn)行會(huì)商并達(dá)成共識(shí)：由經(jīng)開(kāi)區(qū)先行代償銀行抵押本金，釋放抵押權(quán)，解除法院查封，由此產(chǎn)生的費(fèi)用由新用地企業(yè)協(xié)議支付，并將債務(wù)追償權(quán)轉(zhuǎn)移給新用地企業(yè)。

共識(shí)達(dá)成后，經(jīng)開(kāi)區(qū)自然資源部門(mén)聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門(mén)趁熱打鐵，積極推進(jìn)，2023年3月13日，順利辦結(jié)了他項(xiàng)權(quán)證解押、解封及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證注銷(xiāo)業(yè)務(wù)，這也意味著，該地塊將再不會(huì)衍生其他任何法律糾紛。

為給這塊閑置了8年的土地盡快找個(gè)“新主人”，在解除地塊抵押權(quán)的過(guò)程中，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)同步開(kāi)展靶向招商。通過(guò)積極的招商接洽，成功招引到兩個(gè)項(xiàng)目落地，分別是新能源鋰電池包環(huán)境測(cè)試設(shè)備生產(chǎn)項(xiàng)目和溫州電氣產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。兩個(gè)項(xiàng)目總投資10.5億元，預(yù)計(jì)建成后銷(xiāo)售收入不低于13億元，畝均稅收將不低于30萬(wàn)元。

“綜合利用行政、經(jīng)濟(jì)、司法手段，對(duì)這一閑置地塊進(jìn)行處置，既解決了土地資源浪費(fèi)問(wèn)題，又為兩個(gè)新項(xiàng)目提供了用地空間，極大地縮短了新項(xiàng)目的供地和投資周期?！眳⑴c整個(gè)處置過(guò)程的張為民，對(duì)這塊土地的圓滿(mǎn)解決十分驕傲。

建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成為六安經(jīng)開(kāi)區(qū)處置閑置地塊過(guò)程中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。一方面通過(guò)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)掌握?qǐng)@區(qū)內(nèi)涉法涉訴企業(yè)的司法訴訟動(dòng)向，為有用地需求的其他企業(yè)牽線(xiàn)搭橋。一方面與各融資平臺(tái)對(duì)接，通過(guò)嫁接新項(xiàng)目盤(pán)活存量資產(chǎn)。

完善工作機(jī)制，建立政策保障，則是對(duì)低效閑置土地處置工作的長(zhǎng)效保證。六安經(jīng)開(kāi)區(qū)先后出臺(tái)了《六安經(jīng)開(kāi)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施辦法》、《六安經(jīng)開(kāi)區(qū)低效閑置用地處置的意見(jiàn)（試行）》、《六安經(jīng)開(kāi)區(qū)土地收儲(chǔ)實(shí)施細(xì)則》、《六安經(jīng)開(kāi)區(qū)土地收儲(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等一系列文件，為工作順利推進(jìn)提供政策依據(jù)。

在多方努力下，停產(chǎn)多年的雙龍機(jī)床增加投資恢復(fù)了生產(chǎn)，總投資3億元的中威達(dá)工業(yè)機(jī)器人項(xiàng)目嫁接盤(pán)活了閑置9年的力克機(jī)械70畝用地，引入的廣州冠盛集團(tuán)重新改造升級(jí)了停產(chǎn)4年多的藍(lán)翔浮法玻璃生產(chǎn)線(xiàn)、引入慶凱箱包生產(chǎn)盤(pán)活了停滯3年多的原浩嵐五金項(xiàng)目……“老樹(shù)開(kāi)新花”的場(chǎng)景在六安經(jīng)開(kāi)區(qū)輪番上演，一片片沉寂多年的土地和一間間閑置荒廢的廠(chǎng)房，重新煥發(fā)了生機(jī)和活力。

“輕裝上陣”

繁榮的土地各有各的精彩，沉寂的土地亦各有各的傷疤。找準(zhǔn)“傷疤”的癥結(jié)，分類(lèi)處置，因企施策，才能真正做到刮骨療傷。因此，在治療過(guò)程中，摸清脈是精準(zhǔn)施策的前提。

前期，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)組織相關(guān)部門(mén)對(duì)園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)狀況、土地廠(chǎng)房使用情況等展開(kāi)“地毯式”摸排，全面梳理長(zhǎng)期閑置廠(chǎng)房和低效利用及閑置用地，逐一登記造冊(cè)并分析原因。在此基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用破產(chǎn)重組、扶持盤(pán)活、督促開(kāi)工、土地收儲(chǔ)等多種方式，按照分類(lèi)處理原則，“一企一招”、“一地一策”巧妙破題。

在“騰籠換鳥(niǎo)”過(guò)程中，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)新推出了針對(duì)盤(pán)活閑置土地、廠(chǎng)房的招商優(yōu)惠政策，對(duì)完成招商協(xié)議約定投資額后又利用現(xiàn)有存量廠(chǎng)房，通過(guò)“零增地”方式投資具有獨(dú)立法人資格的新增工業(yè)項(xiàng)目，在投產(chǎn)后納入規(guī)上企業(yè)后給予新購(gòu)置生產(chǎn)設(shè)備額10%最高不超過(guò)200萬(wàn)元的一次性補(bǔ)助，以政策優(yōu)惠吸引新投資主體與閑置資源積極“嫁接”。同時(shí)，著眼于保障各方合法權(quán)益，推出貼心跟蹤幫辦服務(wù)，全程協(xié)助解決產(chǎn)權(quán)過(guò)戶(hù)、爛尾工程續(xù)建、驗(yàn)收和交易合法性審查等問(wèn)題，在促成“多方共贏”的同時(shí)，極大地調(diào)動(dòng)各方積極性。

在逐一清算歷史舊賬，向長(zhǎng)期閑置的資源要效益，為新項(xiàng)目騰出發(fā)展空間的同時(shí)，六安經(jīng)開(kāi)區(qū)把工作謀劃在前頭，把措施防范在源頭，在招商引資、項(xiàng)目選址供地等前置環(huán)節(jié)提前把好“準(zhǔn)入關(guān)”，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，合理劃分產(chǎn)業(yè)分區(qū)，是六安經(jīng)開(kāi)區(qū)“痛定思痛”后吸取的教訓(xùn)。

驅(qū)車(chē)行駛在六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，位于園區(qū)內(nèi)的智能電動(dòng)汽車(chē)零部件配套產(chǎn)業(yè)園施工現(xiàn)場(chǎng)，一派火熱。

2022年6月，為搶抓合六同城化發(fā)展機(jī)遇，六安市委、市政府將六安經(jīng)開(kāi)區(qū)打造成為蔚來(lái)汽車(chē)零部件產(chǎn)業(yè)集聚基地。六安經(jīng)開(kāi)區(qū)規(guī)劃了鋁壓鑄循環(huán)園區(qū)、結(jié)構(gòu)件園區(qū)、注塑件園區(qū)等六大園區(qū)，目前鋁壓鑄循環(huán)園區(qū)已完成基本招商，一批企業(yè)項(xiàng)目已先后開(kāi)工建設(shè)。到2025年，該園區(qū)將引入100個(gè)新能源汽車(chē)核心零部件項(xiàng)目，新增和帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)值超過(guò)1000億元。

按照布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約等原則，推動(dòng)整體規(guī)劃，綜合考慮區(qū)域資源條件和節(jié)約集約用地要求，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中合理確定地塊容積率等開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)，切實(shí)從源頭上預(yù)防土地的閑置現(xiàn)象，確保不欠“新賬”。

2022年的安徽省《政府工作報(bào)告》明確，將開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)低效土地全域治理作為重點(diǎn)工作，根據(jù)《安徽省批而未供、閑置和工業(yè)低效土地全域治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，六安開(kāi)發(fā)區(qū)在全面摸清園區(qū)工業(yè)低效用地狀況后，編制了《開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)低效土地再開(kāi)發(fā)年度目標(biāo)總?cè)蝿?wù)（2022-2024）》，按照“一企一策”、“先易后難”、“全面攻堅(jiān)”原則，按照年度計(jì)劃全力推動(dòng)工業(yè)低效土地處置。

突破了制約發(fā)展的瓶頸，卸掉了沉重的“包袱”，園區(qū)也實(shí)現(xiàn)了“輕裝上陣”，“下一步，經(jīng)開(kāi)區(qū)將全面推進(jìn)‘標(biāo)準(zhǔn)地改革，優(yōu)化土地供應(yīng)。同時(shí)，深化‘畝均論英雄改革，激勵(lì)園區(qū)用地效益提升”，張為民告訴《決策》，“目前，管委正在研究出臺(tái)低效用地激勵(lì)政策文件，擬通過(guò)實(shí)施差別化激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)提質(zhì)增效，推動(dòng)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。”