基于建設現(xiàn)代化海洋牧場的漁業(yè)用海分類研究

■ 文｜廣州南方文化創(chuàng)意研究院 周少君 余奕勤 周惠珠

一、發(fā)展海洋經(jīng)濟加快推動建設海洋強國

人類依海而生、憑海而興、向海圖強，海洋事業(yè)關系民族生存發(fā)展狀態(tài)，關系國家興衰安危。中國既是海洋大國，也是世界第一漁業(yè)大國，發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場，一是深入貫徹落實新時期國家糧食安全、生態(tài)文明建設、踐行大食物觀等系列重大戰(zhàn)略布局與發(fā)展舉措；二是修復海洋生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用，三是建設“海上藍色糧倉”緩解傳統(tǒng)漁業(yè)資源壓力，由近海向深遠海發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級轉型的有效途徑。

一切的生產(chǎn)方式和生活方式都離不開國土空間的支撐，國土空間分類細分意義是落實國家戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)利用保護的矛盾，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)和制度落實的保障，是優(yōu)化資源配置、明晰責權界限、科學高效集約化利用的有力舉措。加強漁業(yè)用?？臻g分類細化設置有利于加快推動現(xiàn)代化海洋牧場建設。發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場對于優(yōu)化漁業(yè)用?？臻g布局，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級及漁民轉產(chǎn)轉業(yè)，實現(xiàn)“三生”“三產(chǎn)”“三態(tài)”融合發(fā)展，助力海洋與漁業(yè)高質量發(fā)展，維護國家海域主權安全，建設漁業(yè)強國和海洋強國具有重要現(xiàn)實意義。

二、國家相關法律法規(guī)及用地用海分類

用地用海分類是對國土空間實施用途管制，是國際上實現(xiàn)空間治理的通行做法，其目的是形成以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度，是實現(xiàn)國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)利用矛盾，是優(yōu)化國土空間資源配置，推動高效集約化利用空間，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級與新興產(chǎn)業(yè)革新落地的依據(jù)。目前適行發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場的用地用海分類，是依托于國家及各省級各層面的海洋、海島等相關法律法規(guī)與聲明、規(guī)章與聲明，以及各類上位規(guī)劃與管理辦法等作為依據(jù)與實施佐證；漁業(yè)用海分類體系尚待進一步完善，全面構建的漁業(yè)用海三級類細分體系，有利于引領統(tǒng)籌助力現(xiàn)代化海洋牧場高質量發(fā)展。

依據(jù)國家自然資源部《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制、用地用海分類指南》（簡稱“指南”），發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場重要空間以一級分類“18漁業(yè)用?！保壏诸悺?801漁業(yè)基礎設施用海、1802增養(yǎng)殖用海、1803捕撈海域”兩層級空間分類，尚未有科學合理三級類細化指引，很難支持發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場“三生”“三產(chǎn)”“三態(tài)”融合發(fā)展與集約化立體化用海的現(xiàn)實需求，特別是在“漁業(yè)基礎設施用海、增養(yǎng)殖用?！弊鳛殛懞１Ｕ贤ɡ群徒?jīng)濟橋頭堡、漁業(yè)主承載三生空間與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用?？臻g分類上，不足支撐新興產(chǎn)業(yè)與多產(chǎn)多元融合創(chuàng)新發(fā)展，對用海分類細化要求與空間治理提出新的要求與新的挑戰(zhàn)。依據(jù)使用與實用原則，在保障安全、避免功能沖突的前提下，探索研究制定三級漁業(yè)用海分類實施細則，助力現(xiàn)代化海洋牧場高質量發(fā)展，加快發(fā)展海洋經(jīng)濟推動建設海洋強國意義深遠。

三、多產(chǎn)融合發(fā)展下的漁業(yè)用海分類定義

依據(jù)《指南》索引，在漁業(yè)用海過程中，結合現(xiàn)實需要，在現(xiàn)有分類基礎上，研究制定漁業(yè)用海三級分類實施細則并明晰其定義，明確各分類細則所應用的范疇及規(guī)范，以更好指導現(xiàn)代化海洋牧場產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展與高質量發(fā)展，具體詳見表1所述內(nèi)容。

表1 漁業(yè)用海分類名稱、代碼和定義

四、構建“漁業(yè)用?！狈诸愺w系填補第三級類空白

漁業(yè)用海分類主要參考現(xiàn)行標準包括現(xiàn)行國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T21010-2017、現(xiàn)行國家標準《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》GB50137-2011及其1990版的分類思路、現(xiàn)行國家標準《城市地下空間規(guī)劃標準》GB/T51358-2019、現(xiàn)行行業(yè)標準《第三次全國國土調(diào)查技術規(guī)程》TD/T1055-2019（附錄 A：第三次全國國土調(diào)查土地分類）、現(xiàn)行行業(yè)標準《海域使用分類》HY/T123-2009，以及國家自然資源部于2020年11月頒布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，結合海洋功能區(qū)劃、海岸線保護與利用規(guī)劃、灘涂養(yǎng)殖規(guī)劃等相關上位規(guī)劃和相關技術規(guī)范指引及現(xiàn)實發(fā)展所需，進行調(diào)整、補充和細分漁業(yè)用海分類，全面推動構建“漁業(yè)用?！比壏诸愺w系，填補“漁業(yè)用?！钡谌壏诸惪瞻?，具體詳見表2所述內(nèi)容。

表2 漁業(yè)用海三級分類體系表

五、支持科學縱向橫向融合創(chuàng)新空間利用

海洋空間最大的特征是立體性與三維復合性，從橫向空間上包括沿岸、近岸、近海、深遠海、遠洋，從縱向空間上包括海面、水體、海床或底土均可作為海洋開發(fā)利用的對象。海洋空間是現(xiàn)代化海洋牧場賴以發(fā)展的重要基礎，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、海域自然條件和開發(fā)潛力，以及相關發(fā)展因素和約束性條件，按照空間距離劃定漁業(yè)用?？臻g功能為近海優(yōu)化利用區(qū)、深遠海核心利用區(qū)和深遠海拓展利用區(qū)，按照灘涂利用劃定漁業(yè)用海空間功能為三大類，即禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)，按照國土空間分類指南劃定漁業(yè)用海分類為漁業(yè)基礎設施用海、增養(yǎng)殖用海、捕撈海域。這些劃分已很難滿足當前海洋漁業(yè)經(jīng)濟與高質量發(fā)展需要，在此背景下，融合三者的利用關系，進一步推動由近至遠、由淺至深的集約化立體化多功能的漁業(yè)用?？臻g利用，全面支持科學縱橫向融合創(chuàng)新空間利用。

1.在構建海洋經(jīng)濟橋頭堡戰(zhàn)略的漁業(yè)用?？臻g利用

“漁業(yè)基礎設施用?！笔菨O港建設的用海用地功能主要指引，完善漁港群基礎建設及港務服務體系建設是構建海洋經(jīng)濟橋頭堡的重要戰(zhàn)略舉措，發(fā)展?jié)O港經(jīng)濟是滿足漁業(yè)民生與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本需求，也是發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要保障。“漁業(yè)基礎設施用?！比壏诸惣毣瘜O港經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設具有實現(xiàn)意義，是促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提升海洋漁業(yè)防災減災能力的迫切需要；有力保障漁民和漁船生產(chǎn)安全，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級與產(chǎn)業(yè)集聚，是提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的有效途徑，是加快推動建設現(xiàn)代化海洋牧場的重要紐帶，是承陸接海發(fā)展的戰(zhàn)略要地。

漁港經(jīng)濟區(qū)是由多個漁港群及漁港陸域腹地和海域產(chǎn)業(yè)承體空間構成，完善漁港基礎設施的建設與功能定位是漁港經(jīng)濟區(qū)建設的核心。按因地制宜的原則，漁港經(jīng)濟區(qū)在建設過程中，由于各漁港資源條件以及所處城市功能區(qū)位條件與現(xiàn)實發(fā)展所需，有部分漁港有漁業(yè)生產(chǎn)綜合服務功能，有部分僅有漁業(yè)生產(chǎn)服務功能，有部分已不具備漁業(yè)生產(chǎn)功能，但具有城市開發(fā)建設服務功能或休閑需求功能等。故此，將漁港開發(fā)劃分為休閑漁港、內(nèi)貿(mào)服務漁港、綜合服務漁港等三個功能級別形成漁港港務功能體系，以滿足漁港經(jīng)濟服務現(xiàn)實需要及漁港功能差異化發(fā)展需求。其中，綜合服務漁港包括有遠洋捕撈定點上岸功能，亦可結合自貿(mào)區(qū)聯(lián)動發(fā)展區(qū)的功能，形成沿海經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶核心產(chǎn)業(yè)集聚地與遠洋漁業(yè)服務樞紐地。因此，將“漁業(yè)基礎設施用海”劃分“休閑性漁業(yè)基礎設施用海、生產(chǎn)性漁業(yè)基礎設施用海、綜合性漁業(yè)基礎設施用?！钡谌夘愑煤７诸惣毣?，是全面助力推動漁港群與漁港經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設發(fā)展，構建海洋經(jīng)濟橋頭堡有力支撐。

2.在加快海洋漁業(yè)高質量發(fā)展的漁業(yè)用海空間利用

漁業(yè)用?？臻g分類是發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場用海分類的重要支撐，按照《指南》用地用海分類采用三級分類體系，共設置24 種一級類、106種二級類及39種三級類；其中“漁業(yè)用海”有二級分類，很難滿足當前加強海洋經(jīng)濟發(fā)展推動建設海洋強國現(xiàn)實需要。按照自然資源空間利用“近退遠拓、疏近用遠、生態(tài)發(fā)展”的要求，堅持生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生”融合發(fā)展，推動優(yōu)一產(chǎn)、強二產(chǎn)、活三產(chǎn)“三產(chǎn)”融合發(fā)展，著力城市形態(tài)、漁港業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)“三態(tài)”協(xié)同發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)強鏈補鏈延鏈精鏈發(fā)展。結合“陸海接力”分階段養(yǎng)殖發(fā)展模式、“養(yǎng)捕加一體化”深遠海綜合發(fā)展模式、“深遠海養(yǎng)殖+運輸加工”融合發(fā)展模式、“深遠海養(yǎng)殖+休閑垂釣”融合發(fā)展模式、“深遠海養(yǎng)殖+海上風電”融合發(fā)展模式、深水網(wǎng)箱“魚貝藻”混養(yǎng)發(fā)展模式等六種多元融合創(chuàng)新發(fā)展模式的現(xiàn)實需要，多元化利用海洋空間對漁業(yè)用?？臻g分類提出更高的要求。

漁業(yè)用?？臻g分類是發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場加快推動海洋經(jīng)濟高質量發(fā)展的基礎，在集約化立體化利用漁業(yè)用?？臻g，結合底播式、投礁式、吊籠式、插桿式、田園式、游釣式、裝備式、馴化式等八類養(yǎng)殖方式現(xiàn)實用?？臻g需要，對應漁業(yè)發(fā)展通常原則將“增養(yǎng)殖用海”的增殖用海與養(yǎng)殖用海有機分離細化，可劃分為“海洋生態(tài)保護類增殖用海、漁業(yè)資源管護類增殖用海、海洋漁業(yè)經(jīng)濟類養(yǎng)殖用海、海洋漁業(yè)混合類養(yǎng)殖用海、海洋漁業(yè)民生類養(yǎng)殖用海”五類三級用海類別。其中，海洋生態(tài)保護類增殖用海包括海洋生態(tài)保護與漁業(yè)生態(tài)保護等功能用海用島；漁業(yè)資源管護類增殖用海包括海洋資源管護與漁業(yè)資源管護等功能用海用島；海洋漁業(yè)經(jīng)濟類養(yǎng)殖用海包括綠色生態(tài)養(yǎng)殖與深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等功能用海用島；海洋漁業(yè)混合類養(yǎng)殖用海包括休閑漁旅融合與能源混合利用等功能用海用島；海洋漁業(yè)民生類養(yǎng)殖用海主要特指共享海上漁業(yè)超市、共享漁業(yè)牧場等功能用海用島。漁業(yè)用?？臻g分類細化有利于海洋空間集約化、立體化、高效化利用，是實現(xiàn)海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

六、探索綠水青山轉化金山銀山有效支撐

海洋是人類生存與可持續(xù)發(fā)展的重要空間，漁業(yè)用?？臻g分類是探索、開發(fā)和利用海洋的基礎環(huán)節(jié)，是生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相融合實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑?；诮ㄔO現(xiàn)代化海洋牧場的漁業(yè)用海分類研究是促進完善漁業(yè)用海分類體系建設，填補漁業(yè)用?？臻g第三級分類的空白，推動發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場的有力支撐，是探索綠水青山轉化為金山銀山有效途徑與生動實踐。