庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策

溫娜 張銀花

摘 要 庫(kù)布其沙漠是我國(guó)第七大沙漠，位于內(nèi)蒙古鄂爾多斯市西北部，屬于沙漠化和水土流失情況相對(duì)嚴(yán)重的地區(qū)。鄂爾多斯市人民政府組織和帶領(lǐng)全體居民開(kāi)展治沙造林，取得了有效成果，但仍存在政府監(jiān)管不到位、生態(tài)有償使用和補(bǔ)償制度不健全、金融扶持力度較弱等問(wèn)題，為進(jìn)一步提高庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理與生態(tài)發(fā)展水平，提出加大監(jiān)管和執(zhí)法力度、貫徹生態(tài)有償使用和補(bǔ)償制度、多方面支持民營(yíng)企業(yè)參與生態(tài)治理、加速打通生態(tài)產(chǎn)品交易渠道4方面的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 庫(kù)布其沙漠；協(xié)同治理；生態(tài)治理；內(nèi)蒙古鄂爾多斯市

中圖分類(lèi)號(hào)：X171.4；S775 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.08.068

庫(kù)布其沙漠，又稱庫(kù)布齊沙漠，主要部分位于鄂爾多斯市，是我國(guó)現(xiàn)有沙漠中面積排名第七的大沙漠，占據(jù)鄂爾多斯市杭錦旗、達(dá)拉特旗和準(zhǔn)格爾旗的部分地區(qū)，屬于沙漠化和水土流失情況相對(duì)嚴(yán)重的地區(qū)[1]。針對(duì)嚴(yán)重的沙漠化現(xiàn)象，從1978年至今，鄂爾多斯市人民政府組織和帶領(lǐng)全體居民為治沙造林付出了不懈的努力，在眾多治沙工作者和庫(kù)布其沙漠地區(qū)各族人民的共同治理下，庫(kù)布其沙漠的生態(tài)環(huán)境治理已取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)了從“沙進(jìn)綠退”到“綠進(jìn)沙退”的艱難轉(zhuǎn)變。庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理模式為建設(shè)美麗中國(guó)做出了重要貢獻(xiàn)，也為全球生態(tài)文明建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。目前，庫(kù)布其沙漠的生態(tài)治理已較為成功，但仍存在一些不足需作進(jìn)一步探討并解決。

1 庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理現(xiàn)狀

庫(kù)布其沙漠是我國(guó)第七大沙漠，也是距北京市、天津市最近的沙漠，位于黃河以南的鄂爾多斯高原北部邊緣，沙漠總長(zhǎng)400 km、寬50 km，總面積

1.41萬(wàn)km2 [2]。鄂爾多斯市人民政府一直高度重視庫(kù)布其沙漠的荒漠化問(wèn)題，2022年，鄂爾多斯市人民政府啟動(dòng)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)三年行動(dòng)，開(kāi)展“十大行動(dòng)”，實(shí)施小流域綜合治理156.00 km2，完成林草生態(tài)建設(shè)27.05萬(wàn)hm2，堅(jiān)持以因地制宜為原則，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，一手抓種樹(shù)，一手抓禁牧，多措并舉地開(kāi)展沙化土地綜合治理[3]。

1.1 政府提供長(zhǎng)效的政策支持

鄂爾多斯市各級(jí)政府全面發(fā)揮了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用，全面規(guī)劃、制定庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理方案、項(xiàng)目，主要集中在京津風(fēng)沙源治理、“三北”防護(hù)林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林、水土保持等重點(diǎn)項(xiàng)目工程。2022年，鄂爾多斯市委、市政府印發(fā)實(shí)施《鄂爾多斯市建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)三年行動(dòng)方案》，以荒漠化防治為抓手，以沙漠治理項(xiàng)目、生態(tài)修復(fù)工程為載體，進(jìn)一步改善鄂爾多斯市生態(tài)環(huán)境狀況，對(duì)土地流轉(zhuǎn)和資金投入等方面提供相應(yīng)的政策支持，以鼓勵(lì)各方積極參與生態(tài)治理。同時(shí)，不斷推行“花錢(qián)投資造樹(shù)”等激勵(lì)活動(dòng)引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c治沙活動(dòng)；完善生態(tài)治理獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)投資防沙治沙項(xiàng)目工程。準(zhǔn)格爾旗人民政府將科學(xué)推進(jìn)國(guó)土綠化和防沙治沙，完成林草生態(tài)建設(shè)1.6萬(wàn)hm2以上，綜合治理庫(kù)布其沙漠2 333.33 hm2寫(xiě)入2023年政府工作報(bào)告[4]。各級(jí)政府明確沙漠治理的重要性，鄂爾多斯市及下屬旗（縣）相繼制定出臺(tái)了“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益、長(zhǎng)期不變、允許繼承”“誰(shuí)造誰(shuí)有、合造共有”的林業(yè)鼓勵(lì)機(jī)制。各級(jí)政府堅(jiān)持以不斷完備基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，大力發(fā)展生態(tài)旅游和沙草產(chǎn)業(yè)為輔助，不僅為當(dāng)?shù)睾献髌髽I(yè)提供了政策扶持，還為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民提供了相應(yīng)的福利政策。

1.2 企業(yè)提供穩(wěn)定的資金投入

長(zhǎng)期以來(lái)，鄂爾多斯市企業(yè)依靠當(dāng)?shù)卣龀?，不再以只治沙或只發(fā)展企業(yè)經(jīng)濟(jì)為目的，形成了具有庫(kù)布其沙漠特色的生態(tài)治理與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好模式，完成了生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。例如，億利資源集團(tuán)有限公司探索出了“生態(tài)修復(fù)+生態(tài)牧業(yè)+生態(tài)健康+生態(tài)旅游+生態(tài)光伏+生態(tài)工業(yè)”六位一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，投入產(chǎn)業(yè)資金300多億元、公益資金30多億元，創(chuàng)造出了5 000多億元的生態(tài)財(cái)富，總計(jì)治理沙漠面積超60.6萬(wàn)hm2[5]。

1.3 農(nóng)牧民大力支持生態(tài)治理

庫(kù)布其沙漠附近的農(nóng)牧民是治理過(guò)程中的重要參與主體之一。在庫(kù)布其沙漠周邊地區(qū)生活的農(nóng)牧民已達(dá)成共識(shí)，積極主動(dòng)地組建庫(kù)布其沙漠治沙隊(duì)伍，從被動(dòng)治沙逐漸轉(zhuǎn)變成主動(dòng)參與治沙。在庫(kù)布其沙漠的治沙實(shí)踐中，采取“企業(yè)+農(nóng)牧民”的合作體系，創(chuàng)新發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、甘草等藥業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、沙產(chǎn)業(yè)等沙區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，不僅提高了空間與資源的利用率，還實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)共同發(fā)展，創(chuàng)造出了超5 000億元的生態(tài)財(cái)富，帶動(dòng)了超10萬(wàn)農(nóng)牧民脫貧致富，為100多萬(wàn)人提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。大量農(nóng)牧民參與治沙，不僅為治沙提供了源源不斷的動(dòng)力，還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)治理更好地結(jié)合，為農(nóng)牧民、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和當(dāng)?shù)卣畮?lái)經(jīng)濟(jì)效益，參與庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理還在一定程度上解決了周邊農(nóng)牧民的就業(yè)問(wèn)題。

2 存在的問(wèn)題及原因

2.1 政府監(jiān)管不到位

庫(kù)布其沙漠治理監(jiān)管過(guò)程中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，其余社會(huì)力量在監(jiān)管過(guò)程中的作用極小。而隨著時(shí)代發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)換，需要更多的社會(huì)力量參與公共治理，但目前庫(kù)布其沙漠的治理模式為金字塔式管理機(jī)制，缺乏其他公共部門(mén)的監(jiān)管，不利于庫(kù)布其沙漠治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。隨著庫(kù)布其沙漠治理進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一些治理問(wèn)題也逐漸顯露。1）負(fù)責(zé)水資源管理的部門(mén)未嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)定要求，沒(méi)有及時(shí)制止水資源浪費(fèi)行為，加重了當(dāng)?shù)厮Y源匱乏的緊張情況；個(gè)別工作人員為牟取私利，放松資源監(jiān)管，造成部分治沙資源被私人利用，加重了治沙工作的任務(wù)；2）有些監(jiān)管部門(mén)對(duì)企業(yè)監(jiān)管力度不足，阻礙治沙的進(jìn)一步推進(jìn)，例如，伊金霍洛旗位于納林陶亥鎮(zhèn)的蒙泰煤電集團(tuán)滿來(lái)梁煤礦違規(guī)排放污水，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改，導(dǎo)致污水沖毀位于庫(kù)布其沙漠邊緣13.33 hm2的防護(hù)林，嚴(yán)重影響了治沙成果[6]。

2.2 生態(tài)有償使用和補(bǔ)償制度不健全

在沙漠生態(tài)治理過(guò)程中，生態(tài)有償使用和補(bǔ)償制度能提高農(nóng)牧民及企業(yè)參與治沙的積極性。但當(dāng)前庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理模式尚未形成公共補(bǔ)償、政府購(gòu)買(mǎi)和破壞者補(bǔ)償及其他補(bǔ)償為一體的生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)于破壞環(huán)境和影響庫(kù)布其沙漠治理的人及單位未制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制，也缺乏破壞者補(bǔ)償機(jī)制及有利于庫(kù)布其沙漠治理的農(nóng)牧民行為的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，而且，若農(nóng)牧民未能及時(shí)獲得相應(yīng)的治沙獎(jiǎng)助，會(huì)在一定程度上降低其治沙積極性，因此，需完善庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策。同時(shí)，庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理也能對(duì)周邊地區(qū)起到重要作用，但當(dāng)前缺乏周邊受益地區(qū)的反饋補(bǔ)償合作，未將治沙取得的成效轉(zhuǎn)化為實(shí)際效益以減輕政府壓力，未實(shí)現(xiàn)共建共享的治理目標(biāo)。

2.3 金融扶持力度較弱

1）在庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理過(guò)程中，民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮了重要作用。在生態(tài)治理中，需不斷對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行招商引資，發(fā)展具有庫(kù)布其沙漠特色的生態(tài)產(chǎn)品。但當(dāng)前，鄂爾多斯市當(dāng)?shù)氐恼咝越鹑跈C(jī)構(gòu)未能及時(shí)為民營(yíng)企業(yè)提供貸款產(chǎn)品，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融產(chǎn)品未結(jié)合庫(kù)布其沙漠的實(shí)際情況為民營(yíng)企業(yè)提供更對(duì)口的金融產(chǎn)品。2）相關(guān)綠色信貸補(bǔ)貼制度不完善，缺乏對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與生態(tài)治理的綠色通道，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)缺乏參與生態(tài)治理的活力和動(dòng)力，在一定程度上制約了庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理中生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3）政府未制定相應(yīng)的優(yōu)惠、扶持政策，對(duì)參與庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理的民營(yíng)企業(yè)提供的便利較少。在外來(lái)企業(yè)在庫(kù)布其沙漠建廠發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品時(shí)，只提供了選址扶持，對(duì)民營(yíng)企業(yè)相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的發(fā)展扶持較少。

3 對(duì)策建議

3.1 加大監(jiān)管和執(zhí)法力度

明晰協(xié)同執(zhí)法中各執(zhí)法主體的職責(zé)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。1）成立涵蓋多主體的工作小組。由庫(kù)布其沙漠主管部門(mén)、環(huán)境監(jiān)察部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、綜合執(zhí)法部門(mén)、公安部門(mén)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建庫(kù)布其沙漠執(zhí)法小組，加強(qiáng)執(zhí)法小組內(nèi)部的溝通協(xié)商，增強(qiáng)協(xié)同執(zhí)法的契合度，磨合因各自執(zhí)法內(nèi)容不同帶來(lái)的不適性。2）明確各級(jí)主體責(zé)任，細(xì)化工作安排。充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)鍵作用，切實(shí)做好工作安排，通過(guò)制定具體方案、明確具體內(nèi)容，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。3）加強(qiáng)對(duì)生態(tài)治理執(zhí)法的監(jiān)督檢查。為確保執(zhí)法工作落到實(shí)處，富有成效，應(yīng)在建設(shè)周期性、靈活性協(xié)同監(jiān)察制度的同時(shí)，對(duì)協(xié)同執(zhí)法的程序、執(zhí)法具體內(nèi)容、執(zhí)法工作人員行為進(jìn)行監(jiān)督，建立更加全面的協(xié)同監(jiān)察機(jī)制，完善監(jiān)察程序和考核指標(biāo)，著力改善傳統(tǒng)監(jiān)察更注重環(huán)境執(zhí)法人員行為的情況，將監(jiān)察覆蓋協(xié)同治理的全流程。

3.2 貫徹生態(tài)有償使用和補(bǔ)償制度

1）建立適合庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理的有償使用和補(bǔ)償機(jī)制，在制定治理補(bǔ)貼制度前，需考慮前期治理投入和后期維護(hù)投入，可成立庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理專項(xiàng)基金，保障后續(xù)治理項(xiàng)目能長(zhǎng)效持續(xù)。要做到除破壞者和使用者需要付費(fèi)外，受益者也需繳納相應(yīng)的治理費(fèi)用，以保證生態(tài)服務(wù)付費(fèi)政策順利實(shí)施，將市場(chǎng)化交易、公共補(bǔ)償、政府購(gòu)買(mǎi)、污染者補(bǔ)償包含在生態(tài)補(bǔ)償框架體系內(nèi)。2）規(guī)劃相關(guān)生態(tài)項(xiàng)目，擴(kuò)充激勵(lì)機(jī)制、支持政策和資金來(lái)源渠道，地方財(cái)政應(yīng)加大對(duì)庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理相關(guān)項(xiàng)目的扶持力度，地方政府可購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織或企業(yè)服務(wù)，完善治沙防沙的補(bǔ)貼制度，從多角度保障庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理的持續(xù)

開(kāi)展。

3.3 多方面支持民營(yíng)企業(yè)參與生態(tài)治理

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等權(quán)威性金融機(jī)構(gòu)，推出適合庫(kù)布其沙漠治理發(fā)展的貸款項(xiàng)目，加速建立相關(guān)的信貸補(bǔ)貼制度，同時(shí)鼓勵(lì)參與生態(tài)治理的企業(yè)發(fā)行自己的債券。實(shí)行自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保、抵質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)企業(yè)在科創(chuàng)板上市，為企業(yè)開(kāi)辟綠色通道。鑒于庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理過(guò)程較長(zhǎng)，程序較復(fù)雜，維持成本較大，生態(tài)治沙見(jiàn)效慢，可采取系統(tǒng)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化相結(jié)合的生態(tài)治理模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理。創(chuàng)新參與生態(tài)治理企業(yè)的補(bǔ)貼制度，建立以事權(quán)為主的財(cái)政補(bǔ)貼制度，對(duì)參與生態(tài)治理的民營(yíng)企業(yè)予以長(zhǎng)期幫扶。

3.4 加速打通生態(tài)產(chǎn)品交易渠道

完善生態(tài)產(chǎn)品交易機(jī)制，完備其定價(jià)和收費(fèi)規(guī)則。形成生態(tài)產(chǎn)品交易機(jī)制，完備自然資源市場(chǎng)交易規(guī)則和交易運(yùn)行制度體系，構(gòu)建生態(tài)治理成果退出機(jī)制。推進(jìn)碳交易中心及耐寒、耐旱、耐風(fēng)沙植物種質(zhì)資源交易中心建設(shè)，沙漠治理后補(bǔ)充耕地交易中心、綠色結(jié)算中心、全球荒漠化防治、治沙改土、國(guó)土綠化科技交易中心等生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)建設(shè)，吸引、鼓勵(lì)、支持企業(yè)和社會(huì)資本在庫(kù)布其“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地構(gòu)建自然產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。

4 結(jié)語(yǔ)

庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理取得了有效成果，不僅為其他地區(qū)治理荒漠化提供了成功經(jīng)驗(yàn)，還用實(shí)踐證明了庫(kù)布其沙漠治理是不斷發(fā)展和完善的。當(dāng)前，庫(kù)布其沙漠生態(tài)治理不僅要穩(wěn)定現(xiàn)有治理成果，還要繼續(xù)探索更好、更有效的發(fā)展途徑。

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（責(zé)任編輯：張春雨）