實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)獎補(bǔ)激勵政策中問題及對策研究

吳晶英 永海 王關(guān)區(qū)

摘要 草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)補(bǔ)獎是以實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧一致，調(diào)節(jié)草原生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)主體間利益平衡和重構(gòu)，通過制度安排達(dá)到公平、正義、秩序的目的指向。為了進(jìn)一步了解草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施現(xiàn)狀問題，對內(nèi)蒙古錫林郭勒盟阿巴嘎旗、蘇尼特左旗、西烏珠穆沁旗、錫林浩特市等草原牧區(qū)進(jìn)行了深入調(diào)查研究。通過梳理和分析當(dāng)前草原牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施效果問題，提出具有一定應(yīng)用價值的對策建議。

關(guān)鍵詞 草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)撸焕嫫胶?；重?gòu)

中圖分類號 S 812.6? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2023）12-0264-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.060

Study on the Problems and Related Countermeasures in the Implementation of Subsidy and Reward Policies for Grassland Ecological Conservation—Taking Xilingol League as a Case

WU Jing-ying， YONG Hai， WANG Guan-qu

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract The subsidy and reward policies for grassland ecological conservation are targeted for the harmony between the economic society and ecological environmental protection in grassland pastoral areas. Through institutional arrangements that balance and reconstruct the interests among every concerned subjects， a fair and just order in ecological environment in the grassland can be achieved. To better understand the current situation of the implementation of those policies， a profound study has been conducted in several grassland pastoral areas in Xilingol League， Inner Mongolia， including Abag Qi， Sonid Zuoqi， West Ujimqin Qi， and Xilinhot. And certain practical countermeasures and suggestions are made based on the analysis of the effectiveness problem of implemented subsidy and reward policies in grassland pastoral areas.

Key words Subsidy and reward policy for grassland ecological conservation;Balance of interests;Reconstruction

基金項(xiàng)目 國家社科基金一般項(xiàng)目（17BMZ104）。

作者簡介 吳晶英（1966—），女，河北滄洲人，研究員，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

收稿日期 2022-05-24；修回日期 2022-07-05

草原是我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位越來越重要。但由于對草原的不合理開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)的投入不足，草原生態(tài)遭受到較為嚴(yán)重的破壞。我國政府為了遏制草原生態(tài)惡化的總體勢頭，保護(hù)和恢復(fù)草原生態(tài)，提高牧民生活水平，努力構(gòu)建草原牧區(qū)和諧社會，分別于2011—2015、2016—2020年在主要草原牧區(qū)實(shí)施了兩輪草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵政策。內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力居全國五大牧區(qū)之首，草原面積約占全國的25%，草原不僅是農(nóng)牧民賴以生存的生產(chǎn)生活資料，而且是我國最大的陸地生態(tài)綠色屏障系統(tǒng)［1-2］。草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)補(bǔ)獎是以實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧一致，調(diào)節(jié)草原生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)主體間利益平衡和重構(gòu)，通過制度安排達(dá)到公平、正義、秩序的目的指向［3］。草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咴趦?nèi)蒙古草原牧區(qū)實(shí)施10年來，對草原生態(tài)保護(hù)、畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的改善等起到一定的預(yù)期效果，有效調(diào)動了廣大農(nóng)牧民保護(hù)建設(shè)草原的積極性。但從《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》《關(guān)于完善退牧還草政策的意見》及《中央財政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》等政策法規(guī)來看，對草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則規(guī)定是比較籠統(tǒng)的概括。《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍等內(nèi)容也較為籠統(tǒng)，欠缺具體化的規(guī)則規(guī)定，雖然這些政策體系內(nèi)容具有一定的實(shí)際應(yīng)用價值，但其不具備地方法律法規(guī)效力，多數(shù)缺乏草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的永續(xù)性和穩(wěn)定性［4］。草原生態(tài)補(bǔ)償中關(guān)于補(bǔ)償?shù)闹黧w、利益人的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容規(guī)定較為模糊，標(biāo)準(zhǔn)較低，對草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的貢獻(xiàn)沒有得到對等、合理的補(bǔ)償。第二輪草原生態(tài)獎補(bǔ)政策雖然提高了禁牧補(bǔ)貼和草畜平衡獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，但效果仍然不佳。

內(nèi)蒙古錫林郭勒盟具有明顯的草原生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢，對錫林郭勒盟草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩难芯烤哂幸欢ǖ膮⒖冀梃b性。草原補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施對于錫林郭勒盟地區(qū)草原生態(tài)和草原生產(chǎn)能力的恢復(fù)起到了至關(guān)重要的作用，對于草原生態(tài)系統(tǒng)的合理利用與保護(hù)、提高牧民生產(chǎn)生活水平具有重要的意義。但錫林郭勒盟地區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制仍處在探索期，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不完善，在機(jī)制的具體內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施中，一些諸如草原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠全面系統(tǒng)、生態(tài)補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)較低、生態(tài)補(bǔ)償方式較為單一、租賃草場存在超載過牧以及過渡打草的可能性、管理資金短缺及監(jiān)管難度較大等方面的問題亟待解決。因此，該研究在草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叱掷m(xù)實(shí)施的前提下，以內(nèi)蒙古錫林郭勒盟地區(qū)天然草牧場為研究對象，在梳理參閱國內(nèi)外關(guān)于草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制相關(guān)學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)上，通過訪談式問卷調(diào)查，具體分析草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔﹀a林郭勒盟地區(qū)草原生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎機(jī)制的進(jìn)一步實(shí)施提供建議。

1 錫林郭勒盟草原基本狀況

錫林郭勒盟位于我國正北方，是內(nèi)蒙古自治區(qū)中部的一個盟市。錫林郭勒草原是我國草原類型較復(fù)雜、保存完好的天然草原，是我國華北地區(qū)重要的生態(tài)屏障。錫林郭勒盟總面積20.3萬km2，可利用天然草場面積18.0萬km2，占內(nèi)蒙古可利用草場面積的26.5%。錫林郭勒盟轄9個旗、1個縣、2個市和1個管理區(qū)。2020年地區(qū)生產(chǎn)總值完成839.84 億元，第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為16.1%，年末羊的存欄數(shù)為706.38萬只，年末大牲畜的存欄數(shù)為117.82萬頭，農(nóng)村牧區(qū)人均可支配收入1.89萬元。

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策實(shí)施于2011年，錫林郭勒盟補(bǔ)獎?wù)吒采w了12個旗市（區(qū)）。2016—2020年實(shí)行第二輪補(bǔ)獎?wù)?，在繼續(xù)落實(shí)第一輪補(bǔ)獎?wù)叩幕A(chǔ)上，進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整和完善。全盟第二輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策總規(guī)模1 811.8萬hm2。包括禁牧區(qū)規(guī)模338.9萬hm2，草原重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)補(bǔ)償試點(diǎn)13.4萬hm2，固定打草場183.2萬hm2，草畜平衡規(guī)模1 472.9萬hm2。全盟草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策涉總資金117 662.18萬元。包括禁牧資金51 382.88萬元，草畜平衡資金66 279.3萬元。其中，中央投資114 165.00萬元，盟級配套資金3 497.18萬元。從錫林郭勒盟全局參照標(biāo)準(zhǔn)：草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)45元/（hm2·a），禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為135元/（hm2·a），禁牧保底標(biāo)準(zhǔn)5 000元/（人·a），禁牧封頂標(biāo)準(zhǔn)為18 000元/（人·a）。除此之外，政府還出臺了禁牧區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)助，對60周歲以上牧區(qū)禁牧區(qū)牧民在享受禁牧補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，每人每月補(bǔ)助300元；禁牧區(qū)助學(xué)補(bǔ)助，對接受高等教育的牧區(qū)禁牧區(qū)牧民子女，每人每學(xué)期補(bǔ)助3 000元。通過實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)?，充分發(fā)揮大自然自我修復(fù)能力，以調(diào)整草原畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式為重點(diǎn)，激發(fā)草原牧區(qū)發(fā)展活力，提升綠色有機(jī)畜產(chǎn)品供給能力，不斷拓寬農(nóng)牧民增收渠道，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步提高農(nóng)牧民收入水平。

2 草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施中的突出問題

2.1 內(nèi)蒙古草原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠全面系統(tǒng)，相關(guān)利益方參與不足，缺乏合理性

內(nèi)蒙古草原從東向西類型多種多樣，依次分布著溫性草甸草原、溫性典型草原、溫性荒漠草原、溫性草原化荒漠和溫性荒漠類5大地帶性植被，其中還隱域分布著山地草甸類、低平地草甸類和沼澤類3類非地帶性植被，不同類型的草原植被其載畜能力迥異，由東向西規(guī)律明顯產(chǎn)草量和載畜量逐漸降低，各類型天然草原牧草平均單產(chǎn)和載畜量在345～2 865 kg/hm2和0.47～7.07 hm2/羊單位［5］。因此，擬定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時如果只以草場面積的大小確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎勵是依據(jù)全區(qū)天然草原平均載畜量測算出標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)（2.67 hm2/羊單位），容易對草場質(zhì)量好、載畜能力高、戶均面積小的區(qū)域形成補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低和載畜量偏低等不公平、不合理現(xiàn)象。例如，阿巴嘎旗7個蘇木鎮(zhèn)戶均草場面積相差較大，其中查干淖鎮(zhèn)、洪格爾高勒鎮(zhèn)草畜平衡區(qū)戶均草場面積均低于全旗戶均435.80 hm2，巴彥圖嘎蘇木草畜平衡區(qū)戶均草場面積最大為660.20 hm2，洪格爾高勒鎮(zhèn)草畜平衡區(qū)戶均草場面積最少為170.40 hm2（表1）。調(diào)查可知，蘇尼特左旗的格日勒家庭牧場草畜平衡區(qū)承包草場面積為1 335.33 hm2；西烏旗的米·巴特爾、白音吉日嘎拉、巴圖吉日嘎拉家庭牧場草畜平衡區(qū)承包草場面積分別為124.2、206.67、156.0 hm2。課題組入戶調(diào)研的牧戶一般是較大的牧戶，數(shù)據(jù)分析表明，西烏旗的草畜平衡區(qū)草場承包草場面積相對于阿巴嘎旗和蘇尼特左旗較小。

錫林郭勒盟冷季基本以圈養(yǎng)為主，購置大量飼草料，如果以冷季載畜量測算的標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)來控制天然草場載畜量不具科學(xué)合理性。一是按暖季出欄率很難達(dá)到冷季載畜標(biāo)準(zhǔn)量，二是按牲畜繁殖率和不計(jì)外調(diào)基礎(chǔ)母的情況下，以冷季載畜標(biāo)準(zhǔn)量，很難以恢復(fù)到第二年暖季載畜的標(biāo)準(zhǔn)量。受訪者均認(rèn)為目前施行測算天然草場平均載畜量的標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)偏高，用冷季載畜標(biāo)準(zhǔn)量控制平均載畜量不合理。如阿巴嘎旗戶均草場面積分別為408.33 hm2，暖季載畜量測算的標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)為0.92 hm2/羊單位，冷季載畜量測算的標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)為2.15 hm2/羊單位，測算出阿巴嘎旗暖季戶均載畜量為444個羊單位，冷季戶均載畜量為190個羊單位，冷季牧戶的189只羊全部為基礎(chǔ)母畜的條件下，來年暖季最多不超過380只羊，與暖季的443只羊至少相差64只羊，因而用冷暖季載畜量標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)控制天然草原草率畜平衡，特別是低于平均載畜量的牧戶更不具合理性。

草原獎補(bǔ)不完善，欠缺差別標(biāo)準(zhǔn)。雖然不同旗縣在執(zhí)行草畜平衡獎勵補(bǔ)助時，會酌量獎補(bǔ)差異標(biāo)準(zhǔn)，但不夠細(xì)致、不夠公平，大多數(shù)旗縣雖然酌量了禁牧的保低和最高限額或是地區(qū)性差別，如常規(guī)禁牧區(qū)補(bǔ)助，草場面積小于37.07 hm2的補(bǔ)助在5 000元/（人·a），草場面積在37.06～133.33 hm2的補(bǔ)助135元/（人·hm2·a），草場面積大于133.33 hm2的補(bǔ)助18 000元/（人·a），但平衡區(qū)卻沒設(shè)保低和最高限額，而平衡區(qū)才是牧民生產(chǎn)經(jīng)營的主區(qū)，所以平衡區(qū)設(shè)保低和最高限額對于保護(hù)利用草原生態(tài)及草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓焦饬x重大。另外，對于不同牧戶草場資源不同而造成的減畜虧損差異考慮甚少。對草場面積較大的牧戶其本身不超載或超載程度不大，而因在其平均單位面積牲畜減少的數(shù)量不多或沒有下降的情況下，草場面積大獎補(bǔ)資金相對較多。另一方面對于草場小的牧戶（平均線以下的牧戶），其草場面積較小總收入也較少，獎補(bǔ)資金也較少，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其因?qū)嵤┎菪笃胶鈳淼娘暡萘腺徶迷黾雍蜏p畜等所帶來損失，甚至?xí)档蜕钏健Ｒ虼?，獎補(bǔ)資金對于小牧戶來說顯得更加重要。

2.2 草原牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)牧民養(yǎng)殖成本增加

盡管在第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎加大了力度，但標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，達(dá)不到草原牧區(qū)牧民增收甚至是維持現(xiàn)狀的目的，難以有效激勵農(nóng)牧民保護(hù)草原生態(tài)的主動性和積極性。從目前調(diào)研的情況看，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)牧民收入結(jié)構(gòu)中主要是畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，在勞動強(qiáng)度不計(jì)入在內(nèi)的條件下，牧戶收入水平與飼養(yǎng)牲畜數(shù)量成正比。不管是草畜平衡補(bǔ)貼（約45元/hm2）還是禁牧補(bǔ)貼（約135元/hm2）都不能補(bǔ)齊牧戶因冷季增加購置飼草料和牲畜減少經(jīng)濟(jì)損失。如以錫林郭勒盟阿巴嘎旗為例，按平衡基點(diǎn)承包草場666.67 hm2，大致估算牧戶的經(jīng)濟(jì)損失（或者是應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）：據(jù)阿巴嘎旗天然草原暖季平均載畜量測算標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)為0.92 hm2/羊單位，666.67 hm2可飼養(yǎng)牛145頭，按一般繁殖率80%的概率計(jì)算，下一年度小牛犢應(yīng)為116頭，一般小牛犢出欄一半至少毛利潤可達(dá)63萬元。調(diào)查了解到當(dāng)?shù)啬翍麸曫B(yǎng)成本一般占將近2/3，為42萬元，牧戶主要成本草料至少占到30萬左右，當(dāng)前牧戶減畜損失和增加的勞動強(qiáng)度不計(jì)入其中的條件下，由國家需要保護(hù)生態(tài)和牧民需要生活承擔(dān)的草畜平衡增加的草料成本一半約為15萬元，均攤在666.67 hm2中，即草原生態(tài)補(bǔ)償至少應(yīng)為225元/hm2左右為合理區(qū)間［6-7］。另外，牧草返青休牧期（4月20日—5月20日，共計(jì)31 d）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也比較低，與牧民休牧損失存在差異。以阿巴嘎旗休牧期補(bǔ)償為例與實(shí)際測算進(jìn)行對比。依據(jù)休牧期1個月，每0.067 hm2補(bǔ)貼0.75元，冷季載畜量測算標(biāo)準(zhǔn)公頃系數(shù)2.15? hm2/羊單位，草畜平衡區(qū)休牧期每只羊補(bǔ)貼應(yīng)為50.0元/羊單位。實(shí)際上每天每只羊飼養(yǎng)需要1 kg草和0.25 kg玉米，2020年飼草價格約1 600元/t（折算1.6元/kg），玉米價格約2 300元/t（折算2.3元/kg），草畜平衡區(qū)休牧期1只羊成本約為67.4元/羊單位。因此，草畜平衡區(qū)休牧期補(bǔ)貼與實(shí)際發(fā)生的成本相差約17.4元/羊單位。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償方式較為單一，制度不完善

目前，該區(qū)草原生態(tài)獎補(bǔ)以較為單一的貨幣形式為主，間接補(bǔ)償如減免稅、優(yōu)惠貸款、實(shí)物補(bǔ)償、畜牧業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等幫扶形式為輔。對于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫纫罁?jù)幾乎沒有詳細(xì)明確的規(guī)定。從對內(nèi)蒙古草原牧區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的調(diào)查可知，政府基本上是提供貨幣補(bǔ)貼或工程補(bǔ)貼，對于農(nóng)牧民在稅收、貸款、教育、技術(shù)技能的就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療、社保、畜牧業(yè)生產(chǎn)特殊技術(shù)技能、燃油燃料等相應(yīng)方面的幫扶性補(bǔ)償僅在政策上給予有限定的、很少的優(yōu)惠傾斜或支出。因此，合理科學(xué)的草原生態(tài)補(bǔ)償方式尤顯重要，單一的補(bǔ)償方式對解決農(nóng)牧民所遇到的切實(shí)困境阻礙較大。

另外，畜草平衡制度宗旨是在保護(hù)治理修復(fù)草原生態(tài)的同時促進(jìn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。草場承包者的目的是追求利益最大化，一些在禁牧退耕地上放牧、耕種的牧戶，一旦被發(fā)現(xiàn)放牧所受到的處罰遠(yuǎn)小于未被查處而放牧、耕種的無成本收入。對于政府管理人員也存在罰款處罰的灰色收入的可能性?；鶎诱芾頇C(jī)構(gòu)對于實(shí)施禁牧退耕制度沒有發(fā)揮其效用最大化。

2.4 在草原牧區(qū)普遍存在農(nóng)牧戶租賃草場的現(xiàn)象，不利于草場保護(hù)建設(shè)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)牧戶為了增加養(yǎng)殖規(guī)模和收益，會租賃一部分草場或選擇走場，緩減放牧對草場過度利用的壓力。近年來，阿巴嘎旗、蘇尼特左放旗、錫林浩特市草畜平衡區(qū)的天然草場租金分別為90～105元/（hm2·a），西烏珠穆沁旗225～300元/（hm2·a），走場租金為每頭牛220元。走訪的牧戶均有租賃草場，面積為73.33～140.00 hm2。阿巴嘎旗的查布日古德牧戶流轉(zhuǎn)租賃草場433.33 hm2，租金300元/（hm2·a），為了秋季草場長勢良好有足夠的牧草供給家畜，同時會選擇牲畜走場1個月；西烏珠穆沁旗的巴圖吉日嘎拉牧戶流轉(zhuǎn)租賃草場超過340.00 hm2，租金300元/ （hm2·a），其中266.67 hm2為打草場?？梢?，租賃牧戶在利益最大化促使下會最大化利用租賃草場，很大程度導(dǎo)致超載過牧以及過低和過渡打草的可能性。特別是該區(qū)草原牧區(qū)草原獎補(bǔ)機(jī)制的實(shí)施和草原禁牧制度、草畜平衡制度的落實(shí)，加大了草原保護(hù)力度，牧戶為了保護(hù)草原，加大了冷季對牧草的需求，牧草價格不斷提升。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，天然草場打草由自產(chǎn)自銷逐漸向市場轉(zhuǎn)移，有的在租賃草場存在不輪刈打草、留茬超低打草或過度摟耙等破壞草原生態(tài)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，加大了草場因不合理打草植被物種減少、草場退化等破壞草原生態(tài)現(xiàn)象的發(fā)生概率，不利于草原保護(hù)。

2.5 草原專職管護(hù)員少，管理資金短缺，監(jiān)管難度加大

地方旗縣蘇木財力不足，聘用的草原專職管護(hù)員少，監(jiān)管能力不足、技術(shù)裝備落后，而禁牧和草畜平衡區(qū)涉及范圍較大。因此，造成草原管護(hù)任務(wù)艱難、效果差。如阿巴嘎旗生態(tài)保護(hù)局聘用60名管護(hù)員，平均到每個蘇木鎮(zhèn)不足9人，人均管護(hù)近 4.53萬hm2，由盟、和旗兩級政府承擔(dān)管護(hù)員工資2 650元/月，幾乎沒有管護(hù)經(jīng)費(fèi)，車輛燃油欠缺，網(wǎng)絡(luò)信息化服務(wù)不到位，監(jiān)管不力，效果差［6］。

3 對策建議

3.1 建立完善草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度

目前，我國草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系還不完備，以及草原的公共品屬性和權(quán)屬問題，易造成“公地悲劇”。而地方性法規(guī)立法簡單滯后，限制了該區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律實(shí)踐的開展。近年來，該區(qū)現(xiàn)有的草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)成效很大程度取決于政府監(jiān)督保障制度和考評機(jī)制的規(guī)范。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤秸唠m不算法學(xué)意義上的“法”，但卻發(fā)揮“準(zhǔn)法”的作用［8］。因此，該區(qū)草原補(bǔ)獎?wù)吲c立法要在實(shí)踐中同步推進(jìn)。建議內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的政策制度的內(nèi)容借鑒到《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原保護(hù)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡監(jiān)督管理辦法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原禁牧監(jiān)督管理辦法》中，充分體現(xiàn)其在基礎(chǔ)性法律中的重要性地位，為該區(qū)草原保護(hù)修復(fù)、合理利用提供切實(shí)可靠的法律保障。

3.2 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

一是草原生態(tài)補(bǔ)償體制應(yīng)從單一補(bǔ)償?shù)椒诸愋脱a(bǔ)償再到綜合補(bǔ)償，逐步從整體上有計(jì)劃地進(jìn)行資源整合，避免草原生態(tài)補(bǔ)償制度的交叉。二是構(gòu)建完善區(qū)域間草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在援助、誘導(dǎo)等方面的作用，應(yīng)從基本服務(wù)均等化的公平公正援助入手，縮小區(qū)域間的差距，推進(jìn)合理的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。逐步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)全社會實(shí)質(zhì)性的公平公正。國家應(yīng)通過財政平衡資金，上下游地區(qū)的政府間要從實(shí)際出發(fā)構(gòu)建草原生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的跨區(qū)基金，進(jìn)一步加大在草原生態(tài)補(bǔ)償中的預(yù)算資金比重，增加對草原生態(tài)保護(hù)治理的轉(zhuǎn)移支付力度，平衡草原生態(tài)正向外部經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)貼。三是著力完善中央以外、省級以下各級政府草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)關(guān)注生活貧困區(qū)和草原生態(tài)脆弱區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府應(yīng)向這些地區(qū)傾斜劃撥轉(zhuǎn)移支付資金，從而進(jìn)一步增大草原生態(tài)獎補(bǔ)資金來源和資金額度。

3.3 合理提高草原生態(tài)補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)和利益相關(guān)方的參與度，降低農(nóng)牧民養(yǎng)殖成本，穩(wěn)定提高農(nóng)牧民收入，改進(jìn)和優(yōu)化生態(tài)獎補(bǔ)政策，進(jìn)一步提高政策實(shí)施效果

一是在草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)確定中，要根據(jù)不同草場、地域范圍、草場質(zhì)量、人均草場面積等更加合理和精準(zhǔn)細(xì)致地確定標(biāo)準(zhǔn)，盡可能縮小草原生態(tài)補(bǔ)獎在二次分配中造成的差距和不公平，完善以行政區(qū)劃為單一依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在確定草畜生態(tài)補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)時要以科學(xué)測算數(shù)據(jù)為依據(jù)，聽取采納當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，盡可能平衡測算值和經(jīng)驗(yàn)值，從而合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和冷暖季牲畜飼養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。就阿巴嘎旗草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)，根據(jù)測算建議應(yīng)在225元/hm2左右調(diào)整。并且以此為依據(jù)調(diào)節(jié)補(bǔ)償封頂和保低基數(shù)，特別是平衡區(qū)草場較小牧戶的保低基數(shù)，避免農(nóng)牧戶補(bǔ)獎額度過高或過低，并確保農(nóng)牧民所從事的草原畜牧業(yè)在禁牧和草畜平衡減畜增飼草的情況下，其收入不低于原有的基礎(chǔ)水平，特別是確保小草場、低于平均收入牧戶的生產(chǎn)生活不受影響，在草原生態(tài)補(bǔ)償資金一定的條件下，在確保保低基數(shù)，保證小戶收入不下降的前提下，再調(diào)整上浮范圍，防范二次分配中不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于牧草返青休牧期補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也存在比較低的情況，為了能夠補(bǔ)齊農(nóng)牧民休牧損失，建議休牧期補(bǔ)貼在65.4元/羊單位左右合理調(diào)整。從補(bǔ)償金來源看，該區(qū)旗縣財政吃緊主要是依靠財政轉(zhuǎn)移支付。2020年全區(qū)80個旗縣（市）只有4個旗縣（市）的自給率在70%～90%，5個旗縣的自給率在50%～70%，有52個旗縣（市）的自給率集中在20%以下。為此，中央和自治區(qū)政府必須持續(xù)加大生態(tài)補(bǔ)償政策，創(chuàng)造獲得更高的投資凈收益率所必不可少的軟環(huán)境，從而真正實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)生態(tài)和民生實(shí)質(zhì)性改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，從而推動草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二是在平衡區(qū)判定天然草場載畜量，要依據(jù)牧戶在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對天然草場生態(tài)保護(hù)利用情況和植被恢復(fù)的狀態(tài)為主要條件標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合冷暖季載畜量標(biāo)準(zhǔn)來控制牲畜頭數(shù)。牧戶實(shí)際養(yǎng)畜規(guī)模是根據(jù)當(dāng)年的氣候年景、植被長勢、飼草儲備等經(jīng)驗(yàn)預(yù)測條件來調(diào)劑其草場牲畜養(yǎng)殖平衡浮動的閾值?？梢?年為草場保護(hù)利用驗(yàn)收周期，期末對牧戶草場生態(tài)功能和植被變化情況進(jìn)行測算評估，對濫墾過牧造成的草原退化制定明確的懲處細(xì)則和法規(guī)，重點(diǎn)是要提高基層政府的執(zhí)行權(quán)限，進(jìn)一步提升草原生態(tài)補(bǔ)償政策效果。

三是除阿拉善盟和烏拉特后旗等荒漠區(qū)，草原平衡區(qū)更應(yīng)合理分配獎補(bǔ)資金，增設(shè)平衡區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)獎保底標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)阿拉善盟草原平衡區(qū)保底標(biāo)準(zhǔn)5 000元/（人·a），各旗縣依據(jù)牧戶草場承包經(jīng)營權(quán)證和人口基本信息，根據(jù)財政補(bǔ)獎資金確定保底標(biāo)準(zhǔn)，確保牧戶在實(shí)施草畜平衡政策過程中不會因草場面積較小致使生活水平下降，較好體現(xiàn)補(bǔ)獎資金分配的公正性合理性。另外，對于有集體草場的蘇木、嘎查因草場保護(hù)利用措施的改善，草場生態(tài)環(huán)境取得明顯成效，有權(quán)享受生態(tài)補(bǔ)獎?wù)呤找妗?/p>

3.4 構(gòu)建完善草原牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)獎相關(guān)的社會保障機(jī)制

草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制實(shí)施對農(nóng)牧民收入造成影響，這與該區(qū)鄉(xiāng)村教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救濟(jì)等鄉(xiāng)村社會保障制度長期以來一直被邊緣化的社會保障體系有著直接的相關(guān)性。實(shí)行生態(tài)補(bǔ)獎農(nóng)牧民增收一直是個難題，在草原生態(tài)補(bǔ)獎實(shí)施前農(nóng)牧民最大限度的利用草原資源，收入逐年增加，但為了保護(hù)治理草原生態(tài)放棄充分利用草原資源飼養(yǎng)盡可能多的牲畜為主要收入來源的機(jī)會成本，從而達(dá)到利益最大化的目的。從近年自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)居民收入增長情況分析，牧業(yè)凈收入增長速度基本在下降，相反，農(nóng)業(yè)凈收入增速在增長。2017—2020年牧業(yè)凈收入增速分別為12.1%、14.7%、12.7%、8.6%，2017—2020年農(nóng)業(yè)凈收入增速分別為-4.7%、13.3%、14.0%、17.3%。因此，提高草原牧區(qū)社會保障水平是生態(tài)補(bǔ)獎的必要因素，建立完備的與草原生態(tài)補(bǔ)獎制度相配套的社會保障制度對農(nóng)牧民有著十分重要的、穩(wěn)定的社會保障功能［9］。

3.5 草原生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施后的草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)督監(jiān)測管理制度的構(gòu)建與完善

目前草原生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施存在諸如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與激勵機(jī)制掛鉤不到位、配套的社會保障制度不足、監(jiān)管體系不夠完善、法律機(jī)制不健全及禁牧區(qū)違禁放牧?xí)r有發(fā)生、草畜平衡區(qū)還不能完全達(dá)到平衡等問題和隱患。因此，可制定操作性強(qiáng)的政策措施，建立完善與草原生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施成效有關(guān)的可操作性強(qiáng)的監(jiān)測評估技術(shù)方法，使得草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制與草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)相關(guān)聯(lián)。區(qū)別對待生態(tài)獎補(bǔ)制度的牧戶，簽訂禁牧和草畜平衡責(zé)任書，補(bǔ)獎金與牧戶禁牧和草畜平衡減畜情況掛鉤，補(bǔ)獎金與牧戶承包的草原生態(tài)環(huán)境的改善掛鉤。另外，草原牧區(qū)地域廣闊，草原監(jiān)管人員不足。一是要擴(kuò)大基層管護(hù)隊(duì)伍，增加管護(hù)人員工資，定期培訓(xùn)提高素質(zhì)，增加管護(hù)資金，調(diào)動管護(hù)隊(duì)伍工作積極性主動性，防范灰色收入市場，強(qiáng)化合理有效合理的控制力。二是著力天然草場監(jiān)管技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用推廣，緩解監(jiān)管人員不足的問題。大力推行天然草場無線系統(tǒng)監(jiān)控技術(shù)。由于該區(qū)天然草場受氣候變化和人類不合理開發(fā)利用的影響，天然草場退化嚴(yán)重，草原資源無論是數(shù)量質(zhì)量還是生產(chǎn)能力都在不斷下降，為了保護(hù)修復(fù)和合理利用草原資源，對其動態(tài)實(shí)時把控，可將遙控?zé)o人機(jī)技術(shù)與高分衛(wèi)星影像技術(shù)等引入天然草原監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)宏觀和微觀相關(guān)聯(lián)的科學(xué)監(jiān)管，合理保護(hù)利用天然草原資源。

3.6 突出草原牧區(qū)資源優(yōu)勢，加快發(fā)展草原生態(tài)綠色畜牧業(yè)，拓展增值空間

該區(qū)草原畜牧經(jīng)濟(jì)逐步由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在資源環(huán)境日益嚴(yán)峻約束的條件下，草原畜牧業(yè)由數(shù)量擴(kuò)張向經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、效益并重的有機(jī)綠色高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展已成必然趨勢［10］。改變草原牧區(qū)為社會和公眾提供大量原料產(chǎn)品和公益性生態(tài)外溢產(chǎn)品造成的牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、牧民增收困難的困境，正確處理該區(qū)草原牧業(yè)發(fā)展和草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理、牧民增收之間的關(guān)系，走小而精優(yōu)的草原家庭牧場畜產(chǎn)品生產(chǎn)路子，在消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級的今天展現(xiàn)該區(qū)草原畜牧業(yè)有機(jī)生態(tài)的強(qiáng)大魅力，以叫得響、深入民心的草原畜牧好品牌產(chǎn)品打通高端消費(fèi)市場，真正實(shí)現(xiàn)草原有機(jī)綠色畜產(chǎn)品自身價值，讓草原有機(jī)綠色無公害畜產(chǎn)品收益成為農(nóng)牧民自覺選擇經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、效益可持續(xù)發(fā)展的動力。

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