新時代領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制研究

武智鵬

[摘 ?要]

推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的建立與完善是一個問題意識鮮明的現(xiàn)實課題，更是一個邏輯周延的理論議題。想要推動形成“能上能下、能進能出、上下有據(jù)”的良好用人導(dǎo)向與從政環(huán)境，既需破除思維迷障，厘清能上能下體制機制的具體內(nèi)涵、構(gòu)成要素與運行機制，把握其在歷史演進過程中的“變”與“不變”；更要立足當下、著眼長遠，結(jié)合干部制度建設(shè)與干部工作的具體實踐，錨定時代坐標。以“不勝任現(xiàn)職”干部難“下”、“能上也能下”社會共識難形成等現(xiàn)實問題的解決為標靶，切實推動“能者上、庸者下、劣者汰”的能上能下體制機制的建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]新時代；領(lǐng)導(dǎo)干部；能上能下體制機制；干部管理制度

[中圖分類號] ?D262.3 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? [文章編號] ?1009-928X（2023）03-0080-07

習近平總書記在黨的二十大報告中指明：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊伍?！蹦敲慈绾谓ê媒◤婎I(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，始終保持百年大黨的生機活力呢？總書記在報告中解題：“推動干部能上能下、能進能出，形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好局面。”因此，領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制建立與完善對于貫徹好新時代黨的建設(shè)總要求與黨的組織路線，全面從嚴管黨治吏，具有重要意義。當然，“能上能下”并非當代中國政治的專有課題。對于現(xiàn)代西方民主政治而言，任期制、選舉制等制度設(shè)計一定程度實現(xiàn)了作為公權(quán)力代表的政府官員在政治生活場域的進入與退出。而在中國特色社會主義政治制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的有效運行始終承擔“將忠誠干凈擔當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部選拔上來，將相形見絀的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整下去”的政治功能，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的吐故納新，保持組織肌體的健康與活力，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。因此，與人體類似，想要保持政治組織內(nèi)部的良性運轉(zhuǎn)、維持組織肌體的生機活力，離不開“能上能下”這一“新陳代謝機制”的建立與完善。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的

基本理論、基本概念與運行邏輯

作為一個原初命題，“能上能下”始終存在于人類政治文明的演變歷程中。特別在現(xiàn)代政黨政治中，建構(gòu)起政黨骨干與政府官員能夠依法、依規(guī)、依制出入政治生活的機制是每個政黨與民主政體不可回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在不同學(xué)科體系中，對“能上能下”內(nèi)涵、外延與意義的界定有所不同：從政治學(xué)視角看，“能上能下”本質(zhì)是政治組織運用民主力量支配作為公權(quán)力主體的官員的從政路徑與政治生命，無論是古希臘時期有限任期制、陶片放逐法等尚在雛形的制度設(shè)計，還是現(xiàn)代西方民主的任期制、選舉制等精細化制度設(shè)計均依此理。從法學(xué)視角看，“‘能上能下的任免機制”可被視作一種存在于行政任免權(quán)主體與行政任免權(quán)相對人兩方間的關(guān)系。出于被任免者的自愿任職、維護公共利益的需要等原因，相較于以行政機關(guān)為一方行政相對人為另一方的典型行政法關(guān)系有諸多不同，尤其在行政法學(xué)領(lǐng)域，特別權(quán)力關(guān)系等理論能夠為類似關(guān)系提供一定支撐。而馬克思則借由對法國大革命與巴黎公社的反思，強調(diào)公權(quán)力任免對無產(chǎn)階級政權(quán)的重要性，“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員是負責任的，隨時可以罷免”。隨著高官顯宦自身及他們所享一切特權(quán)的消失，代表公權(quán)力的社會公職也就不再是“中央政府走卒們的私有物”。

回顧百年黨史，領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制在中國的確立與完善則是沿著黨和國家事業(yè)發(fā)展的百年征途，在回應(yīng)“如何把黨的干部隊伍鍛造得堅強有力”這一干部工作根本命題的過程中不斷提出、總結(jié)、發(fā)展得到的，呈現(xiàn)出圍繞與服從黨的政治路線不斷動態(tài)調(diào)整的特點。具體而言，無論是內(nèi)涵外延的明確還是體制機制的形成，“能上能下”的推進歷程都以改革開放前后的干部人事制度改革為節(jié)點，經(jīng)歷了“三變”與“三不變”：

一“變”是問題意識之“變”。改革開放前，從“黨管一切”到“全國一盤棋”，相對集中的干部管理原則直接服務(wù)于不斷變化的戰(zhàn)爭革命形勢，加之干部隊伍長期存在規(guī)模不大、質(zhì)量不高的情況，這一時期“能上能下”需解決的核心問題是干部資源的合理有效分配；改革開放后，“下管一級”、分級分類等機制的有效運行提高了干部管理的科學(xué)性與規(guī)范性，但同時人崗不適、通道堵塞、干部隊伍“慵懶散怠”甚至腐敗墮化等現(xiàn)象較為突出，對此，“能上能下”要解決的核心問題是全面從嚴治黨、從嚴治吏，形成良好動態(tài)機制。二“變”是目的之“變”。改革開放前，“能上能下”主要目的是希望通過對干部的合理有效調(diào)動，提升領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)，經(jīng)受時代挑戰(zhàn)、承擔使命責任；改革開放后，主要目的則是通過“上”的正向激勵與“下”的負向激勵解決干部隊伍長期存在的機制堵塞與作風積弊，形成動態(tài)機制，充分提升干部隊伍的活力與人崗相適性。三“變”是具體內(nèi)涵之“變”。改革開放前，“下”具體指干部依從黨和國家的統(tǒng)一調(diào)度下基層、下連隊以及轉(zhuǎn)換工作職能等情況；改革開放后，“下”主要指干部職務(wù)向下調(diào)整，具體可分問責處理、不適宜現(xiàn)職、違紀違法免職等情況。同時，自建黨以來，對能上能下體制機制的探索不曾停歇，其本質(zhì)也始終未曾改變，可總結(jié)為“三不變”：一是堅持黨管干部原則始終不變，黨的干部工作始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“黨管干部”是黨開展干部工作的根本原則，是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在干部工作中的集中體現(xiàn)，更是“能上能下”的首要原則，也是最根本原則；二是導(dǎo)向始終不變，“能上能下”始終堅持對“德才兼?zhèn)洹备刹窟x任標準的遵循，其根本導(dǎo)向始終是建設(shè)一支政治立場堅定、能力過硬、值得黨和人民信任的高素質(zhì)干部隊伍；三是根本目的始終不變，“能上能下”作為干部工作的重點，是黨的干部路線、組織路線的重要組成部分，因此，體制機制的推進無論在理論還是實踐層面都應(yīng)貫徹黨的政治路線，絕不動搖。

基于以上梳理與分析，本文認為中國政治語境下，“能上能下”的過程即是作為黨執(zhí)政與治理的主體的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部基于一定的制度運行邏輯，在政治體制內(nèi)上下流動或退出的過程，其本質(zhì)是一套以保持黨和政府組織肌體生機活力為目的的新陳代謝機制。這一體制機制具備四個主要政治功能：一是通過“能上能下”使百年大黨始終保持生機活力；二是通過在黨紀國法下的正負向激勵標準，激勵廣大領(lǐng)導(dǎo)干部始終保持奮發(fā)有為；三是通過“下”這一退出機制，建構(gòu)起對干部庸怠、墮化、腐敗等權(quán)力異化現(xiàn)象的兜底機制；四是通過與其他干部制度的有效銜接，保障干部制度的科學(xué)性、民主性、規(guī)范性。以此為基，想要進一步分析新時代推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制建設(shè)所面對的問題與挑戰(zhàn)，并在實踐邏輯層面提出應(yīng)對之策，就必須進一步結(jié)合相關(guān)的國家法律、黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件對這一體制機制的運行邏輯進行要素分析。

一是明確能上能下體制機制的運行客體。根據(jù)2022年最新修訂的《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第三條，能上能下體制機制的適用對象是“各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、檢查機關(guān)，以及列入公務(wù)員法管理的其他機關(guān)和參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）中擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部”，以及參照執(zhí)行的“國有企業(yè)、事業(yè)單位中擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”。簡單來說，廣大黨政權(quán)力機關(guān)等政治場域的領(lǐng)導(dǎo)干部均為能上能下體制機制的運行客體，更是公權(quán)力的行為主體。因此，在黨紀國法根本性規(guī)約的基礎(chǔ)上，以黨管干部原則為根本，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部既遵循以干部選任標準為主體內(nèi)容的“上”的標準的正向引導(dǎo)，也受第四、第五條中有關(guān)制度規(guī)定與不適宜擔任現(xiàn)職等“下”的情形的負向規(guī)誡，他們是充滿生機與活力的高素質(zhì)干部隊伍的最基本單位。二是厘清能上能下體制機制的運行主體。第六條明確規(guī)定：“黨委（黨組）及其組織（人事）部門按照管理權(quán)限，履行組織調(diào)整的有關(guān)職責。”同時，第十二條也指明：“黨委（黨組）應(yīng)堅決扛起主體責任，黨委（黨組）書記應(yīng)切實履行第一責任人的責任，組織（人事）部門應(yīng)自覺承擔具體工作責任?！逼渲?，依照干部管理權(quán)限，領(lǐng)導(dǎo)干部所屬黨委（黨組）是責任主體，對能上能下具體政策的制定、人員的動議、組織決定意見等負主體責任，黨委（黨組）書記作為代表則為第一責任人；組織部門為直接責任主體，在干部工作的各個具體環(huán)節(jié)中承擔執(zhí)行和推進落實能上能下體制機制的職責；上級黨委和紀檢部門則為監(jiān)督問責主體，在干部監(jiān)督問責、紀檢監(jiān)察等環(huán)節(jié)保障體制機制依紀依規(guī)順暢運行。因此，黨委（黨組）書記、組工人事干部、上級黨委與紀檢部門共同構(gòu)成能上能下體制機制的運行主體。三是辨明影響能上能下機制運行的內(nèi)外部環(huán)境。同所有政治制度一樣，能上能下體制機制不是無根之木、無水之源，也需要良好的外部環(huán)境提供保障。在體制內(nèi)，政治生態(tài)是推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的基礎(chǔ)：政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣，“能上能下”就會成為空談；政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良，“能上能下”的氛圍才會形成。在體制外，輿論環(huán)境則為推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下提供必要的社會共識與外部氛圍，良好的輿論環(huán)境一方面能夠破除以“官本位”為主體的錯誤社會認識，形成健康向上的社會共識；另一方面也有助于擺正干部心態(tài)，涵養(yǎng)良好的政治風氣與社會風氣。當然，形成良好的政治生態(tài)也是幫助社會公眾形成正確認知、塑造相對寬松輿論環(huán)境的必要環(huán)節(jié)。

如前所述，推動領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下在于形成良好用人導(dǎo)向與從政環(huán)境，其根本目的在于建設(shè)堪當民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍。因此，只有明確領(lǐng)導(dǎo)干部這一制度運行客體的“標準像”，才能樹好“能上能下”的正確導(dǎo)向，進而形成系統(tǒng)、規(guī)范、全面的制度內(nèi)容。同時，制度的制定、體制機制的執(zhí)行與監(jiān)督又離不開黨委（黨組）與組織人事部門這一運行主體。所以，主客體互動關(guān)系就建構(gòu)起制度通道，使干部在政治體制中“能上能下”成為可能。同時，制度的有效運行培育了良好從政環(huán)境、從政風氣，涵養(yǎng)了風清氣正的政治生態(tài)，重塑了體制內(nèi)外對于“能上能下”的正確認識，使體制機制能夠在良好的內(nèi)外部環(huán)境下“轉(zhuǎn)起來”，進而真正從組織整體出發(fā)上為黨和國家事業(yè)發(fā)展建設(shè)好一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍。

二、新時代領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下

體制機制建構(gòu)的困境分析

黨的十八以來，黨和國家事業(yè)發(fā)展進入大變局時代，“如何在應(yīng)對‘時代之變中掌握發(fā)展主動權(quán)？”“如何在應(yīng)對‘歷史之變中創(chuàng)新中國式現(xiàn)代化道路？”等時代課題深刻而艱巨，高素質(zhì)干部隊伍是解決這些課題的最可靠力量。同時，以數(shù)字化時代與后疫情時代為大背景，全面從嚴治黨向縱深推進，公開透明的政治環(huán)境對領(lǐng)導(dǎo)干部的各項本領(lǐng)與能上能下體制機制的有效性都提出了更高要求。

（一）體制機制建構(gòu)的問題與挑戰(zhàn)。2015年，《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》）制定出臺，初步明確了干部能上能下的制度框架與程序規(guī)范。試行7年間，干部能上能下的體制機制初步確立，“干部能上也能下”的概念共識也在體制內(nèi)外逐步開始樹立。雖然《規(guī)定（試行）》突破性解決了許多領(lǐng)導(dǎo)干部“難下”的問題，在促進干部履職盡責、擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但仍在實踐的過程中面臨諸多困境。

一是干部管理體制新陳代謝功能仍不足，“下”的動力機制運行不暢?！兑?guī)定（試行）》第十條對干部“下”的調(diào)整安排依照不同情形給出了“調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職”等方式，第十一條對“下”的干部根據(jù)不同渠道類型給出了相應(yīng)的再“上”的約束條件。據(jù)此，干部向下流動方向確實有規(guī)可依。但具體執(zhí)行時橫向流動的“改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”通常成為“下”的主流渠道，免職、降職等一般存在于治理災(zāi)情不力、重大安全事故等造成嚴重負面后果的追責處理和貪污腐敗、濫用職權(quán)等重大違規(guī)違紀案件處理中。這導(dǎo)致兩方面問題：一方面是組織機構(gòu)通道阻塞。對于縣級以上機構(gòu)設(shè)置完備的黨政機關(guān)而言，崗位的平級調(diào)動不僅使大量非領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)被占用，且通常會產(chǎn)生人崗不相適的情況。而對于原本就職數(shù)、崗位有限的基層黨政機關(guān)而言，原本可以在有限轉(zhuǎn)崗機會中成長起來的干部被堵塞了鍛煉與晉升通道，黨政機關(guān)內(nèi)部的干部“進退留轉(zhuǎn)”的良性局面實現(xiàn)受限。另一方面是導(dǎo)向偏差導(dǎo)致的動力缺失。正因在執(zhí)行過程中縱向的“下”通常留給那些問題更為嚴重、再“上”希望渺茫的領(lǐng)導(dǎo)干部，所以“下”原本就易引發(fā)的“一下難再上”“一錯毀所有”等刻板印象被加劇，加之再“上”的程序規(guī)范有待完善，導(dǎo)致“下”的負向激勵效果更難達到，“下”的干部因此缺乏繼續(xù)在崗位拼搏奮進的動力，“上激勵下，下驅(qū)動上”的動力機制也就難以實現(xiàn)。

二是不適應(yīng)擔任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部難淘汰，逆淘汰效應(yīng)加劇。雖然《規(guī)定（試行）》第四條到第八條與干部任期制、干部問責制等相銜接，列舉了若干不適宜擔任現(xiàn)職的情形，其中政治立場不堅定、違法違紀、年齡屆滿等標準硬性、判定清晰的情形占多數(shù)。但也正由此，“不適宜擔任現(xiàn)職”這一概念被虛化，真正慵懶散怠、能力不足、事業(yè)心不強的干部難以被這個網(wǎng)洞過大的“篩網(wǎng)”過濾，導(dǎo)致不適宜擔任現(xiàn)職的干部以及資歷久但缺乏干事創(chuàng)業(yè)熱情的老干部難以被淘汰，這不僅導(dǎo)致“少干事=不出錯=穩(wěn)降落”這一“難下”公式成為“官場潛規(guī)則”，還會因不適宜任現(xiàn)職干部長期占據(jù)關(guān)鍵崗位與發(fā)展資源，而使年輕有能力的干部錯失發(fā)展窗口期、機遇期，從而使劣幣驅(qū)逐良幣、能者最終淪為庸者成為從政環(huán)境的“常態(tài)”。

三是“能上能下”的正向共識尚未形成，既有觀念與刻板印象仍根深蒂固。如前所述，《規(guī)定（試行）》在實踐中暴露出的兩類主要問題表明“能上能下”的正向效應(yīng)尚未完全形成，加之官本位思想、“官位提升是衡量事業(yè)成敗的唯一標準”等傳統(tǒng)政治文化、社會共識的深刻影響，體制內(nèi)外對于領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下尚未形成共識概念、常識概念，偏見始終存在。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對“上”仍懷有“政治恩賜”的心理預(yù)期與“一榮俱榮”的山頭主義傾向，對于“下”普遍持恐懼心理，對于“上下銜接”仍持悲觀態(tài)度；普通黨員與廣大群眾則對“下”的干部仍帶有色眼鏡。政治觀念上的不理解、社會輿論場的不包容都難以為能上能下體制機制的建構(gòu)與推進提供良好的內(nèi)外部環(huán)境，打造一支能夠上下銜接、運轉(zhuǎn)順暢、充滿活力的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的長遠目標也就難以實現(xiàn)。

（二）體制機制建構(gòu)面臨困境的成因分析。基于前文對運行邏輯的要素分析，我們可以著重從三個角度對能上能下體制機制在建構(gòu)和推行過程中所遇問題的成因進行分析。

一是制度文本與體制機制的設(shè)計尚不完善。領(lǐng)導(dǎo)干部是能上能下體制機制的運行客體，黨的干部路線，特別是好干部標準與干部原則直接決定了干部制度的設(shè)計與體制機制運行的導(dǎo)向。實踐決定認識，并是檢驗認識真理性的唯一標準。因此，作為尚在試行階段的《規(guī)定（試行）》，其制定雖基于改革開放以來干部人事制度改革積累的理論成果與實踐經(jīng)驗。但在付諸實踐的過程中，隨著黨和國家事業(yè)的進一步發(fā)展與全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，制度內(nèi)容難以完全應(yīng)對一些在實踐過程中暴露出的現(xiàn)實問題：其一，“下”的情形設(shè)置尚不科學(xué)，既沒有考慮到與干部問責條例、紀律處分條例等的合理銜接，整合違紀違法、超齡屆滿等硬性條件；也沒有把握好“不適宜任現(xiàn)職情況”的具體內(nèi)涵，推進能上能下過程中需解決的主要矛盾沒能凸顯；其二，“下”的調(diào)整安排方式的設(shè)計不夠豐富，且核實認定的設(shè)置不夠明晰，這與制度本身的設(shè)計缺乏科學(xué)性有關(guān)，也與能上能下體制機制與其他干部制度在設(shè)計銜接上系統(tǒng)性不足相關(guān)；其三，“下”之后的情況未被顧及，其中既包含對干部“下”后的基本生活保障與心態(tài)上后顧之憂的兜底機制，更包括對“下了如何再上”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機制設(shè)計。

二是體制機制的運行過程執(zhí)行不力。制度的生命在于執(zhí)行，能上能下體制機制在具體執(zhí)行過程中，運行主體承擔著具體政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督等職能，其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導(dǎo)致能進能出、能上能下的良好局面難以實現(xiàn)。其集中表現(xiàn)為組工干部能力不足、認識不清等原因?qū)е碌闹贫葓?zhí)行力度不夠、精細度欠佳等問題。例如，在應(yīng)對復(fù)雜的“能上能下”工作時，往往因違紀違法而予以懲治是最簡便易行、有跡可循的“下”的方式，而對不適宜任現(xiàn)職情況的判定，則要有賴于對干部工作各環(huán)節(jié)中的系統(tǒng)全面認知，需形成細致立體的判定“畫像”，既難甄別，更需一事一議地精細化處理，這既對組工干部的行政執(zhí)行能力與專業(yè)素質(zhì)提出了極高要求，也對組工干部系統(tǒng)性理解干部政策的能力與政治素養(yǎng)提出了更高要求。權(quán)責不夠清晰是根本成因，“能上能下”既不能成為組織部門與黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部實施人治的工具，更不能因為工作難做就權(quán)責不清、推諉分責。因此，“能上能下”的主體責任必須充分明確，主體責任需在吸收規(guī)定試行以來具體經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷被壓實，責任歸屬與執(zhí)行流程也應(yīng)被明確規(guī)范。監(jiān)督缺位是重要原因，在試行階段，干部考核考察、巡視巡察、專項檢查等黨內(nèi)監(jiān)督的制度手段沒有很好地發(fā)揮作用，群眾意見也存在沒有通過民主監(jiān)督渠道及時、有效、準確反饋的問題，同時還存在“不曝光不處理”等信息化網(wǎng)絡(luò)時代民主監(jiān)督的權(quán)力異化現(xiàn)象，這些都會直接導(dǎo)致體制機制運行過程中監(jiān)督的缺位。

三是從政環(huán)境與體制機制運行的良好互動關(guān)系尚未形成。如前所述，能上能下體制機制的有效運行與良好從政環(huán)境、輿論氛圍的涵養(yǎng)是一對相互影響、相互作用的辯證關(guān)系。一方面，正因為“上”與“下”的系統(tǒng)性平衡尚未構(gòu)建，同時帶病提拔、劣幣驅(qū)逐良幣等現(xiàn)實問題加劇了錯誤觀念的極化，所以在一定程度上“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”的從政環(huán)境難以形成，相對寬松的輿論環(huán)境難以涵養(yǎng)；另一方面，正因為好干部標準與“干部能上能下是干部管理的常態(tài)”等健康的政治觀念尚未在正向的輿論場內(nèi)形成共識，才使得體制機制的運行阻力重重。因此，想要在新時代更好地推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制，就必須擺脫孤立、割裂的思維迷障，將制度本身與制度環(huán)境間的動態(tài)互動關(guān)系充分地、良性地建立起來。

三、新時代領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下

體制機制推進的路徑思考

2022年9月8日，《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》修訂發(fā)布，為體制機制的深入推進提供了最新、最根本的制度遵循。以其為線索，可以初步建構(gòu)起新時代領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的推進路徑。

（一）健全新時代領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的制度體系?；趯υ囆?年來能上能下體制機制推進成果與經(jīng)驗的總結(jié)，新修訂的《規(guī)定》相較《規(guī)定（試行）》新增了6條內(nèi)容，同時對7條內(nèi)容進行了整合、刪除。其中，特別針對前文所述有關(guān)“下”的渠道、情形、調(diào)整安排方式等方面做了重點修訂，并在全面深化從嚴管黨治吏的大背景下，結(jié)合對黨的二十大后干部工作的系統(tǒng)性考量，提出了更多具體的政策措施與工作要求。因此，在充分考察相關(guān)制度調(diào)整的基礎(chǔ)上，我們可從三方面一窺新時代領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的調(diào)整重點。

一是將不適宜擔任現(xiàn)職干部作為制度修訂的重點，重點解決干部“慵懶散怠弱”以及干部隊伍戰(zhàn)斗力不強、動力不足等問題。相較于《規(guī)定（試行）》，一方面，《規(guī)定》將“到齡免職（退休）、任期屆滿、健康原因、問責、黨紀政務(wù)處分”等與其他干部制度相銜接的硬性“下”的渠道由3條內(nèi)容集中整合為1條，既在干部制度的整體性上避免了重復(fù)規(guī)定的冗余，也為“下”的情形判定提供制度執(zhí)行的空間；另一方面，重點吸取全面從嚴治黨以來在干部選任、干部管理方面積累的充分經(jīng)驗，《規(guī)定》共界定了15條“下”的情形，既在政治素質(zhì)方面補充突出了政治判斷力、政治領(lǐng)悟力等關(guān)乎干部在推進重要工作、重大改革改革過程中具體表現(xiàn)的要求，也增加了政績觀偏差、斗爭精神不強、決策失誤等直接與干部自身能力素質(zhì)表現(xiàn)掛鉤的內(nèi)容?？梢钥闯?，新規(guī)最鮮明的導(dǎo)向即在將干部隊伍中不稱職、能力不匹配、缺乏干事創(chuàng)業(yè)動力的庸者、劣者調(diào)整下來，將符合新時代選人用人導(dǎo)向的優(yōu)者、能者調(diào)整上來。其中，界定是否適宜擔任現(xiàn)職的標準即“政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力”，進一步而言就是“政治過硬、對黨忠誠；業(yè)務(wù)精通、本領(lǐng)高強；敢于擔當、勇于負責；敢于斗爭、善于斗爭；作風優(yōu)良、清正廉潔”。二是優(yōu)化制度設(shè)計，重點解決能上能下體制機制認定難度大、容錯率小、覆蓋面窄等問題。《規(guī)定》第六條指出“能上能下”的認定工作應(yīng)將“功夫下在平時”，突出組織人事部門的日常管理責任與綜合研判能力，為精準、高效、可信的認定工作打好基礎(chǔ)；《規(guī)定》第七條注重優(yōu)化不適宜任現(xiàn)職干部的認定與調(diào)整程序，在程序設(shè)置上明確了干部本人談話、主管方征求協(xié)管方意見等程序，以避免因制度環(huán)節(jié)設(shè)計所導(dǎo)致的工作失誤；《規(guī)定》第三條擴大制度適用范圍，將國有企事業(yè)單位納入制度的覆蓋范圍，更有利于“能上能下”在體制內(nèi)部真正形成始終維持組織生命力、戰(zhàn)斗力的標準動作與觀念共識?？梢哉f，《規(guī)定》在制度設(shè)計方面的進一步優(yōu)化使得科學(xué)、規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的推進在執(zhí)行層面成為可能。三是有效調(diào)試了“下”的調(diào)整安排方式，重點解決“能上能下”的通道堵塞、“新陳代謝”難實現(xiàn)等問題。為進一步規(guī)避因不恰當?shù)摹跋隆倍鴮?dǎo)致的機制梗阻，《規(guī)定》第九條將“改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”修改為“平職調(diào)整”“轉(zhuǎn)任職級公務(wù)員”，增加了“提前退休”這一安排方式，并針對超職數(shù)現(xiàn)象做出了組織部門與機構(gòu)編制在規(guī)定時間內(nèi)協(xié)同消化的規(guī)定。這一系列內(nèi)容有效在制度層面緩解了因“下”的調(diào)整導(dǎo)致的非領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)不足、青年干部缺少成長空間等現(xiàn)象，“下”的干部消化難等問題有了有效解決方案，通道通暢、動力充足的能上能下體制機制成為可能。

（二）始終保持領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的制度生命力。如前所述，制度的生命在于執(zhí)行，能進能出、能上能下良好用人局面的形成必須以一套主體責任清晰、執(zhí)行精準有力、監(jiān)督明確到位、上下銜接通暢的運行機制為前提。

一是壓實各級黨委和組織部門的主體責任。明確主體是推進體制機制順暢運行的基礎(chǔ)，更是使制度內(nèi)容精準、有效發(fā)揮效能的關(guān)鍵?！兑?guī)定》第十二條明確強調(diào)能上能下體制機制在運行過程中，黨委（黨組）應(yīng)當堅決扛起主體責任，其中書記應(yīng)切實履行第一責任人的責任，組織（人事）部門應(yīng)在干部選任、干部管理、干部監(jiān)督等工作的重要環(huán)節(jié)承擔起具體的工作責任。這就要求我們必須明確好各級黨委與組織（人事）部門在體制機制運行中扮演的角色，真正判斷好調(diào)整方向、貫徹好制度內(nèi)容、執(zhí)行好調(diào)整流程、反饋好黨內(nèi)監(jiān)督與民主監(jiān)督意見。同時，以黨管干部原則為根本，要特別注重黨委（黨組）的主體責任，將“一報告兩評議”、選人用人專項檢查等納入書記的考核內(nèi)容，自上而下強化制度運行實效。二是要精準細化制度程序，嚴格貫徹制度導(dǎo)向?！澳苌夏芟隆钡闹攸c在于對不適宜擔任現(xiàn)職干部這一“下”的情形的有效判定，這就要求組工人事干部既要將年終考核報告這一常規(guī)性工作作為充分了解干部政治表現(xiàn)、能力水平、工作實際、群眾口碑等的基本途徑，也要將巡視巡察、干部選任、班子換屆等專項工作作為為干部畫像的重要途徑，更要將脫貧攻堅、安全維穩(wěn)等重大任務(wù)作為直接考察干部能力的關(guān)鍵途徑，真正實現(xiàn)對“不適宜擔任現(xiàn)職”情況的綜合研判，避免對人、事的考察浮于表面、流于印象。同時，各級黨委與組工人事干部應(yīng)成為對干部選任標準、能上能下導(dǎo)向認識最透徹、理解最清楚的人，要形成好的工作方法、準的判斷能力、優(yōu)的專業(yè)素質(zhì)。三是做好上下銜接，加強教育貫通、打通流動渠道。“上下銜接”是樹立良性風氣、激勵干部隊伍、保障通道順暢的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中最重要的就是要做好“下”的干部再“上”的工作?！兑?guī)定》第十條明確指出，對被調(diào)整的干部，應(yīng)有針對性地做好教育管理工作，特別對于德才表現(xiàn)和工作實績突出且經(jīng)考察符合任職條件的干部，應(yīng)采取進一步使用、晉升職級或提拔職務(wù)等“上”的手段，使得“下”的干部能夠在這一過程中解開疙瘩、打消顧慮，體制內(nèi)外也能夠放下成見、形成共識。這不僅是形成寬嚴相濟、激勵約束并重的良好選人用人風氣的必要環(huán)節(jié)，也是激勵、教育、培養(yǎng)干部隊伍的重要方式，更是涵養(yǎng)優(yōu)良政治環(huán)境、形成寬容輿論生態(tài)的關(guān)鍵一環(huán)。

（三）切實做好領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制的兜底保障工作。一是做好能上能下體制機制的正向傳導(dǎo)。一方面要開展好體制內(nèi)對于《規(guī)定》的解讀學(xué)習工作，特別要對組工體干部開展《規(guī)定》業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作；另一方面要恰當做好社會層面的宣傳解讀工作，既要讓群眾理解《規(guī)定》的基本制度邏輯，更要充分爭取普通干部與群眾對于能上能下體制機制的理解，從而在體制內(nèi)外都培育好積極正向、認可度高的輿論基礎(chǔ)。二是穩(wěn)妥做好能上能下體制機制與其他干部制度內(nèi)容的配套銜接工作?；仡欝w制機制的發(fā)展史，改革開放初期領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下被提出之初就與干部考核制度、任期制等密切相關(guān)，這不僅是從領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下體制機制本身出發(fā)所做的制度設(shè)計，更是從干部制度體系整體性出發(fā)考慮的結(jié)果，修訂后的《規(guī)定》也對能上能下體制機制與任期制、問責制等干部制度，干部考核、干部監(jiān)督等干部工作的制度邊界做了一定優(yōu)化，這也應(yīng)成為未來能上能下體制機制在制度設(shè)計與制度執(zhí)行層面必須始終關(guān)注的要點。三是要在物質(zhì)與心理層面重點做好“下”的干部的保障工作。被向下調(diào)整的干部難免會產(chǎn)生一定的消極情緒與悲觀態(tài)度，為緩解甚至打消這一顧慮，既應(yīng)做好“上下銜接”的機制設(shè)計，使得“下”的干部有奮發(fā)有為“再上”的斗志，也要給予他們充分的尊重、照顧與一定的物質(zhì)保障。只有這樣，“上”與“下”才能在廣大領(lǐng)導(dǎo)干部心中形成一種常態(tài)化的心理認知，有利于良好從政環(huán)境與正確用人導(dǎo)向的形成。

作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生

（責任編輯：劉 ?捷）