對(duì)界定成員權(quán)的一些思考
——以浙江省寧波市江北區(qū)為例

□ 張兆康 朱 蕓

浙江省寧波市江北區(qū)作為全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位和先進(jìn)單位，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定上，列入課題項(xiàng)目進(jìn)行深入研究，著力對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)理論的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行商討。筆者在參與研究過(guò)程中深刻認(rèn)識(shí)到，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定要兼顧歷史因素、政策因素和風(fēng)俗因素，要有法理依據(jù)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是與特定的集體經(jīng)濟(jì)組織具有延續(xù)性聯(lián)系，擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（資格）且享有該集體經(jīng)濟(jì)組織自益權(quán)與共益權(quán)的自然人。也就是說(shuō)要符合《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》第十一條規(guī)定，即：戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，才能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定必須要有若干重要要素。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》第十二條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來(lái)源、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，依法確認(rèn)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。江北區(qū)在界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)提出了以戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)為主，同時(shí)輔以生產(chǎn)生活情況、義務(wù)履行、居住狀況等因素進(jìn)行綜合考慮，一定程度上避免了矛盾糾紛的出現(xiàn)，也完全符合上述規(guī)定精神。

享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格待遇必須要有產(chǎn)權(quán)讓渡與協(xié)議合約。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的本質(zhì)屬性。可通過(guò)產(chǎn)權(quán)本體論理論予以闡釋，其依據(jù)就是以土地物權(quán)的聚合為基礎(chǔ)，人的聚合是附著于土地之上的自耕農(nóng)的聯(lián)合。自耕農(nóng)個(gè)體由于有土地產(chǎn)權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)向集體自主讓渡，所以成為世居社員。這是一種依照法律以個(gè)人物權(quán)讓渡為條件而取得的方式，也可采用其他財(cái)產(chǎn)方式如以資金、技術(shù)及其品牌等交付、讓渡為條件而取得。這一理論明確告訴我們，對(duì)外來(lái)戶等群體類型不是以遷入戶籍關(guān)系決定其資格，而應(yīng)從其是否向集體經(jīng)濟(jì)組織作出產(chǎn)權(quán)讓渡及與集體是否達(dá)成資格確認(rèn)協(xié)議等角度進(jìn)行綜合判斷。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)益源自于建社初期。據(jù)農(nóng)經(jīng)資料檔案表明，江北區(qū)最早建立互助社的是原莊橋鄉(xiāng)葛家村。農(nóng)戶將政府分給的土地、私有的耕牛以及大型農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)資料進(jìn)行互助合作，合作社還發(fā)放了原始投入憑證。但由于年代久遠(yuǎn)，絕大多數(shù)合作社原始檔案不全，真正意義上的世居社員個(gè)人投資入社的憑證也已經(jīng)基本散佚。因此，《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條第一款規(guī)定：開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員為世居社員。事實(shí)情況是至1982年秋，全區(qū)建立了村經(jīng)濟(jì)合作社，成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，與村民委員會(huì)分開(kāi)運(yùn)行，同時(shí)普遍推行以家庭為生產(chǎn)單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。從戶籍關(guān)系看，當(dāng)時(shí)由于人員流動(dòng)極少，采取的是以戶籍所在地的人員為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得方式進(jìn)行分析，一輪土地承包時(shí)的原生產(chǎn)大隊(duì)人員為廣義上的原始取得群體，加入取得就是通過(guò)婚姻取得、收養(yǎng)取得以及政策性移民取得。

成員資格應(yīng)該與農(nóng)村土地承包政策緊密相連。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，以及第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”。農(nóng)村土地確權(quán)之后，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證記載的承包方代表以及承包方家庭成員名錄中的人員，若未喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，必定是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。對(duì)于外來(lái)種田農(nóng)戶在遷入戶籍之后，如發(fā)包方發(fā)給家庭承包性質(zhì)的土地，擁有了該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則意味著取得了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定呈現(xiàn)漸進(jìn)性變遷規(guī)律。從江北區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，可劃分為四個(gè)階段。第一階段以戶籍關(guān)系為前提。其主要依據(jù)是《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條規(guī)定：戶籍在本村。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度改革的推進(jìn)，應(yīng)采用“戶籍+”界定模式。第二階段以社會(huì)保障為標(biāo)準(zhǔn)。即農(nóng)轉(zhuǎn)非后是否進(jìn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系。因其脫離了對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地的基本生活保障需求，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其喪失了原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。但推行城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化之后，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)失效。第三階段以是否擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為條件。成員的動(dòng)態(tài)變化以及農(nóng)村土地承包關(guān)系的復(fù)雜程度，使得這一以家庭承包的方式判斷成員的確定標(biāo)準(zhǔn)不具有唯一性，因而要謹(jǐn)慎對(duì)待。第四階段為與集體經(jīng)濟(jì)組織存在財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián)。即在合作化時(shí)期初始成員入股以及第一輪土地承包之后外來(lái)種田農(nóng)戶以公共積累資金投入成為該社成員的情形。與世居社員形成血緣關(guān)系、婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系以及被世居社員接納的外來(lái)人員都是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

慎重對(duì)待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失情形。江北區(qū)在出臺(tái)的政策當(dāng)中，喪失成員資格通常為死亡或者被依法宣告死亡的；出國(guó)定居喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍的；已經(jīng)取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的；已經(jīng)成為國(guó)家公務(wù)員和事業(yè)編制人員的；章程規(guī)定的其他情形。需要說(shuō)明的是，對(duì)婚遷后未取得另一集體經(jīng)濟(jì)組織，以及戶籍關(guān)系仍在原籍村的國(guó)家公務(wù)員和事業(yè)編制人員，依然保留其合法權(quán)益，待其辭職和被開(kāi)除后當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)其成員資格權(quán)，依法享有其集體經(jīng)濟(jì)待遇。

從法理上來(lái)說(shuō)，仍有農(nóng)村土地以及宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織，其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員始終應(yīng)是動(dòng)態(tài)變化的，也是可以依規(guī)申請(qǐng)加入的。為此，建議采用以下常態(tài)化的對(duì)策措施。

創(chuàng)建成員數(shù)據(jù)庫(kù)增減及其變更專門模塊。在農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺(tái)上可以制定各獨(dú)立模塊技術(shù)參數(shù)，在“資產(chǎn)管理”“財(cái)務(wù)管理”“交易管理”“農(nóng)村治理”之外單列“人員管理”應(yīng)用，同時(shí)通過(guò)采用XML等常用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，打通獨(dú)立模塊與其他平臺(tái)對(duì)接通道，避免信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定工作框架。省級(jí)出臺(tái)條例，市級(jí)制度實(shí)施辦法，區(qū)級(jí)部門進(jìn)一步提出操作規(guī)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)創(chuàng)立具體細(xì)則，村級(jí)制定詳盡的界定辦法的格式文本。而對(duì)已遷入戶籍但未入社的外來(lái)種田農(nóng)戶、已農(nóng)轉(zhuǎn)非的大中專畢業(yè)生等特殊群體，給予一定比例的份額，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。

創(chuàng)立以家庭成員為主體的成員身份編碼制度。每當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定時(shí)，確定成員資格申請(qǐng)登記手續(xù)的時(shí)限，此期間內(nèi)如逾期不來(lái)登記、核實(shí)，視為放棄享有部分權(quán)益。同時(shí)強(qiáng)化成員管理，可以與個(gè)人身份證一樣進(jìn)行操作，設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的編碼制度，這一身份號(hào)碼是唯一的，由農(nóng)經(jīng)部門按照相關(guān)規(guī)則統(tǒng)一編制，可由區(qū)號(hào)+4位戶籍序號(hào)+出生年月日+取得成員時(shí)間+取得方式等組成，其他人員依次編碼，以防成員資格認(rèn)定過(guò)程中出現(xiàn)“兩頭空”“兩頭占”的情況。