天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的辦案實踐

吳陳宏

摘 要：企業(yè)在鋪設(shè)天然氣管道過程中，致使林地、耕地被破壞，侵害了社會公共利益。檢察機關(guān)針對生態(tài)被侵害問題，依法能動履職，持續(xù)跟進監(jiān)督，利用行政公益訴訟訴前程序，靈活運用公開聽證等方式，督促行政機關(guān)依法履職、企業(yè)積極履責(zé)，克服生態(tài)修復(fù)周期長等問題，并聯(lián)合建立長效保護機制，助力區(qū)域性生態(tài)功能修復(fù)，共同保護生態(tài)環(huán)境資源。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 公開聽證 長效保護機制 區(qū)域性生態(tài)功能修復(fù)

為加強生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，浙江省云和縣人民檢察院（以下簡稱“云和縣院”）發(fā)揮公益訴訟檢察職能，推動解決生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理中存在的問題，促進生態(tài)環(huán)境保護，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，具有很強的實踐參考價值。本文擬以云和縣院所辦理的天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟一案進行論述。

一、基本案情及辦案過程

云和-龍泉天然氣管道工程系浙江省天然氣有限公司（以下簡稱“天然氣公司”）項目，總長度達56公里，因項目建設(shè)臨時占用云和縣轄區(qū)內(nèi)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的林地、耕地，鋪設(shè)地下管線，其中共涉及林地面積約480畝、耕地面積約320畝，侵害了國家利益和社會公共利益。

2021年3月，云和縣院在履職中發(fā)現(xiàn)，天然氣公司在完成云和-龍泉天然氣管道工程后，未能及時恢復(fù)被占用林地、耕地的林業(yè)生產(chǎn)條件與農(nóng)業(yè)種植條件，造成大量林地、耕地仍然處于受破壞的狀態(tài)，隨即對案件展開調(diào)查。首先，檢察官通過調(diào)閱相關(guān)材料、圖紙，對案涉區(qū)域進行分塊標(biāo)識，并通過無人機航拍取證、現(xiàn)場踏勘等方式，直觀掌握現(xiàn)場破壞程度，有效收集案件相關(guān)第一手證據(jù)。接著，檢察官向天然氣公司負責(zé)人了解生態(tài)修復(fù)方案；同時，檢察官走訪云和縣自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱“縣自規(guī)局”）［1］、云和縣生態(tài)林業(yè)發(fā)展中心（以下簡稱“縣林業(yè)中心”）［2］、云和縣天然氣管網(wǎng)指揮部等相關(guān)部門，全面了解天然氣管道項目施工情況以及臨時占用林地、耕地被破壞的情況。其中縣林業(yè)中心工作人員表示天然氣公司提供的修復(fù)方案不符合法律規(guī)定的生態(tài)修復(fù)要求，但出于資金投入等因素的考慮，天然氣公司消極應(yīng)付，導(dǎo)致未在規(guī)定時間內(nèi)有效履職，希望檢察機關(guān)助力共同解決難題。

因存在行政機關(guān)監(jiān)管無力和天然氣公司消極應(yīng)付等問題，云和縣院成立以檢察長為組長的辦案組，并取得縣分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，為后續(xù)檢察建議落地落實打下基礎(chǔ)。

2021年4月22日，云和縣院決定通過公開聽證的方式推進案件辦理。會議邀請了縣自規(guī)局、縣林業(yè)中心、人民監(jiān)督員、修復(fù)方案設(shè)計院及天然氣公司等相關(guān)代表參會。通過聽證會，各方消除顧慮，行政機關(guān)積極認領(lǐng)監(jiān)管職責(zé)，天然氣公司“認責(zé)、認賬、認改”，會同與會專業(yè)人員共同完善了生態(tài)修復(fù)方案。

聽證會后，云和縣院向縣自規(guī)局制發(fā)檢察建議，督促其依法全面履行監(jiān)管職責(zé)，及時推動開展修復(fù)工作。發(fā)出檢察建議后，檢察機關(guān)持續(xù)跟進監(jiān)督，推動相關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會，共商共議督促天然氣公司整改進度。

2022年8月25日，云和縣院第四次收到縣自規(guī)局關(guān)于生態(tài)修復(fù)的進度回復(fù)函。天然氣公司采用色彩健康森林建設(shè)、增花添彩工程等生態(tài)修復(fù)方案，合理補植映山紅、櫻花、楓香等苗木，不僅實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)還起到彩化美化的觀賞效果。

二、辦理天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境案件中的困難與應(yīng)對措施

（一）生態(tài)修復(fù)難度大

相對于單純的生態(tài)保護，生態(tài)修復(fù)是對遭受損害或者退化的生態(tài)系統(tǒng)進行有序重建或逐步恢復(fù)，是一種更為主動、積極的人為介入的生態(tài)保護措施［3］。但是，生態(tài)修復(fù)有資金投入量大、周期長、見效慢的共同特點，特別是山水林田修復(fù)具有時節(jié)性和植被成長周期等修復(fù)難處，并非簡單地植補、掩埋、清理即可完成。本案中鋪設(shè)天然氣管道工程一根管道作業(yè)破壞林地寬度達20余米，總長度達56公里，涉及林地、耕地面積共800余畝，需要投入生態(tài)修復(fù)資金預(yù)算以千萬元計；補植復(fù)綠的苗木生長周期短的需要十余年，長的則要幾十年；整個待修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到破壞前樣貌則需要更長時間。因此，生態(tài)修復(fù)在短期內(nèi)是難以完成的。

為解決上述生態(tài)修復(fù)存在的問題，檢察機關(guān)可以持續(xù)跟進監(jiān)督，推行公益代償機制、替代性修復(fù)方案等多元化治理模式恢復(fù)受損生態(tài)，并通過設(shè)立專門賬戶、資金統(tǒng)一監(jiān)管、組織聯(lián)合驗收、開展公益訴訟“回頭看”等方式方法，助力生態(tài)修復(fù)。本案中，云和縣院持續(xù)跟進監(jiān)督，采用開展“回頭看”方式，督促行政機關(guān)履職，縣自規(guī)局階段性將生態(tài)修復(fù)的進度回復(fù)至云和縣院，生態(tài)修復(fù)逐步完成。

（二）行政機關(guān)監(jiān)管乏力

為進一步組織動員人民保護和發(fā)展森林資源，投身生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)，我國成立了很多由林業(yè)局牽頭、各有關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，共同維護生態(tài)環(huán)境。實踐中，各機構(gòu)級別職能有較大區(qū)別。例如，本案縣林業(yè)中心的規(guī)格相當(dāng)于正科級，但其系縣自規(guī)局的公益一類事業(yè)單位，不得承擔(dān)行政職能。當(dāng)天然氣公司提供的修復(fù)方案不符合生態(tài)修復(fù)要求，未及時修復(fù)林地、耕地時，縣自規(guī)局無法責(zé)令其限期整改或者治理，而縣林業(yè)中心監(jiān)督工作的開展手段單一，只通過簡單地函告天然氣公司的形式進行監(jiān)管，監(jiān)督效果不佳，無法發(fā)揮監(jiān)督體系應(yīng)有的效力，致使大量林地、耕地一直處于受破壞的狀態(tài)，侵害了國家利益和社會公共利益。

針對行政機關(guān)監(jiān)管乏力的問題，檢察機關(guān)的能動履職尤為重要。以本案為例，云和縣院運用“公開聽證”模式，明確監(jiān)管責(zé)任主體，督促行政機關(guān)積極認領(lǐng)監(jiān)管職責(zé)，積極推動建立“林長＋檢察長”等規(guī)章制度，確立常態(tài)化巡查監(jiān)管、信息資源聯(lián)絡(luò)共享、聯(lián)合專項調(diào)查等多項工作機制，實現(xiàn)長效長治。

（三）相關(guān)企業(yè)消極履責(zé)

企業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要主體之一，由于傳統(tǒng)的政績考核體系側(cè)重于關(guān)注經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)環(huán)境保護問題，企業(yè)多以盈利為目的，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)效益發(fā)生沖突時，大多數(shù)企業(yè)都以犧牲生態(tài)效益來謀求經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)并未充分發(fā)揮其生態(tài)文明建設(shè)實施主體的作用。上述案件中鋪設(shè)天然氣管道是為人民提供生活保障，為工業(yè)生產(chǎn)及城市發(fā)展帶來效益。但在工程建成投產(chǎn)后，天然氣公司未落實“誰破壞、誰修復(fù)”的原則，在規(guī)定時間內(nèi)未對被損害的林地、耕地進行依法修復(fù)。而且，出于資金投入等因素的考慮，天然氣公司提供的修復(fù)方案也不符合法律法規(guī)規(guī)定的生態(tài)修復(fù)要求。

企業(yè)與社會是一種共存共榮的關(guān)系，要想企業(yè)積極履責(zé)，必須培養(yǎng)企業(yè)社會責(zé)任意識。企業(yè)應(yīng)將社會責(zé)任納入到本企業(yè)的規(guī)章制度，為企業(yè)提供一個明確的行為準則。［4］ 目前，我國有關(guān)企業(yè)社會責(zé)任的法律數(shù)量不少，但多數(shù)較為籠統(tǒng)，如《中華人民共和國公司法》只明確公司應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任，卻未有具體做法。這一點我們可以借鑒先進國家的做法，例如日本在1974年《日本商業(yè)法》中首次提及企業(yè)社會責(zé)任。在此之后《日本節(jié)能法》《日本有關(guān)能源使用合理化的法律》等等，都相繼從資源與環(huán)境保護方面制定社會責(zé)任規(guī)則。本案中云和縣院通過組織公開聽證，落實“誰破壞、誰修復(fù)”原則，并積極推動建立“林長＋檢察長”等規(guī)章制度，壓實企業(yè)社會責(zé)任的同時促進了生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

三、天然氣管道建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境案件辦理經(jīng)驗總結(jié)

（一）健全“一把手”辦案機制

堅持重大、疑難、復(fù)雜、“硬骨頭”案件由檢察長親自部署、親自協(xié)調(diào)、親自辦理，充分發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”。在本案中，天然氣管道鋪設(shè)長達50多公里，不僅投資大、專業(yè)性強，而且技術(shù)難度大、風(fēng)險高，當(dāng)責(zé)任方天然氣公司不積極履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任，且存在行政機關(guān)監(jiān)管無力的情形下，云和縣院敢于監(jiān)督、敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)，成立以檢察長為組長的辦案團隊，充分發(fā)揮公益訴訟職能，“督促+協(xié)同”行政機關(guān)監(jiān)督天然氣公司切實履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任。同時，與縣林長辦出臺《關(guān)于建立“林長+檢察長”聯(lián)動工作機制》，進一步加強檢察機關(guān)與林長辦的協(xié)作配合，保持檢察監(jiān)督與行政履職目的的一致性，形成公正司法與嚴格執(zhí)法良性互動，有效推進林草行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督有機銜接，不斷提升縣域生態(tài)環(huán)境治理水平。

（二）積極能動履職

公開聽證、跟進監(jiān)督均是檢察機關(guān)能動履職的監(jiān)督方式，也是體現(xiàn)公益訴訟公權(quán)力監(jiān)督保護國家利益和社會公共利益目的的重要機制。本案中，天然氣公司的生態(tài)修復(fù)方案既不科學(xué)也不符合要求；同時，被破壞的林地、耕地生態(tài)修復(fù)具有時令性和周期長等難點。針對上述情況，云和縣院在辦案過程中組織召開聽證會，邀請省人民監(jiān)督員、縣人大代表、修復(fù)方案設(shè)計院作為聽證員參與聽證，聽取相關(guān)林業(yè)專家意見，將修復(fù)方案最終優(yōu)化為草本與喬木相結(jié)合的方式，與縣林業(yè)中心緊密聯(lián)系，采取不定期實地回訪方式，對天然氣公司整改落實情況持續(xù)有效跟進監(jiān)督，督促天然氣公司繼續(xù)做好補種和管護工作，保證苗木成活率，確保生態(tài)修復(fù)取得實效。云和縣院依托公開聽證形式，以強化履職認同為著力點，持續(xù)跟進監(jiān)督，積極推動案件進程，增強了訴前檢察建議的剛性，最終實現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

（三）助力跨區(qū)共治

區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)不僅是優(yōu)化配置區(qū)域生態(tài)資源、提升區(qū)域整體生態(tài)承載力的需要，也是促進區(qū)域經(jīng)濟社會良性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要突破口。［5］本案的天然氣管道鋪設(shè)項目還涉及蓮都、松陽、遂昌等地，且均不同程度存在林地植被、耕地莊稼被破壞的情況。云和縣院通過個案辦理，激活線索移送、上級督辦、協(xié)助調(diào)查等工作機制，積極與兄弟縣院信息互通、交流研討，就案件的法律適用、修復(fù)方案、修復(fù)執(zhí)行難等問題，通過聯(lián)席會議的方式進行分享，推廣辦案經(jīng)驗。突破了各管一段、力量分散、標(biāo)準不一等辦案難題，構(gòu)建起跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理合力，助力區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護與質(zhì)量改善，共同守護綠水青山。本案的辦理得到國土、林業(yè)部門的充分肯定和人民群眾的認可，真正實現(xiàn)雙贏多贏共贏。