中國農(nóng)地制度變遷的演化博弈與政農(nóng)互動

劉發(fā)蔚，趙奕鈞，姜軍松

（1.湘潭大學(xué)商學(xué)院，湖南湘潭 411105；2.湖北科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北咸寧 437100）

0 引言

2013 年出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式開啟了農(nóng)地三權(quán)分置改革嘗試，然而這一制度改革并沒有迅速推動農(nóng)地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營[1]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)研究了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的二次細(xì)分，默認(rèn)產(chǎn)權(quán)接受政府的制度保護(hù)，對農(nóng)地三權(quán)分置開展了廣泛研究，政府作為制度的提供者在推動城鄉(xiāng)二元融合即農(nóng)地非農(nóng)化的過程中，暴露出農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能與社會保障功能調(diào)試失衡的尖銳矛盾。雖然“誘致性—強制性”[2]的制度變遷分析范式為諸多學(xué)者所接受，但該范式與“需求誘致型—供給強制型”[3]都對中國農(nóng)地制度變遷過程中政府和農(nóng)戶的互動關(guān)注不足；對主體認(rèn)知在制度變遷過程中，如何與制度相互作用并推動制度動態(tài)演進(jìn)沒有進(jìn)行深入分析。制度仍然被作為一個靜態(tài)變量而沒有受到足夠重視。怎樣詮釋中國農(nóng)地制度的變遷？找到一個契合制度變遷的歷史實踐解釋框架十分重要。

1 模型的構(gòu)建

本文將政府視為一個主體，各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體構(gòu)成不同，但都是農(nóng)地的具體使用者，包括農(nóng)民個人、家庭、各種農(nóng)業(yè)合作社等，將上述農(nóng)地經(jīng)營主體視為另一個主體——農(nóng)戶，構(gòu)造政府與農(nóng)戶的非對稱博弈分析模型，重點分析農(nóng)地制度的制定者與各種農(nóng)地使用者之間的互動關(guān)系對農(nóng)地制度變遷的影響。

1.1 博弈假設(shè)

假設(shè)1：政府與農(nóng)戶均為有限理性的主體，在有限信息條件下追求自身利益最大化。

假設(shè)2：在整個農(nóng)地制度演化過程中，政府推動農(nóng)地制度發(fā)生變遷的策略集為{積極，消極}，其中，積極的概率為x(0≤x≤1)，消極的概率為1-x；農(nóng)戶參與的策略集合可以表示為{積極，消極}，其中，積極的概率為y(0≤y≤1)，消極的概率為1-y。

假設(shè)3：政府在積極推動時的期望收益為ν1，消極推動制度變遷條件下的期望收益為ν2，顯然ν1≥ν2；農(nóng)戶在積極參與時的期望收益為w1，消極參與制度變遷條件下的期望收益為w2，顯然w1≥w2。

假設(shè)4：在整個農(nóng)地制度變遷的過程中將發(fā)生包括設(shè)計、改革、實施等多種類型的成本，將制度設(shè)計到實施的各種管理成本設(shè)為d1（不含協(xié)商成本），d1≥0；政府積極而農(nóng)戶消極且農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)土地將因此產(chǎn)生機會成本c1，c1≥0。

假設(shè)5：當(dāng)政府與農(nóng)戶的策略一致時不存在協(xié)商成本，策略不一致時，政府積極而農(nóng)戶消極時的協(xié)商成本為d2，農(nóng)戶積極而政府消極時的協(xié)商成本為c2，d2≥0，c2≥0。

假設(shè)6：當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時政府將因避免土地拋荒獲得收益r1，農(nóng)戶將獲得流轉(zhuǎn)收益r2，r1≥0，r2≥0；農(nóng)戶在從其他分散戶手中流轉(zhuǎn)土地過程中需要談判，付出交易協(xié)商成本c3，c3≥0；而農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)土地將獲得農(nóng)地保障預(yù)期收益r3，r3≥0。

在政府與農(nóng)戶的博弈過程中，考慮到農(nóng)地是被使用還是拋荒主要取決于農(nóng)戶，因此，即使政府要求不能拋荒并給予補貼，但如果農(nóng)戶仍保持消極態(tài)度，土地依然不會流轉(zhuǎn)。本文討論在不同的制度變遷成本與收益條件下博弈雙方的策略演化?；谝陨霞僭O(shè)，雙方的收益支付矩陣如表1所示。

表1 收益支付矩陣

1.2 博弈模型構(gòu)建

根據(jù)上文提出的假設(shè)和表1的收益支付矩陣可知，政府在農(nóng)地制度變遷過程中積極推動和消極推動情況下的期望收益分別為：

農(nóng)戶在農(nóng)地制度變遷過程中積極推動和消極推動的期望收益分別為：

她顯得很沮喪，豆大的眼淚滾出來，臉上出現(xiàn)了一條清晰痕跡。這個老女人，到底是化妝品擦多了，而且還是劣質(zhì)的化妝品。

由此給出模型的復(fù)制動態(tài)方程[4]：

令F(x)=0，F(xiàn)(y)=0，可以得到穩(wěn)定點為（0，0）、（0，1）、（1，0）、（1，1）、(x*,y*)，其中，點(x*,y*)為鞍點，，但復(fù)制動態(tài)方程的穩(wěn)定解并不都是演化博弈系統(tǒng)的穩(wěn)定點[5]，因此對于F(x)和F(y)分別求x和y的偏導(dǎo)，得到雙方博弈系統(tǒng)的雅克比矩陣：

由此可得到上述雅克比矩陣行列式det.J和雅克比矩陣行列式的跡tr.J分別為：

博弈均衡點所對應(yīng)的雅克比矩陣行列式和跡的表達(dá)式如表2所示。

表2 博弈均衡點雅克比矩陣行列式和跡

當(dāng)雅克比矩陣行列式大于零且行列式的跡小于零時，政府與農(nóng)戶的演化博弈才有穩(wěn)定策略。為了便于分析，令政府新舊制度之間的收益差額為Δν=ν1-ν2，農(nóng)戶新舊制度間的收益差額為Δw=w1-w2，博弈均衡點的穩(wěn)定性如表3所示。

表3 博弈均衡點分析

1.3 博弈穩(wěn)定性分析

從式（1）至式（10）可知，隨著政府、農(nóng)戶的策略選擇概率x和y在0或1的方向演進(jìn)，政府、農(nóng)戶的演化博弈模型在不同的制度收益和成本條件下可能達(dá)到多個平衡穩(wěn)定狀態(tài)。

情形1 的假設(shè)條件下，Δν

情形2 的假設(shè)條件下，Δν>d1+d2，政府的制度變遷收益大于制度變遷實施成本與協(xié)商成本之和，政府將積極參與到農(nóng)地制度的變遷和實施過程；但Δw+r2

情形4 的假設(shè)條件下，Δν>d1+d2且Δw+r2>r3+c2+c3，政府的制度變遷收益大于實施成本與協(xié)商成本之和，農(nóng)戶的制度變遷收益加流轉(zhuǎn)收益之和大于協(xié)商成本、機會成本、保障成本之和，政府與農(nóng)戶都將積極參與農(nóng)地制度的變遷，制度變遷順利實施，系統(tǒng)達(dá)到新的均衡狀態(tài)。

1.4 模型仿真模擬

在農(nóng)地制度變遷過程中，政府作為建構(gòu)主導(dǎo)者，農(nóng)戶作為實施推動者，保證雙方收益不降低的條件下增加一方或雙方收益的帕累托改進(jìn)，是農(nóng)地制度變遷得以實現(xiàn)的前提。本文運用Matlab 軟件對四種情形進(jìn)行數(shù)值模擬分析。根據(jù)政府與農(nóng)戶之間各個參數(shù)大小關(guān)系賦予初始值，討論政府和農(nóng)戶在不同的農(nóng)地制度期望收益、流轉(zhuǎn)收益、協(xié)商成本、機會成本、農(nóng)地保障預(yù)期收益等條件下政府決策與農(nóng)戶個體認(rèn)知的演化路徑。x 軸代表時間軸，y 軸代表政府和農(nóng)戶隨著時間推進(jìn)參與制度變遷的概率。

1.4.1 農(nóng)地制度變遷遲滯情形（情形1）

情形1通過設(shè)置政府與農(nóng)戶博弈的初始值，模擬農(nóng)地制度變遷的情況。后續(xù)農(nóng)地制度變遷的其他情形將在此基礎(chǔ)上對模型參數(shù)進(jìn)行調(diào)整，以觀察政府、農(nóng)戶在不同的制度收益/成本條件下，經(jīng)過反復(fù)博弈最終達(dá)到的演化均衡狀態(tài)。在情形1中，政府與農(nóng)戶面臨同樣的農(nóng)地制度環(huán)境和相似的農(nóng)地制度收益/成本條件，對于政府而言新舊農(nóng)地制度之間的收益差額小于農(nóng)地制度變遷實施成本，即Δν

圖1 農(nóng)地制度變遷遲滯情形

從圖1可知，政府與農(nóng)戶均處在制度變遷綜合收益小于綜合成本的情形中，這種情形不僅抑制了農(nóng)戶個體的創(chuàng)新意識，同時也抑制了政府進(jìn)行農(nóng)地制度變遷的動力。由于無法獲得系統(tǒng)各方的積極響應(yīng)，制度變遷不會發(fā)生，農(nóng)地制度即使從（0.6，0.6）初始狀態(tài)啟動變遷，也將最終演化至（0，0）的狀態(tài)，即舊農(nóng)地制度得到維系，整個系統(tǒng)陷入無效的停滯狀態(tài)，制度變遷失敗。情形1中的農(nóng)地制度收益/成本仿真模擬條件下，農(nóng)地制度的部分變遷成本并不高（機會成本c1=0.5），但由于農(nóng)地制度變遷給政府和農(nóng)戶帶來期望收益過低（Δν=0、Δw=0），政府和農(nóng)戶將消極推動農(nóng)地制度變遷，這樣的情形下無法激發(fā)制度變遷參與主體的積極性，從而無法有效地促進(jìn)制度向更高效的狀態(tài)演進(jìn)。

1.4.2 政府主導(dǎo)的農(nóng)地制度強制性變遷（情形2）

該情形中，由于巨大的制度變遷成本，農(nóng)戶無法從中獲得讓自身滿意的綜合收益，因此失去參與和推動農(nóng)地制度變遷的動力，即Δw+r2d1+d2，促使系統(tǒng)從初始狀態(tài)（0.6，0.6）向(1，0)均衡狀態(tài)演化。為模擬政府主導(dǎo)的農(nóng)地制度變遷，提高政府新舊農(nóng)地制度之間的收益差額Δν=1.5；保持農(nóng)戶新舊制度之間的收益差額Δw=0；農(nóng)戶采取消極態(tài)度造成協(xié)商成本上升，令c2=1、c3=1；政府主導(dǎo)帶來實施成本和政府協(xié)商成本下降，令d1=0.3、d2=0.3；控制其他參數(shù)，令r1=0、r2=0.5、r3=1.5、c1=0.5；系統(tǒng)演化情況如圖2所示。

圖2 政府主導(dǎo)的農(nóng)地制度強制性變遷

從圖2可知，當(dāng)農(nóng)戶無法從農(nóng)地制度變遷中獲得符合自身預(yù)期的綜合收益（Δw=0），或者舊農(nóng)地制度的變遷成本對于農(nóng)戶而言非常高時，農(nóng)戶將失去參與農(nóng)地制度變遷的內(nèi)生動力。相反，政府由于能夠獲得較好的期望收益（Δν=1.5），將積極參與和推動農(nóng)地制度的變遷。在博弈演化過程中，政府的積極參與可以帶來政府協(xié)商成本下降（d2=0.3），而且政府作為農(nóng)地制度的建構(gòu)者和主要踐行者，政府態(tài)度積極還能夠促使制度變遷實施成本獲得有效地降低（d1=0.3）。在此情形下，即使農(nóng)戶對農(nóng)地制度變遷持消極態(tài)度，造成農(nóng)戶協(xié)商成本上升，政府也仍然能夠主導(dǎo)農(nóng)地制度朝著既定方向演變，實現(xiàn)農(nóng)地制度變遷從初始狀態(tài)最終達(dá)到（1，0）的演化均衡狀態(tài)，此時體現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷。

1.4.3 農(nóng)戶推動的農(nóng)地制度誘致性變遷（情形3）

該情形中由于存在較大的制度成本或者說是只能獲得較小的制度收益，即Δνr3+c2+c3，表現(xiàn)為系統(tǒng)從初始狀態(tài)（0.6，0.6）向(0，1)均衡狀態(tài)演化。為模擬農(nóng)戶推動的制度變遷，保持政府新舊制度收益差額Δν=0；提高農(nóng)戶新舊制度之間的收益差額Δw=2.5；保持r1=0、r2=0.5、r3=1.5、c1=0.5。政府由于“路徑依賴”帶來實施成本、協(xié)商成本升高，令d1=1、d2=1。農(nóng)戶積極推動帶來農(nóng)地制度變遷中的相關(guān)協(xié)商成本降低，令c2=0.2、c3=0.2；系統(tǒng)演化情形如圖3所示。

圖3 農(nóng)戶推動的農(nóng)地制度誘致性變遷

從圖3可知，在農(nóng)地綜合收益大于成本的情形下，農(nóng)戶通過追逐收益產(chǎn)生積極參與制度變遷的自發(fā)動力，農(nóng)戶參與制度變遷的各項協(xié)商成本也明顯下降（c2=0.2、c3=0.2），農(nóng)戶選擇推動農(nóng)地制度變遷的概率不斷增加。表現(xiàn)為農(nóng)戶從自身收益出發(fā)，推動農(nóng)地制度向收益增加的方向變遷。由于農(nóng)戶收益增加帶來了系統(tǒng)的帕累托改進(jìn)，政府將不會阻礙這樣的系統(tǒng)改進(jìn)，但政府在路徑依賴的作用下不會去主動參與和推動農(nóng)地制度變遷，相關(guān)變遷成本升高（d1=1、d2=1）。該情形下，只有農(nóng)戶推動制度變遷帶來的綜合收益足夠高（Δw=2.5），才能有效克服各種制度成本。在農(nóng)戶期望收益提升克服制度變遷成本上升的不利影響之后，系統(tǒng)形成由農(nóng)戶積極推動的制度變遷形態(tài)，博弈系統(tǒng)最終演化至(0，1)，此時體現(xiàn)為農(nóng)戶推動的誘致性變遷。

1.4.4 政府與農(nóng)戶互動型農(nóng)地制度變遷（情形4）

該情形中，變遷前后政府與農(nóng)戶都能夠獲得滿意的期望收益，綜合收益大于綜合成本，即Δν>d1+d2，Δw+r2>r3+c2+c3。政府、農(nóng)戶都具有參與農(nóng)地制度變遷的動力和積極性，能夠有效推動制度變遷。為模擬政府、農(nóng)戶互動下農(nóng)地制度變遷，提高新舊制度之間的收益差額，令Δν=1.5 、Δw=3.5 ；保持r1=0 、r2=0.5 、r3=1.5 、d1=0.5、d2=0.5、c1=0.5。農(nóng)戶由于“稟賦效應(yīng)”導(dǎo)致協(xié)商成本上升，令c2=1、c3=1；系統(tǒng)演化情況如圖4所示。

圖4 政府與農(nóng)戶互動型農(nóng)地制度變遷

從圖4可知，即使農(nóng)戶由于“稟賦效應(yīng)”造成協(xié)商成本增加（c2=1、c3=1），在制度期望收益大幅提升（Δν=1.5、Δw=3.5），制度變遷綜合收益大于綜合成本的情況下，政府、農(nóng)戶將選擇使自身收益增加的博弈策略，形成政府、農(nóng)戶一同參與的系統(tǒng)帕累托改進(jìn)。圖4顯示，農(nóng)地制度變遷的正收益能夠有效提升政府對制度變遷的支持力度，同時也能夠有效激發(fā)農(nóng)戶參與制度變遷的動力。在該情形下，農(nóng)地制度變遷一旦啟動，政府與農(nóng)戶都將獲得收益的正反饋，從而形成對農(nóng)地制度變遷的一致支持，達(dá)成制度參與者與制度系統(tǒng)的良好互動。在該情形下，政府與農(nóng)戶都積極參與和推動農(nóng)地制度變遷，制度能夠從初始狀態(tài)演化到（1，1）的有效均衡狀態(tài)。

1.5 理論模型的實證檢驗

中國農(nóng)地制度的變遷是在沒有既定模式基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，期間歷經(jīng)曲折和波瀾，但總體是朝政府、農(nóng)戶互動關(guān)系越發(fā)緊密的方向演進(jìn)。縱觀中國農(nóng)地制度變遷過程，人民公社、兩權(quán)分離和三權(quán)分置三個階段都獲得了理論模型的解釋，僅有情形1變遷遲滯情形沒有出現(xiàn)。新中國成立后，農(nóng)地制度經(jīng)過三年過渡期很快進(jìn)入了人民公社階段（1953—1978 年），政府在建設(shè)社會主義國家的高期望驅(qū)使下積極推動制度變遷；相反，農(nóng)戶加入人民公社后喪失了幾乎所有的土地收益，只能采取消極策略，在農(nóng)戶高協(xié)商成本的博弈條件下,人民公社階段的制度演化類似于模型仿真模擬的情形2 政府主導(dǎo)的農(nóng)地制度強制變遷。此后，中國農(nóng)地制度進(jìn)入兩權(quán)分離改革階段（1979—2012年），農(nóng)戶在政府默許下根據(jù)土地收益的主體認(rèn)知自發(fā)進(jìn)行農(nóng)地制度變革，體現(xiàn)為農(nóng)戶的高預(yù)期收益和低協(xié)商成本。政府由于政治訴求堅持“不能分田單干”表現(xiàn)為明顯的路徑依賴，造成與農(nóng)戶之間較高的協(xié)商成本。政府追求的農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)在“兩權(quán)分離”后仍然沒有實現(xiàn)，這一階段類似于模型仿真模擬中出現(xiàn)的情形3 農(nóng)戶推動的農(nóng)地制度誘致性變遷。三權(quán)分置階段（2013 年至今），政府在高預(yù)期收益推動下，通過各種方式對農(nóng)地制度改革進(jìn)行補貼，政府協(xié)商成本不斷降低，但農(nóng)戶對于土地的“人格化”理解帶來了明顯的認(rèn)知偏差，產(chǎn)生農(nóng)地“稟賦效應(yīng)”[6]，農(nóng)戶的協(xié)商成本被推高。而且農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益主要取決于流入方的土地經(jīng)營回報，流入方在土地經(jīng)營產(chǎn)出較低的情況下只能負(fù)擔(dān)有限的流轉(zhuǎn)費用，這樣有限的流轉(zhuǎn)費用將無法促使承包經(jīng)營者放棄農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地仍然具有為承包者提供生計的保障功能?？梢钥吹?，目前“三權(quán)分置”階段政府、農(nóng)戶的收益成本情況正在接近模型仿真模擬中的情形4政府與農(nóng)戶互動型農(nóng)地制度變遷，但仍然存在農(nóng)戶協(xié)商成本高、農(nóng)地保障預(yù)期高等問題。農(nóng)戶由于自身流轉(zhuǎn)預(yù)期收益高，將選擇消極參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，需要通過制度改革提升農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益的同時盡量降低農(nóng)戶過高的流轉(zhuǎn)預(yù)期。在制度變遷過程中，政府與農(nóng)戶的互動關(guān)系影響著變遷進(jìn)程，由于路徑依賴、認(rèn)知偏差等原因，二者在不同的制度預(yù)期和結(jié)果反饋下對制度變遷有著截然不同的策略選擇，形成了不同的博弈結(jié)果和均衡狀態(tài)。博弈過程中的期望收益、流轉(zhuǎn)收益、協(xié)商成本等如表4所示。

表4 人民公社、兩權(quán)分離到三權(quán)分置的農(nóng)地制度變遷

2 結(jié)論與建議

不同于“誘致性—強制性”制度變遷的二分法，也不同于制度的供給需求分析范式，本文構(gòu)建了政府—農(nóng)戶互動視域下農(nóng)地制度變遷的演化博弈模型。基于模型的理論仿真模擬可以產(chǎn)生四種博弈均衡情形，除第一種制度變遷遲滯情形（情形1）外，模型的三種情形（情形2至情形4）較好地解釋了中國農(nóng)地制度變遷的三個不同階段。因此，本文認(rèn)為演化博弈模型為中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷提供了更為有效的解釋。政府與農(nóng)戶在追求自身收益最大或成本最小的過程中進(jìn)行反復(fù)博弈，最終使系統(tǒng)達(dá)到穩(wěn)定均衡狀態(tài)。這種均衡是博弈雙方在不同收益預(yù)期條件下達(dá)到的動態(tài)均衡，包括系統(tǒng)一方綜合收益提升而另一方綜合收益不減的帕累托改進(jìn)。相較經(jīng)典穩(wěn)定均衡狀態(tài)，中國農(nóng)地制度達(dá)到政府或農(nóng)戶一方期望收益實現(xiàn)的次優(yōu)狀態(tài)更具有現(xiàn)實意義。從人民公社階段政府主導(dǎo)的強制性變遷，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制農(nóng)戶推動的誘致性變遷，中國農(nóng)地制度相關(guān)參與方的有效互動都能夠促進(jìn)制度效率的提升，直到制度的階段性鎖定被下次互動突破。亦如三權(quán)分置改革賦予農(nóng)戶更多的自主策略選擇，促進(jìn)中國農(nóng)地制度再次向更高效率的狀態(tài)演進(jìn)。理解政府與農(nóng)戶的互動關(guān)系，成為推進(jìn)下階段農(nóng)地制度改革的關(guān)鍵。因此，本文提出如下建議：

一是充分尊重農(nóng)戶的主體認(rèn)知，形成政府、農(nóng)戶對農(nóng)地制度的一致預(yù)期。目前我國農(nóng)地實行集體所有,一方面是農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)兼業(yè)戶合計已經(jīng)超過農(nóng)戶總數(shù)的65.8%[7]，農(nóng)戶對自身的收益成本有著明確的主體認(rèn)知和選擇。另一方面，也存在著農(nóng)地集體所有和農(nóng)戶使用之間的認(rèn)知偏差，對于土地歸屬問題農(nóng)戶有些不知道，知道的也存在村民委員會、地方政府和國家等不同的回答[8]，實現(xiàn)對于農(nóng)地制度的一致預(yù)期將成為下階段農(nóng)地制度改革的重點。

二是政府主動降低協(xié)商成本提升農(nóng)戶綜合收益。變遷成本、農(nóng)戶認(rèn)知、政府決策的一致性決定了制度變遷的快慢[9]，只有將農(nóng)戶的自我認(rèn)知與農(nóng)地制度改革統(tǒng)一起來才能夠有效降低當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革中過高的協(xié)商成本。本文在模型分析中發(fā)現(xiàn)單獨的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益很難直接促成農(nóng)戶放棄農(nóng)地生產(chǎn)，政府必須將農(nóng)戶的兼業(yè)收入、外出打工的工資性收入納入考慮，制定出使農(nóng)戶轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并且促進(jìn)農(nóng)戶綜合增收的有效政策，才能實現(xiàn)農(nóng)地制度改革的順利推進(jìn)。

三是政府要努力提高農(nóng)戶社會保障力度，降低農(nóng)戶對于農(nóng)地的保障預(yù)期。農(nóng)地對于農(nóng)戶而言不僅是生產(chǎn)資料，在農(nóng)業(yè)相較于其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入有限而又存在著“靠天吃飯”的自然風(fēng)險情況下，農(nóng)戶不僅將農(nóng)地視為生存的依靠同時還將農(nóng)地視為發(fā)展的機會來源。這樣的農(nóng)地不僅承載了生產(chǎn)功能，還承載了農(nóng)戶的發(fā)展功能，對于農(nóng)地過度的功能承載就使得農(nóng)地改革推動實施成本高昂。為此，應(yīng)不斷增加農(nóng)村的社會保障投入，通過降低生活成本減少農(nóng)戶對于土地過度的生存和發(fā)展依賴，有利于農(nóng)地回歸最為根本和基礎(chǔ)的生產(chǎn)功能，促使農(nóng)戶增加生產(chǎn)投入獲得更高的農(nóng)地產(chǎn)出效益。