淺析新時(shí)代農(nóng)村土地綜合整治面臨的形勢(shì)與對(duì)策

徐中元　蒲榮集

摘要：黨的二十大報(bào)告指出，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，我們要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，這也是土地綜合整治工作的根本遵循。相對(duì)于城鎮(zhèn)化地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)是山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)的主要空間載體。高質(zhì)量開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，不僅是優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務(wù)“三農(nóng)”的有效途徑，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對(duì)加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；綜合整治；整治對(duì)策

隨著我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源利用日趨緊張。通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治工程，可以使有限的土地資源得到合理、高效地利用。但由于農(nóng)村土地綜合整治工程起步較晚，理論研究和實(shí)踐操作尚存在一些問(wèn)題。因此，亟須從多個(gè)角度出發(fā)，分析新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展對(duì)土地綜合整治提出的新要求。

1 農(nóng)村土地綜合整治工程概述

農(nóng)村土地綜合整治工程是指以國(guó)土整治為平臺(tái)，針對(duì)鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問(wèn)題，采用調(diào)整、重劃、整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)等措施，優(yōu)化資源配置，提升國(guó)土功能價(jià)值。

工程的實(shí)施需要在國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理、多措并舉，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。圍繞新時(shí)期我國(guó)自然資源管理事業(yè)發(fā)展需要，充分發(fā)揮農(nóng)村土地綜合整治功能，不斷完善農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)、政策和技術(shù)，強(qiáng)化農(nóng)村土地綜合整治對(duì)自然資源事業(yè)發(fā)展的支撐作用。

2 新時(shí)代農(nóng)村土地綜合整治意義

首先，農(nóng)村土地綜合整治有助于促進(jìn)農(nóng)田整理，實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)。提高耕地的質(zhì)量及其生產(chǎn)能力是土地綜合整治的核心內(nèi)容，一方面，農(nóng)村土地整治通過(guò)對(duì)低效林草地和園地整理，歸并集中廢棄地，復(fù)墾損毀耕地，適度開(kāi)發(fā)適耕未利用土地等措施從“量”上促進(jìn)耕地面積的增加。另一方面，土地綜合整治促進(jìn)了土地的連片集中，有助于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，從“質(zhì)”上提高耕地的綜合生產(chǎn)能力，助力農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，為壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)奠定了要素基礎(chǔ)。

其次，農(nóng)村土地綜合整治促進(jìn)了建設(shè)用地整理，有助于進(jìn)一步合理統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地。農(nóng)村土地綜合整治突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村規(guī)劃、農(nóng)村設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)的原則，能夠統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)劃和綜合利用，推進(jìn)散亂、廢棄、閑置、低效的村莊建設(shè)用地集中整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高土地集約化利用水平。同時(shí)，土地綜合整治促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源交換平臺(tái)的搭建，有利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，優(yōu)化土地利用的空間格局，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求。因此，農(nóng)村土地綜合整治不僅有助于拓展建設(shè)用地空間，緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的巨大壓力，還能促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活空間重構(gòu)，優(yōu)化用地布局，切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境。

最后，農(nóng)村土地綜合整治為鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了契機(jī)，有利于生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。農(nóng)村土地綜合整治被賦予了改善生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容，更強(qiáng)調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然生態(tài)和諧共生等，以期通過(guò)土地綜合整治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在具體落實(shí)中，農(nóng)村土地綜合整治要求遵循客觀的生態(tài)規(guī)律，從不同尺度對(duì)自然生態(tài)進(jìn)行維護(hù)和修復(fù)。例如通過(guò)自然資源保護(hù)，加快綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建土地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，保持林地、水網(wǎng)完整性，恢復(fù)退化土地生態(tài)系統(tǒng)等多元措施有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。因此，開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治有助于提高生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)能力和生態(tài)服務(wù)功能，不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

3 新時(shí)代農(nóng)村土地綜合整治對(duì)策

3.1 注重原生態(tài)系統(tǒng)，設(shè)置綜合開(kāi)發(fā)底線

農(nóng)村土地綜合整治將擴(kuò)大耕地、改善土地質(zhì)量、人和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展作為終極目標(biāo)，必須堅(jiān)持以保護(hù)生態(tài)平衡、和諧自然為原則。其實(shí)施應(yīng)設(shè)置生態(tài)環(huán)境和土地利用可持續(xù)發(fā)展等重要指標(biāo)，使其成為增加耕地面積、質(zhì)量和提高土地利用率的底線和前提。尤其在采取機(jī)械施工時(shí)，需要各級(jí)政府、主管部門和建設(shè)單位、施工單位相互協(xié)作，建立必要的法規(guī)，遏制生物多樣性的破壞，對(duì)瀕危物種、嚴(yán)重破壞的生態(tài)和基因資源采取有效的保護(hù)措施。

同時(shí)，采取最優(yōu)方式，最大限度地保持濕地、沼澤等原生態(tài)系統(tǒng)和耕地之間的生態(tài)平衡，確立可持續(xù)發(fā)展策略。此外，工程施工是生態(tài)環(huán)境破壞的重要方面，在建設(shè)期間，也應(yīng)盡量保留河流原貌，保留原有的生態(tài)環(huán)境。

3.2 推進(jìn)綠色施工及相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)

農(nóng)村土地綜合整治要加大綠色施工力度，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門協(xié)同施工，因地制宜地加強(qiáng)對(duì)施工污染的集中治理，防止施工污染擴(kuò)散到鄉(xiāng)村，協(xié)同推動(dòng)村莊治理，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。同時(shí)，要加強(qiáng)相關(guān)部門的監(jiān)管，制訂完善相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格要求綠色施工，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。比如，平整土地的過(guò)程并不是簡(jiǎn)單地填埋，而是要根據(jù)耕地的具體情況進(jìn)行詳細(xì)周密施工。

3.3 加大宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)力度

宜耕儲(chǔ)備土地網(wǎng)絡(luò)資源開(kāi)發(fā)布局確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地運(yùn)用整體規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)與農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等整體規(guī)劃相適應(yīng)，依據(jù)土地發(fā)展?jié)摿φ归_(kāi)綜合評(píng)價(jià)與充分論述，在保證地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的情況下，兼具社會(huì)發(fā)展、綠色生態(tài)、經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一，有規(guī)劃有步驟開(kāi)展宜耕土地資源開(kāi)發(fā)運(yùn)用，土地開(kāi)發(fā)不要以毀壞生態(tài)環(huán)境為前提，理應(yīng)順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)要求，盡量挑選土壤條件較合適的地域開(kāi)展開(kāi)發(fā)?？茖W(xué)安排田、路、林、水、電力線路配套完善布局，提升合理耕地面積，提升土地使用率，提升田地規(guī)?；?/p>

3.4 以時(shí)間換空間，大膽探索土地制度創(chuàng)新

既有政策在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)5%的底線要求存在一些不太明確的地方。一是規(guī)劃新增耕地能否納入永久基本農(nóng)田劃入地塊。二是永久基本農(nóng)田劃出地塊能否在土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)后就用于村莊安置點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。

建議自然資源部門進(jìn)一步明確項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中對(duì)用地、指標(biāo)的時(shí)空要求，適當(dāng)突破現(xiàn)有政策限制，采取以時(shí)間換空間的方式來(lái)解決新增耕地認(rèn)定、永久基本農(nóng)田調(diào)入調(diào)出及鄉(xiāng)村依法依規(guī)用地等問(wèn)題。一是將農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中安排的規(guī)劃整治新增耕地作為永久基本農(nóng)田調(diào)入地塊，調(diào)入地塊在三年內(nèi)實(shí)施完畢通過(guò)驗(yàn)收后，更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，貫徹劃入永久基本農(nóng)田的地塊現(xiàn)狀為耕地這一政策規(guī)定。二是針對(duì)永久基本農(nóng)田調(diào)出地塊也存在時(shí)間上的約束，也需要出臺(tái)剛彈結(jié)合的政策。首先，采用先行先試的靈活政策，在永久基本農(nóng)田調(diào)整方案審核通過(guò)并納入村莊規(guī)劃后，即可實(shí)施永久基本農(nóng)田布局調(diào)整工作，相應(yīng)調(diào)出永久基本農(nóng)田，允許規(guī)劃安排的安置區(qū)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設(shè)用地報(bào)批，以便先行啟動(dòng)安置區(qū)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設(shè)，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)。其次，在項(xiàng)目驗(yàn)收階段采用剛性政策、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度來(lái)考核，以保證整治項(xiàng)目的實(shí)施效果。可采取倒扣規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)、占用永久基本農(nóng)田追責(zé)等方式對(duì)地方政府進(jìn)行約束，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 要堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，突出項(xiàng)目鄉(xiāng)村振興的抓手作用

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的原動(dòng)力，而農(nóng)村土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)和抓手，也是保障產(chǎn)業(yè)興旺用地需求保障的重要支持政策。對(duì)具有良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，不管是產(chǎn)業(yè)升級(jí)還是產(chǎn)業(yè)擴(kuò)能，在村莊規(guī)劃與實(shí)施方案中，不能簡(jiǎn)單滿足其用地需求與布局，更要綜合評(píng)判該產(chǎn)業(yè)在未來(lái)發(fā)展中對(duì)吸納就業(yè)、農(nóng)民增收、反哺農(nóng)業(yè)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等多方面的聯(lián)動(dòng)效益。建議將產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效益明顯、“造血機(jī)制”順暢、興人興業(yè)潛力大的地區(qū)優(yōu)先納入農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)。

3.6 探索社會(huì)資本進(jìn)入的市場(chǎng)化路徑

解決錢從哪里來(lái)、怎么用、如何分配等問(wèn)題，是事關(guān)農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵所在。實(shí)踐中，必須加快投融資機(jī)制與模式創(chuàng)新，推進(jìn)融資渠道拓展與多頭資金整合并舉。既要充分發(fā)揮政府在調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案編制等工作中的基礎(chǔ)保障作用，以及財(cái)政資金的整合撬動(dòng)作用，更要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，將引入社會(huì)資本作為主要依托和重要抓手。創(chuàng)新引入社會(huì)資本，建立多元化投入機(jī)制和科學(xué)收益分配機(jī)制，將資源要素優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，解決鄉(xiāng)村振興與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的短板瓶頸。必須用好用足現(xiàn)行國(guó)家政策，對(duì)開(kāi)展荒山荒地、黑臭水體等綜合整治的各類社會(huì)主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)情況下，配置一定比例的土地培育發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，將整治修復(fù)工作與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)直接掛鉤。通過(guò)引入社會(huì)資本，依托整治后區(qū)域的良好資源稟賦、空間聚集等條件，全面發(fā)揮社會(huì)資本具備的先進(jìn)技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷等天然優(yōu)勢(shì)，深度參與投、融、建、管各環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)并創(chuàng)新社會(huì)資本進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，設(shè)計(jì)一套可實(shí)操的社會(huì)資本介入農(nóng)村土地綜合整治的工作流程和政策配套路徑。同時(shí)，在前期的工作規(guī)則制定中，應(yīng)注重社會(huì)資本引入的風(fēng)險(xiǎn)防控，避免出現(xiàn)社會(huì)資本過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效率，而忽視社會(huì)價(jià)值和社會(huì)責(zé)任，讓政府和群眾最終“買單”問(wèn)題。

3.7 探索創(chuàng)新科學(xué)理論和工程體系

新理念呼喚新思維，新實(shí)踐尋求新理論。國(guó)土空間規(guī)劃學(xué)科應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃科學(xué)和管理科學(xué)，國(guó)土綜合整治學(xué)科應(yīng)強(qiáng)調(diào)管理科學(xué)和工程科學(xué)，從農(nóng)村土地綜合整治到國(guó)土綜合整治，應(yīng)提煉自身的理論體系和學(xué)科體系，并與國(guó)土空間規(guī)劃學(xué)科體系相輔相成。在農(nóng)村土地綜合整治工作階段，涉及學(xué)科門類多，理論知識(shí)要求高、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，必須整合現(xiàn)有土地資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)工程、管理工程等各門類學(xué)科理論，提煉總結(jié)形成一套支撐農(nóng)村土地綜合整治的科學(xué)理論體系和工程體系。特別是要以農(nóng)村土地綜合整治撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，加快推進(jìn)山水林田湖草沙生命共同體理念的理論轉(zhuǎn)化、政策轉(zhuǎn)化、工作轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)化，為農(nóng)村土地綜合整治工作健康發(fā)展提供正確的理念指引和理論指導(dǎo)。

3.8 探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村土地綜合整治工作涉及多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，其背后的理論和政策邏輯就是探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕厩疤崾峭ㄟ^(guò)綜合整治，全面提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)水平，提升區(qū)域碳匯功能，探索形成碳排放、碳達(dá)峰的有效路徑。在試點(diǎn)區(qū)域探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)與應(yīng)用機(jī)制，在編制國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，以及制定綜合整治工作方案和實(shí)施工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量和價(jià)值量核算，將核算結(jié)果變化情況作為生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)資源權(quán)益交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ鞯闹饕罁?jù)。

3.9 以人民為中心理念為導(dǎo)向，創(chuàng)新權(quán)益保障和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

保障農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)村土地綜合整治的重點(diǎn)內(nèi)容，也是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民對(duì)土地具有高度的依賴性，農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施開(kāi)展，不可避免地會(huì)涉及農(nóng)民宅基地、承包地的調(diào)整，進(jìn)而影響到農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，項(xiàng)目地區(qū)首先要全面考慮搬遷農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、生計(jì)問(wèn)題，立足農(nóng)民增收、政府讓利、持續(xù)發(fā)展的要求，從拆遷安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)、土地權(quán)屬調(diào)整、土地增值收益分配等方面，創(chuàng)新以人為本的農(nóng)村土地制度，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村土地是不可或缺的天然資源，根據(jù)土地綜合治理政策落實(shí)土地治理方案，有益于推動(dòng)耕地保護(hù)和標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)農(nóng)田基本建設(shè)，提升合理耕地面積，提高土地使用率，提升土地運(yùn)用合理布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生活標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)土地生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

參考文獻(xiàn)

[1] 鄢洪斌.以土地綜合整治為抓手 奮力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興——成都市雙流區(qū)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐與思考[J].資源與人居環(huán)境，2021（12）：64-67.

[2] 李保強(qiáng).農(nóng)村全域土地綜合整治措施[J].南方農(nóng)業(yè)，2021，15（35）：136-138.

[3] 柴玲，暴向平.鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展研究[J].居業(yè)，2021（11）：208-209.

[4] 陳赟.鄉(xiāng)村振興背景下的全域土地綜合整治優(yōu)化發(fā)展分析[J].山西農(nóng)經(jīng)，2021（21）：145-146.

[5] 湯瑜，于水.全域土地綜合整治：線性軌跡、邏輯框架與實(shí)踐反思[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2021，43（6）：109-116.