發(fā)審肅貪

陳惟杉

圖/視覺中國

今年5月，朱從玖在浙江省政協(xié)副主席任上落馬。在2012年5月出任浙江省副省長、成為當時為數(shù)不多的“金融副省長”之前，朱從玖任職證監(jiān)系統(tǒng)長達20年。他離開前的職務是證監(jiān)會黨委委員、主席助理，同時兼任發(fā)行監(jiān)管部主任，這意味著從2008年11月起，朱從玖主管證監(jiān)會發(fā)行工作近四年。

朱從玖因何落馬尚不得而知，但是外界紛紛猜測或與發(fā)行工作相關，畢竟其2008年從上交所回歸證監(jiān)會任職時，正是接替“發(fā)審皇帝”姚剛的職位。

發(fā)審領域一度是證監(jiān)系統(tǒng)腐敗的重災區(qū)。一方面是核準制下“上市資源”稀缺；另一方面是證監(jiān)會發(fā)行部門、發(fā)審委手握重權，兩相結合，加之發(fā)審領域一度缺乏公開透明的機制，使得發(fā)審領域權力尋租頻發(fā)。

2021年以來，一場針對發(fā)審領域腐敗問題專項治理悄然展開。兩年多來，伴隨著多名發(fā)審領域實權官員被查，中國的資本市場也在今年告別核準制，迎來全面注冊制。

人們不僅期待一場針對發(fā)審領域的徹底肅貪，更期待全面注冊制下發(fā)審領域的制度性變革，這可能才是終結這一腐敗重災區(qū)的關鍵。

發(fā)審反腐“收網”

與朱從玖一樣，姚剛自2004年7月起出任證監(jiān)會主席助理，兼任發(fā)行監(jiān)管部主任，直至2008年。后經審理查明，僅2007年1月至4月，姚剛利用擔任證監(jiān)會主席助理兼發(fā)行監(jiān)管部主任的職務便利，獲悉相關公司重組上市的內幕信息，使用由其實際控制的他人股票賬戶在關聯(lián)股票停牌前買入，復牌后賣出，非法獲利共計人民幣210萬余元。姚剛已于2018年9月被判處有期徒刑18年。

姚剛從2002年起便出任發(fā)行監(jiān)管部主任，此番朱從玖落馬，意味著2002年至2012年這十年間，證監(jiān)會兩任發(fā)行監(jiān)管部主任相繼落馬?！吨袊侣勚芸酚浾咦⒁獾?，近年落馬的發(fā)審領域官員，多在這一時期任職于證監(jiān)會發(fā)行部門，如迄今為止涉案金額最高（超過2.74億元）的證監(jiān)系統(tǒng)落馬官員童道馳，曾于2006年8月至2007年4月短暫出任發(fā)行監(jiān)管部副主任。

此外，曾短暫存續(xù)的證監(jiān)會內設部門——創(chuàng)業(yè)板發(fā)行監(jiān)管部，即創(chuàng)業(yè)板部，又堪稱發(fā)審領域腐敗重災區(qū)。

“發(fā)審領域的腐敗可能會消停一陣子?！倍辔粯I(yè)內人士向《中國新聞周刊》記者感慨。在他們的印象中，前兩年有一批發(fā)審條線的官員落馬。這樣的感受指向2021年、2022年幾名曾共事的發(fā)審領域官員密集落馬。

2022年5月，證監(jiān)會會計部主任王宗成“落馬”，他常年任職于發(fā)審領域，2012年4月至2016年7月，王宗成擔任證監(jiān)會創(chuàng)業(yè)板部、發(fā)行監(jiān)管部巡視員兼副主任。在今年2月公布的王宗成“雙開”公告稱，王宗成腐敗行為貫穿職業(yè)生涯各個崗位，首先便點出其利用證券發(fā)行審核職權為他人謀取巨額利益。

就在王宗成被宣布接受調查8天之后，時任民生證券董事長的馮鶴年被查，2015年“下海”前，馮鶴年長年任職于證監(jiān)會系統(tǒng)，并于2012年7月至2013年12月短暫出任過創(chuàng)業(yè)板部主任。

馮鶴年是創(chuàng)業(yè)板部“末代主任”。伴隨創(chuàng)業(yè)板開市，“創(chuàng)業(yè)板部”成立于2009年年底，當時證監(jiān)會的發(fā)審監(jiān)管機構主要有三個，其中發(fā)行部負責主板（包括中小板）發(fā)審監(jiān)管，創(chuàng)業(yè)板部負責創(chuàng)業(yè)板發(fā)審監(jiān)管，公眾公司部負責三板發(fā)審監(jiān)管。這種機構設置延續(xù)至2014年2月，發(fā)行部、創(chuàng)業(yè)板部合并為發(fā)行監(jiān)管部。

創(chuàng)業(yè)板部成立之初，設一位主任與三位副主任，其中的兩位副主任李量、曾長虹也相繼落馬。李量“落馬”時間較早，發(fā)生在2014年12月。作為創(chuàng)業(yè)板部成立之初的副主任，李量曾組織參與創(chuàng)業(yè)板發(fā)行法規(guī)規(guī)則制定及發(fā)行審核工作，并組織設計證券發(fā)行上市保薦的設計、法規(guī)制定，及第一次、第二次保薦代表人勝任能力考試命題設計及題庫建立。

而與2012年便被調至證監(jiān)會機關黨委工作的李量不同，自創(chuàng)業(yè)板部成立至取消，曾長虹始終出任副主任。2021年10月，證監(jiān)會投資者保護局原一級巡視員曾長虹“落馬”，距離其2019年8月從證監(jiān)會離職已經超過兩年。自2001年起，曾長虹在發(fā)審領域工作時間長達16年。特別是在2009年11月至2016年12月期間，她先后出任證監(jiān)會創(chuàng)業(yè)板部副主任、發(fā)行監(jiān)管部副主任。

也就是說，在創(chuàng)業(yè)板部存續(xù)的4年多里，目前已有一名主任、三名副主任“落馬”，其中李量與曾長虹更是共事多年。

從已經公開的信息來看，三名副主任的“落馬”或多或少與他們在發(fā)審領域的任職經歷相關。如曾長虹的“雙開”公告措辭便頗為嚴厲，稱曾長虹喪失理想信念，以貪心取代初心，長期在證券發(fā)行審核關鍵崗位工作，“靠發(fā)審、吃發(fā)審”，臨近退休“逃逸式”離職，妄圖逃避監(jiān)督監(jiān)管，繼續(xù)恣意斂財。此外，曾長虹放棄監(jiān)管職守，利用職務便利和影響力，在企業(yè)發(fā)行上市、再融資審核等方面為他人謀取不當利益，嚴重破壞發(fā)行審核秩序，損害證券監(jiān)管形象。貪婪無度，紀法意識全無，甘于被“圍獵”，大肆非法收受他人財物和擬上市公司股權。

“靠發(fā)審，吃發(fā)審”，顯然離不開利用發(fā)審職權為他人謀取利益，曾長虹、王宗光的“雙開”公告中均能看到類似表述，只不過其涉及哪些企業(yè)的IPO尚不得而知。

而根據(jù)揚州市人民檢察院指控可知，2000年至2012年，李量利用擔任中國證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部發(fā)行審核一處處長、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行監(jiān)管部副主任等職務上的便利，為廣東康美藥業(yè)股份有限公司、樂視網信息技術（北京）股份有限公司等9家公司申請公開發(fā)行股票或上市提供幫助，并于2000年至2013年收受上述公司投資人所送財物，共計折合人民幣693.6萬元。

近兩年多位發(fā)審領域廳局級官員密集被查并非巧合。2021年7月，中央紀委國家監(jiān)委網站刊文稱，中央紀委國家監(jiān)委駐證監(jiān)會紀檢監(jiān)察組堅持風險防范和腐敗問題治理同步，深挖風險事件背后的腐敗問題，對證監(jiān)會證券發(fā)行注冊全業(yè)務鏈條公權力運行進行專項監(jiān)督檢查，凈化政治生態(tài)和資本市場生態(tài)。

2021年以來針對發(fā)審領域腐敗問題的專項整治，也成為核準制時代“落幕”的一個注腳。

發(fā)審領域緣何腐敗高發(fā)？

李志玲曾被稱為證監(jiān)會“最牛女處長”，歷任證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部審核二處主任科員、審核四處主任科員、助理調研員、監(jiān)管六處處長等職位。其在2021年專項整治之前便已落馬。

2014年，中紀委駐證監(jiān)會紀檢組便收到舉報李志玲受賄的材料。2015年6月，李志玲被開除行政職務，并移送司法部門，其前夫喬東方也在之前被捕。

北京二中院作出的一審判決書顯示，李志玲與喬東方共同受賄逾3600萬元。此外，李志玲還向某知名上市公司CEO索賄540萬元及奔馳汽車一輛。

李志玲與前夫的第一起共同受賄發(fā)生在2007年至2009年間。此前，浙江某公司意圖上市，負責審核財務的正是李志玲。后來，該公司提出再融資，卻被山東一家企業(yè)舉報。最終還是因為李志玲審核，使得此次再融資成功通過。于是，當李志玲提出想去杭州游覽時，老板過某不但主動去接，還提出要用錢款報答。最終，老板安排司機向喬東方提供的賬戶打了800萬元。

從李志玲的案例不難看出，哪怕是發(fā)行部門的處級官員，依然手握實權，可以與企業(yè)進行利益交換，這與核準制下發(fā)審流程密切相關。

證監(jiān)會曾公布核準制下發(fā)審的十大環(huán)節(jié)：受理、反饋會、見面會、問核、預先披露、初審會、發(fā)審會、封卷、會后事項審核、核準發(fā)行。其中，初審會與發(fā)審會是至關重要的兩個環(huán)節(jié)。

有資深券商人士向《中國新聞周刊》解釋說，發(fā)行監(jiān)管部主要負責初審：審核申報材料，進行問詢，即業(yè)內所謂“下反饋”，要求擬上市企業(yè)回復，最終形成初審意見，發(fā)行部會將初審與申報材料一同提交給發(fā)審會?！俺鯇彮h(huán)節(jié)一般有兩名審核員，一位負責財務問題，另一位負責法律等非財務問題?！?/p>

發(fā)審會則由通過抽簽選取的7名發(fā)審委委員組成，而發(fā)審委委員由證監(jiān)系統(tǒng)內與系統(tǒng)外人士組成，也就是既包括證監(jiān)會與地方證監(jiān)局的技術官僚，也包括券商、律所、會所的資深從業(yè)者。發(fā)審會結合申報材料與初審意見進一步提出問題，也就是發(fā)審委工作函。在問詢與回復結束后，最后一步會安排發(fā)審會投票，需要7名委員中三分之二以上同意方可“過會”。

由此可見，決定一家企業(yè)能否“過會”的決定性因素是隨機抽取的7名發(fā)審委委員。2021年以來，也確實有多名發(fā)審委委員接受調查。2021年下半年，上交所審核中心副主任操艦、天健會計事務所原副總裁陳翔、國泰君安投行部總經理朱毅先后被查，三人都曾出任三屆主板發(fā)審委委員。其中，操艦被指“將發(fā)行審核權異化為謀利工具，非法收受大量財物，通過入股擬上市公司非法謀利，數(shù)額巨大”。

證監(jiān)會曾于2003年12月對發(fā)審委制度進行了重大變革，廢止了《股票發(fā)行審核委員會條例》，頒布了《股票發(fā)行審核委員會暫行辦法》和配套的《工作細則》，上述變革的核心是提高發(fā)審委工作的透明度，加強對委員的監(jiān)督管理。

《暫行辦法》取消了原來的發(fā)審委委員身份必須保密的規(guī)定，為提高發(fā)審委工作的透明度，還規(guī)定了更為公開透明的審核工作程序，例如要求證監(jiān)會有關職能部門在發(fā)審委會議召開5日前，將會議審核的發(fā)行人名單、會議時間、發(fā)行人承諾函和參會委員名單在證監(jiān)會網站公布。

在發(fā)審委委員身份保密的時代，時任發(fā)審委工作處副處長的王小石涉嫌出售發(fā)審委委員名單獲利數(shù)十萬，被檢方調查起訴。

其實，盡管發(fā)審委委員擁有最終投票權，但是作為證監(jiān)會內設機構的發(fā)行監(jiān)管部依然扮演著核準制下權力核心的角色。

“首先，初審由發(fā)行部負責，初審過程中如果審核員判斷企業(yè)有明顯財務造假嫌疑、信息披露極度不充分等問題，可能會在初審環(huán)節(jié)反復問詢企業(yè)，也就是經常會看到的‘多輪問詢、多輪反饋。此外，還會通過‘窗口指導的形式勸退企業(yè)，勸說企業(yè)主動撤回IPO申請，否則將對企業(yè)進行現(xiàn)場檢查。”有業(yè)內人士向《中國新聞周刊》解釋說。

“這使得如果一家企業(yè)需要疏通關系上市，需要涉及整條發(fā)審條線，從初審到發(fā)審環(huán)節(jié)，往往從初審審核員開始‘攻略。比如發(fā)行部分管法律與財務審核這兩個處室的處長、副處長也會成為‘圍獵目標?！鼻笆鰳I(yè)內人士表示，盡管發(fā)審委委員擁有最終投票權，但是委員或是工作關系在證監(jiān)系統(tǒng)，或是日常工作受證監(jiān)部門監(jiān)管，“尤其是對于一些證監(jiān)系統(tǒng)外的發(fā)審委委員而言，券商、律所、會所人士也要做IPO項目，因此不要說發(fā)行部門主任、副主任，恐怕連關鍵處室的領導的面子也不敢不給。擁有行政級別的人士與市場人士擁有的話語權完全不同。”這也是為什么像李志玲這樣發(fā)行部門處級官員也可以進行利益交換的原因。

因此，更加公開透明一直是發(fā)審領域改革的方向。早在2015年11月，證監(jiān)會曾發(fā)布《關于進一步規(guī)范發(fā)行審核權力運行的若干意見》，進一步完善了“條件明確、標準清晰、程序規(guī)范、公開透明、集體決策、全程留痕、監(jiān)督有效”的發(fā)行審核權力運行機制，對發(fā)行審核權力運行過程中可能存在權力尋租和腐敗風險的事項、環(huán)節(jié)進行全面梳理排查，采取了有針對性的完善和改進措施。

例如，其中明確提到，規(guī)范審核全程留痕，發(fā)審會全程錄音錄像。再比如，對發(fā)行人存在的問題是否構成發(fā)行融資障礙、是否影響審核進度等重要事項的確定，均應履行集體決策程序，任何處室和個人無權單獨對企業(yè)問題進行定性或者叫停審核進程。

權力過于集中，這是核準制下發(fā)審領域腐敗的重要原因。華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧告訴《中國新聞周刊》，一方面，“首次公開發(fā)行”是一種比較稀缺的“上市資源”，作為資源有著其額外的價值，因此，市場上“搶著擠破頭都要上市”的局面會誘發(fā)一些市場主體“抄近路、走捷徑”的不良動機，這是發(fā)行人側的根源；另一方面，主要還是核準制下，當上市這種稀缺的市場資源的決定權掌握在監(jiān)管部門手中時，因為監(jiān)管權力過大、過于絕對化所引發(fā)的廉政問題。

注冊制是解藥嗎？

“從券商角度而言，2013年執(zhí)行財務大核查之前，財務造假的成本較低，核查的力度不足，因此早年財務造假時有發(fā)生。如今券商發(fā)現(xiàn)一家企業(yè)有問題，很少會通過疏通關系等方式幫助其上市。但是在一些模糊地帶，企業(yè)可能有法律、運營等方面的瑕疵，此時如果有監(jiān)管部門資源，通過私下咨詢的形式往往能得到更準確、及時的反饋。”前述券商人士告訴記者，這種關系可能更多用于了解最新的內部審核尺度?！安慌懦旓L作案的可能，但是通過疏通關系給造假企業(yè)開綠燈幾乎不太可能。”

2023年2月，《中國紀檢監(jiān)察報》刊文稱，自2021年以來，駐證監(jiān)會紀檢監(jiān)察組織持續(xù)開展證券發(fā)行審核領域腐敗問題專項治理，從證監(jiān)會派出機構到證監(jiān)會機關發(fā)行監(jiān)管部，從在職人員到離職干部再到市場中介機構從業(yè)人員，從深挖細查腐敗背后的作風問題到對各種新型腐敗和隱性腐敗行為進行重點打擊，嚴肅查處了曾長虹、王宗成、馮鶴年、操艦等人違法犯罪問題，為全面注冊制改革掃清障礙。

4月10日，滬深交易所主板注冊制首批企業(yè)上市儀式在北京、上海、深圳三地連線開展。圖/視覺中國

今年2月，注冊制改革完成“三步走”中的最后一步：啟動全面實行股票發(fā)行注冊制改革。此次全面注冊制改革的亮點之一便是：監(jiān)審分離、放管結合，證監(jiān)會和交易所的職能定位更加明確，前者負責注冊，后者負責審核，延續(xù)了此前試點階段交易所審核、證監(jiān)會注冊兩個環(huán)節(jié)的審核注冊架構。

在交易所審核環(huán)節(jié)，主要關注“兩符合四重大”：判斷企業(yè)是否符合國家產業(yè)政策、是否符合板塊定位；發(fā)現(xiàn)在審項目涉及重大敏感事項、重大無先例情況、重大輿情、重大違法線索的，及時向證監(jiān)會請示報告，由證監(jiān)會進行把關。

在證監(jiān)會注冊環(huán)節(jié)，證監(jiān)會基于交易所審核意見依法履行注冊程序，在20個工作日內對發(fā)行人的注冊申請作出是否同意注冊的決定。

證監(jiān)會有關負責人表示，“審核流程的優(yōu)化絕不意味著審核要求的放松，審核把關會更加嚴格?！苯灰姿袚鷮徍酥黧w責任，證監(jiān)會將加強對交易所審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調和監(jiān)督考核，督促交易所提高審核質量，比如督促交易所建立健全“防火墻”、加強質控部門和上市委、重組委把關責任等內部制衡機制。

注冊制之下，“交易所審核+證監(jiān)會注冊”的架構被外界給予減少發(fā)審領域腐敗的期望。證監(jiān)會有關負責人也表示，在審核注冊流程方面，要建立分級把關、集體決策的內控機制，防范權力過于集中。

“這樣的架構相對有效地區(qū)分了作為市場一線的自律組織和作為政府部門的行政組織之間的關系，行政權變小了，市場權變大了?！编崗J為，在市場權變大的同時，為了防止自律組織內部人員尋租風險，又通過兩個方面的制度減少市場尋租的可能：一個是“透明審核”，即無論是從受理材料還是問詢發(fā)行人以及中介機構的反饋，整個審核周期對市場全過程透明，便于市場各方主體的監(jiān)督；另一個是上市委員會的組成結構變化，新一屆負責表決的上市委員會大都是由行業(yè)主管部門、證券交易所、監(jiān)管部門的骨干人員組成，在組織約束和紀委監(jiān)督下，上市委員會的決策過程做到有案可查、有跡可循，最大程度地減少尋租的可能。

在過往的發(fā)審委委員中，來自證監(jiān)系統(tǒng)內部的委員被稱為“專職委員”，提高其占比一直是發(fā)審委改革方向。

“從業(yè)內來看，新的審核注冊架構其實將證監(jiān)會審核權力下放至交易所，交易所新增審核中心等機構，原本設立在證監(jiān)會層面的發(fā)審委，轉變?yōu)榻灰姿鶎用娴纳鲜形?。流程其實與此前大同小異，交易所的審核中心初審，形成初審意見后提交給上市委表決是否‘過會。‘過會后需要再報證監(jiān)會注冊，注冊工作仍然由發(fā)行監(jiān)管部負責?！庇腥倘耸肯蛴浾弑硎?，更為實質的變化是從原來僅由證監(jiān)會層面審核，轉變?yōu)榻灰姿?、證監(jiān)會“兩審制”，證監(jiān)會的注冊環(huán)節(jié)實質也會進行審核，很多企業(yè)都是在證監(jiān)會注冊環(huán)節(jié)被打回交易所重新審核。

“從反腐角度而言，監(jiān)審分離確實起到一定作用。核準制之下，只需‘拿下發(fā)行部門相關領導即可，但是新的審核注冊架構之下，證監(jiān)會不負責審核，但是交易所審核完畢后仍需向證監(jiān)會注冊?！鼻笆鋈倘耸肯蛴浾吒锌^去企業(yè)疏通關系，往往目標比較明確，但是現(xiàn)在通常不知道該找誰?！叭绻医灰姿耸?，還需面臨證監(jiān)會注冊程序的不確定性，而且企業(yè)申請上市過程中由發(fā)行部哪個處室對接注冊工作也不確定。因此在審核流程中增加一道程序，也意味著疏通關系的難度增加。”

顯然，“防范權力過于集中”仍是關鍵。今年5月，證監(jiān)會主席易會滿在系統(tǒng)內干部輪訓班上發(fā)聲，指出“以強有力監(jiān)督打造廉潔的注冊制”。中央紀委國家監(jiān)委駐證監(jiān)會紀檢監(jiān)察組組長、證監(jiān)會黨委委員樊大志則指出，“聚焦注冊制改革公權力運行實際情況強化廉政監(jiān)督，加大力度懲治新型腐敗和隱性腐敗。”