城鄉(xiāng)基礎教育公平的問題研究

閆曉倩

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口數(shù)量眾多，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)雖然也取得了快速發(fā)展，但與城市相比還遠遠不足，這在教育方面尤為突出，城鄉(xiāng)教育的不公平現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。作為一個社會主義國家，任何人都擁有著接受公平教育的權利，縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，首先就要解決教育公平的問題。本文將分析促進城鄉(xiāng)基礎教育公平的現(xiàn)實意義，詳細介紹城鄉(xiāng)基礎教育不均衡的現(xiàn)象，探討教育公平失衡的原因，并據(jù)此探討如何解決這一社會問題，以期促進城鄉(xiāng)基礎教育公平。

改革開放以來，不論是城市還是農(nóng)村，都發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著生活水平的提高，人們愈發(fā)意識到教育的重要性，特別是關注教育的公平。教育公平是社會公平的基石，也是社會穩(wěn)定的基礎。我國高度重視教育事業(yè)的發(fā)展，作為一個發(fā)展中國家，我國每年的教育經(jīng)費支出占GDP比例已經(jīng)連續(xù)多年超4%，2022年總投入42562.01億元，比上年增長9.45%。關注教育公平不可回避的一個問題就是城鄉(xiāng)基礎教育的公平問題，其根源在于城鄉(xiāng)發(fā)展的全方位差距，而教育的差距是城鄉(xiāng)差距中最為突出的反映。由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，中國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城鄉(xiāng)之間的差距一直在拉大，這在教育方面尤為突出。21世紀的前十年，農(nóng)村小學的數(shù)量減少了一半多，農(nóng)村學校與城市相比，無論從師資還是軟硬件設施上，都處于全面的落后，城鄉(xiāng)基礎教育處于嚴重不均衡的狀態(tài)。因此，解決城鄉(xiāng)基礎教育公平問題是全社會的呼吁，加快農(nóng)村地區(qū)基礎教育發(fā)展，讓農(nóng)村孩子也可以享受到更好的教育是一項緊迫的任務，需要全社會的共同努力。

1 促進城鄉(xiāng)基礎教育公平的現(xiàn)實意義

1.1 為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定人才基礎

在鄉(xiāng)村振興的具體戰(zhàn)略中，明確提出了要高度重視發(fā)展農(nóng)村義務教育問題。我們現(xiàn)在所說的義務教育，本身就有基礎性的特點，從狹義上來看，基礎教育就是我們所說的義務教育再加上幼兒階段的教育。鄉(xiāng)村振興是全面的振興，其中人才振興是鄉(xiāng)村振興的關鍵，人才培養(yǎng)的關鍵在于教育，而只有實現(xiàn)了教育的公平，農(nóng)村有能力有條件培養(yǎng)自己的人才，人才才能夠不斷地涌現(xiàn)出來，鄉(xiāng)村振興才能在人才的支撐下實現(xiàn)。與城市教育相比，在廣大農(nóng)村地區(qū)，普遍存在著辦學質量差、教師隊伍不穩(wěn)定、教學水平不高等問題，城鄉(xiāng)教育差距過大已經(jīng)是不容忽視的問題，隨著人口大量向城市遷移，現(xiàn)在農(nóng)村小學的數(shù)量不斷下降，小學生的人數(shù)也在逐年減少，有的農(nóng)村一個年級可能只招收一個班，一個班里只有幾個學生，甚至村里直接取消小學，幾個村的孩子到一個村里上學，有條件的家庭都會選擇去縣城或者城市上學，從而接受更好的教育，導致農(nóng)村基礎教育的水平遲遲得不到提高，迫切需要采取有力措施，鼓勵和促進優(yōu)秀的教學資源和師資力量向農(nóng)村傾斜，促進教育的公平，重塑城鄉(xiāng)關系，為鄉(xiāng)村振興奠定人才基礎。

1.2 是社會公平在教育領域的體現(xiàn)

十年育樹，百年育人，教育要實現(xiàn)更好的傳承和發(fā)展，首先就要打好基礎，也就是實現(xiàn)基礎教育的均衡發(fā)展，維護基礎教育的公平。社會主義教育的本質就是在社會主義前提下，面向全體人員，實現(xiàn)人的全面發(fā)展的教育，這是建立在教育公平的基礎上的。古代的科舉制度是底層勞動人民改變出身的唯一出路，到了現(xiàn)代，教育也是普通農(nóng)民家孩子走出農(nóng)村的最佳途徑。由于歷史原因，我國形成了典型的城鄉(xiāng)二元結構，在早期的發(fā)展過程中，我國把發(fā)展的重心放在城鎮(zhèn)工業(yè)化上，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展相對較慢，城鄉(xiāng)之間的差距也越來越大，體現(xiàn)在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方方面面，其中教育資源的分配嚴重不均衡是社會公平缺失的典型表現(xiàn)。黨和國家也認識到這一問題的嚴重性，提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，其中教育的融合發(fā)展是改變城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差距的最有效措施，只有實現(xiàn)了教育的公平，為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興奠定廣泛的人才基礎，才能真正實現(xiàn)社會公平，可以說，教育公平是社會公平的基礎基石，是社會公平在教育領域的最好體現(xiàn)。

1.3 有利于提高政府公共服務水平

享受公平的基礎教育本身就是公民的權利，提供社會性基礎教育服務也是政府的責任和義務，城鄉(xiāng)基礎教育資源的配置不均衡則是政府公共服務不到位的體現(xiàn)，如何打破這種不均衡則是政府需要高度關注的問題。在黨的十六屆六中全會上，首次在黨的文件中提出了建設服務型政府的要求，其中義務教育與公共醫(yī)療、社會服務保障、環(huán)境保護、社會公共安全等關系國計民生的問題一起，成為服務型政府最為主要的組成部分和內(nèi)容，提高社會公共服務水平，也要首先從這些內(nèi)容入手，其中人們最為關注的，就是教育和醫(yī)療。教育公平作為社會公平的基石，政府需要花費大力氣來解決基礎教育不均衡的問題，明確政府的公共服務責任擔當，只有促進了基礎教育的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能為社會公平助力，也才能提高政府公共服務供給的效率，從而提高公共服務水平。

2 當前城鄉(xiāng)基礎教育不公平的主要表現(xiàn)

2.1 教學經(jīng)費投入城鄉(xiāng)差距大

雖然我國對教育的投入已經(jīng)實現(xiàn)多年增長，長期保持在GDP總量的4%以上，但還是低于世界平均水平，更是遠遠落后于發(fā)達國家9%的平均投入，并且城鄉(xiāng)教育經(jīng)費的投入比有很大差距，享受義務教育的農(nóng)村學生占到全國總量的70%以上，而所能獲得的經(jīng)費投入只能占到60%。具體到不同區(qū)域城鄉(xiāng)之間，也有很大差距。東部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)村基礎教育的投入尚能達到甚至超過全國平均水平，而在廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村，基礎教育的預算支出很難達到正常水平，甚至在一些偏遠山村，由于學生的流失，學校所能獲得的經(jīng)費支持很少，有的學校連最基本的運營都難以保持，長此以往形成惡性循環(huán)，只能導致與城市學校的差距越來越大。

2.2 城鄉(xiāng)辦學條件差距大

隨著國家對農(nóng)村基礎教育加大投入支持，從總體上來看，全國縣域內(nèi)義務教育的辦學條件的城鄉(xiāng)差距有大幅度的縮小，已經(jīng)從全面差距轉為了部分差距，但是從不同地區(qū)的對比來看，城鄉(xiāng)辦學條件差距大仍是不容忽視的問題，仍需要繼續(xù)提高，進一步縮小差距。很多地方的農(nóng)村學校建設獲得的財政支持有限，只能保障最基本的教學條件，如教室、桌椅、圖書，而在城市，幾乎所有的學校在課上用上了多媒體設備，開展了信息化的教學模式，而在農(nóng)村則很難開展。疫情三年期間的網(wǎng)課把這類問題完全暴露出來，很多農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡基礎設施薄弱，還不具備線上教學的條件，對學生學習造成很大影響。農(nóng)村地區(qū)的人均圖書占有量、實驗儀器設備等也都遠遠低于城市平均水平。長此以往，農(nóng)村生源大量流失，所能獲得的財政支持就越少，如此形成惡性循環(huán)，很多農(nóng)村學校難免走上被撤并的道路，從而進一步拉大城鄉(xiāng)之間的差距。

2.3 城鄉(xiāng)師資力量對比差距大

城鄉(xiāng)之間教育差距最明顯的表現(xiàn)就在于師資力量的對比上，與大城市重點學校編制難進、超編現(xiàn)象嚴重相比，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，教師缺編現(xiàn)象嚴重，甚至一名老師要兼任幾門課程。江蘇衛(wèi)視曾報道過一名在湖北恩施望坪鄉(xiāng)支教的老師袁輝的事跡，在他支教的十幾年里，他教過小學，教過初中，教過語文、數(shù)學、地理、美術、音樂等各類課程，固然有他能力強的原因，更大的原因還是當?shù)貛熧Y力量薄弱，不得不一師多能地被動選擇。而同樣央視報道的一則新聞引起轟動，深圳一名中學招聘新老師，清一色的名牌高校博士生，其中不乏清華、北大的博士生甚至牛津大學這樣的海歸博士，正是因為在這些學校教學工作穩(wěn)定、待遇好，吸引了更多高學歷人才。而在農(nóng)村，由于工作條件相對較差，工資待遇普遍不高，難以吸引高學歷人才，本科學歷基本上就屬于最高學歷了，還有大量的專科學歷老師，即便如此，每年在農(nóng)村也有大量有著較為豐富執(zhí)教經(jīng)驗的老師想辦法去城市任教，真正愿意扎根農(nóng)村的老師很少。雖然學歷并不一定代表著教學能力，但也從一定程度上反映城鄉(xiāng)師資力量的差距。

2.4 隨遷子女入學難，升學更難

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距的擴大，大批農(nóng)村青壯年勞動力選擇進城務工，從而產(chǎn)生留守兒童的問題。子女長期不在父母身邊，而跟隨爺爺奶奶生活，雖然可以享受義務教育，但由于大部分老年人并不具備科學的教育方法，對孩子過度溺愛，加上孩子長期缺乏父母關愛，很容易產(chǎn)生心理問題。隨著社會對留守兒童的關注，更多的進城務工人員選擇將子女帶到身邊，但又產(chǎn)生了一個新的問題，那就是入學難、升學更難。當前大部分城市對隨遷子女入學都有著嚴格的要求，其中居住證的辦理最為嚴格，不僅需要房主提供房產(chǎn)證，還要提供租房合同、務工合同等證明材料，并且不是一次性就能辦理成功的，還需要大約半年時間由戶籍管理部門進行核實才能申請辦理，在北上廣深等大城市居住證的辦理會更為嚴格。而進城務工人員在租房時往往選擇房租較低的城中村等非正規(guī)居住場所，辦理這些證明材料往往很難，如果選擇私立學校，需要花費高額的學費，會讓務工人員難以承受。而在升學階段則更加苛刻。比如成都青羊區(qū)公布的2023年隨遷子女小升初最新政策，不僅要求居住證、房屋租賃備案憑證、連續(xù)居住滿半年證明材料，還要求申請人在成都連續(xù)繳納養(yǎng)老保險半年以上，而務工人員大部分都不具備這些條件，無形中限制了隨遷子女的升學，難以享受公平地接受基礎教育的權利。

3 影響城鄉(xiāng)基礎教育公平的原因分析

3.1 城鄉(xiāng)二元結構的存在是造成城鄉(xiāng)基礎教育公平問題的根本原因

造成當前城鄉(xiāng)基礎教育不公的最根本原因，就是中國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構。戶籍制度的存在，將中國社會人為地分為了城市和農(nóng)村兩個相對獨立的存在，在解放初期，由于我國急需發(fā)展工業(yè)，以城市為中心的發(fā)展策略也的確讓城市率先發(fā)展起來，但也造成了農(nóng)村地區(qū)的長期落后。這種差距是全方位的，在基礎教育方面也非常突出，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的相對落后，導致農(nóng)村學校無論是從辦學規(guī)模、基礎設施建設、師資力量、經(jīng)費投入等方面全方位落后于城市，城市和農(nóng)村學生從接受教育的開始就處于不公平的起點，并且在當前的戶籍制度下，學生通過戶籍劃片就近入學，其本意是好的，但考慮到現(xiàn)在人口的流動速度加快，人戶分離的現(xiàn)象非常普遍，嚴格的戶籍管理制度讓農(nóng)村孩子很難享受到更好的教育。我們現(xiàn)在強調城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就是要打破這種二元結構，逐漸打破城鄉(xiāng)不平等的狀態(tài)，追求包括教育公平在內(nèi)的社會公平。

3.2 鄉(xiāng)村教育資源的配置缺乏合理性

隨著國家重視程度的加強，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，鄉(xiāng)村整體教育水平有了一定程度的提升，但遠遠不及預期。不僅與城市基礎教育有著明顯差距，即使在鄉(xiāng)村內(nèi)部，也存在兩極分化的問題，大規(guī)模學校發(fā)展越來越好，而一些小學校則難以正常維持，甚至走上被撤并的道路，其中一個重要原因，就是鄉(xiāng)村教育資源的配置欠缺合理性。鄉(xiāng)村基礎教育的投入本身就不如城市，反而承擔著70%以上人口的義務教育任務。而在有限的經(jīng)費支出中，是由國家按照學校的規(guī)模以及學生的數(shù)量進行集中撥付的，容易造成超大學校的形成，這些學校由于獲得更多的經(jīng)費支持，可以有足夠的資金進行校園環(huán)境的整治和基礎設施的升級，也更容易吸引更優(yōu)秀的師資力量。反觀一些學生數(shù)量少的學校，由于缺乏足夠資金支持，不得不削減支出，限制了學校的進一步發(fā)展。長此以往，農(nóng)村的優(yōu)質學生資源也會被大學校搶占，從而在農(nóng)村學校內(nèi)部，形成強者越強，弱者越弱的兩極分化局面。

3.3 現(xiàn)階段的教師輪崗制度不能發(fā)揮實質作用

由于教育的不均衡，資源的集中，少數(shù)名校迅速發(fā)展起來，在教學規(guī)模、辦學質量、師資水平等各個方面都處于領先地位。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，我國推出了教師輪崗的制度，其目的就是讓城市學校的優(yōu)秀教師到農(nóng)村短暫任職，將其豐富的教學經(jīng)驗和先進的教學方法帶到農(nóng)村，從而實現(xiàn)教育的均衡和優(yōu)質資源的共享。但在實際執(zhí)行中，往往由于雙方交流互動的不夠深入，使得輪崗制度流于形式而不能發(fā)揮應有的作用。制度雖然對輪崗教師有著較為明確的要求，但各學校出于自身教學的考慮，很難將優(yōu)秀教師長期輪崗到農(nóng)村，輪崗更多的是為了應付上級部門的檢查而進行的短期行為，而教學質量的提升又很難在短期內(nèi)起到效果。教師適應了城市教學，也可能無法適應農(nóng)村生活而產(chǎn)生負面情緒，很難全心投入到輪崗工作中。同時教學質量的高低影響因素是多方面的，雖然師資是重要影響因素，但學校的管理制度和管理水平、學習氛圍、教學環(huán)境、基礎設施配置、生源水平等都會對教育質量產(chǎn)生影響，單靠幾名優(yōu)秀教師輪崗還遠遠不能從根本上改變農(nóng)村基礎教育薄弱的事實。

3.4 政府在基礎教育資源配置過程中的公共服務職能弱化

基礎教育是社會公共服務的重要組成，社會主義制度下，公民都享有平等教育的權利，但是在長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構下，教育發(fā)展不均衡讓農(nóng)村學生并沒有享受到平等教育的機會，政府作為基礎教育公共服務的提供主體，本應提供更好服務，實現(xiàn)基礎教育資源的優(yōu)化配置。但正是由于政府公共服務職能的弱化，導致教育公平問題長期得不到有效解決。雖然我們現(xiàn)在強調對基層政府的考核不再以單純的GDP作為依據(jù)，但長期以來根深蒂固的思想讓經(jīng)濟數(shù)據(jù)仍是地方政府最為看重的，對經(jīng)濟職能的重視程度遠超其他，基礎教育雖然納入到政府公共服務職能的范圍，但由于過度強調經(jīng)濟職能而讓先天不足的農(nóng)村地區(qū)無法充分實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，基礎教育缺乏有力保障。

4 促進城鄉(xiāng)基礎教育公平的優(yōu)化策略

4.1 徹底變革城鄉(xiāng)教育二元結構，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結構的長期存在是制約基礎教育公平的根本所在，要促進教育公平，就要徹底變革城鄉(xiāng)二元體制，深入貫徹城鄉(xiāng)融合發(fā)展的策略，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，構建城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的新格局。促進城鄉(xiāng)教育的融合發(fā)展，轉變農(nóng)村教育的落后局面，必須保障教育資源向農(nóng)村傾斜，特別是在經(jīng)費支出、師資水平、基礎設施建設方面，要加大對農(nóng)村教育的支持。具體來說，要繼續(xù)加大農(nóng)村教育經(jīng)費投入，全面落實農(nóng)村貧困學生資助政策，確保農(nóng)村貧困家庭學生能夠完成基礎教育。要不斷優(yōu)化農(nóng)村財政教育支出結構，提高教育資金的使用率，確保基礎教育公共服務的全覆蓋。要加強農(nóng)村地區(qū)師資力量的建設力度，深化農(nóng)村教師隊伍改革，加大對農(nóng)村教師的培養(yǎng)力度，通過逐步提高農(nóng)村教師的福利待遇水平，保持教師隊伍的穩(wěn)定性。要加快農(nóng)村學校的基礎設施建設，不斷提升農(nóng)村學校的辦學條件，改善農(nóng)村學校學習和生活環(huán)境，促進城鄉(xiāng)基礎教育的融合發(fā)展。

4.2 加快農(nóng)村基礎教育的信息化建設

三年的疫情線上教學，將城鄉(xiāng)之間基礎教育的信息化建設水平差異完完全全地暴露出來，未來線上教學將會越來越重要，要保證教育的公平，就要加大農(nóng)村基礎教育信息化建設投入，讓農(nóng)村學校師生了解信息化教學的動態(tài)和優(yōu)勢，縮小城鄉(xiāng)教育信息化差距。具體來說，要加快農(nóng)村基礎網(wǎng)絡建設，提高農(nóng)村網(wǎng)絡覆蓋的質量，加大農(nóng)村學校信息化基礎設施的投入，為城鄉(xiāng)教育公平奠定物質基礎。要全面提升農(nóng)村學生的信息化意識和能力，提高鄉(xiāng)村教師的整體信息化教學水平，提升信息素養(yǎng)。要加快優(yōu)質教學資源共享平臺的建設，讓農(nóng)村學校也可以享受到豐富的優(yōu)質教學資源，促進城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。

4.3 促進城鄉(xiāng)平等互動交流

嚴格的戶籍管理制度讓城鄉(xiāng)之間的基礎教育處于相互獨立的靜止狀態(tài)，在城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展背景下，加快城鄉(xiāng)基礎教育的互動交流，是時代發(fā)展的需要。要做好農(nóng)村進城務工人員子女的基礎教育保障工作，進一步簡化隨遷子女入學的手續(xù)，各地依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，制訂相關政策，讓隨遷子女升學考試更加明晰化，保障隨遷子女在基礎教育階段在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由流動。教師的輪崗制度可以更加平衡城鄉(xiāng)師資力量，要采取更嚴格的措施來保證制度能夠真正執(zhí)行，并要采取全面措施為輪崗教師做好后勤保障，為他們解除后顧之憂，通過系統(tǒng)化的制度讓輪崗制度形成常態(tài)化。

4.4 強化政府的公共服務職能

政府是社會公共服務的責任主體，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進，人們對基礎教育需求的提高，城鄉(xiāng)基礎教育的不公平問題已經(jīng)成為影響城鄉(xiāng)融合的關鍵問題，政府要切實履行責任主體的責任，強化公共服務職能，創(chuàng)建基礎教育激勵新環(huán)境，將農(nóng)村基礎教育發(fā)展納入地方政績評價體系中，將教育發(fā)展水平作為官員評價考核標準，落實監(jiān)控主體責任。針對農(nóng)村教育經(jīng)費不足的問題，在進一步加大教育經(jīng)費支出的同時，積極拓寬多元化的教育投資渠道，鼓勵社會資本參與基礎教育事業(yè)，并做好基礎教育資源配置工作的把控。

5 結束語

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)基礎教育之間的不平衡問題愈發(fā)突出，已經(jīng)成為影響社會公平的重要因素。推動城鄉(xiāng)基礎教育的公正公平，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎，也是社會公平在教育領域的具體體現(xiàn)，同時也提升了政府公共服務水平。當前城鄉(xiāng)基礎教育的不公主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)辦學條件、教育經(jīng)費投入、師資力量對比、隨遷子女入學等方面，究其原因，根本在于長期存在的城鄉(xiāng)二元制結構，此外，鄉(xiāng)村教育資源的配置不合理、教師輪崗制度流于形式、政府公共職能的弱化也是主要原因。要徹底變革城鄉(xiāng)教育二元結構，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快農(nóng)村基礎教育的信息化建設，促進城鄉(xiāng)平等互動交流，強化政府的公共服務職能，逐漸縮小基礎教育的城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)教育公平，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

本文系2023年度廊坊市哲學社會科學研究課題《“人民滿意教育”視角下廊坊市城鄉(xiāng)基礎教育公平問題研究》，課題編號：2023091，課題組成員：吳山、韓雪。

（作者單位：廊坊師范學院）