長(zhǎng)江流域河湖岸線保護(hù)范圍劃定方法探討

董亞辰 李善德

摘 要：加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)是河湖長(zhǎng)制的重要任務(wù)，劃定河湖岸線保護(hù)范圍是《中華人民共和國長(zhǎng)江保護(hù)法》提出的明確要求。通過對(duì)現(xiàn)有河湖水域岸線空間有關(guān)概念和劃定標(biāo)準(zhǔn)梳理分析，針對(duì)河湖水域岸線不同保護(hù)對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)，將岸線分為4類，提出長(zhǎng)江流域各類河湖岸線保護(hù)范圍劃定方法，為長(zhǎng)江流域河湖岸線保護(hù)范圍劃定工作提供參考。

關(guān)鍵詞：河湖岸線；保護(hù)范圍；長(zhǎng)江流域

中圖法分類號(hào)：TV213? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

河湖岸線是指河流兩側(cè)、湖泊周邊一定范圍內(nèi)水陸相交的帶狀區(qū)域[1]，是河湖自然生態(tài)空間的重要組成部分，具有維護(hù)河湖生態(tài)平衡的自然屬性，同時(shí)岸線也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托，具有稀缺性和不可替代性。加強(qiáng)河湖岸線管理與保護(hù)，對(duì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障防洪、供水、水環(huán)境及水生態(tài)安全具有重要意義，對(duì)長(zhǎng)江流域尤其如此。習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提出明確要求，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要從中華民族永續(xù)發(fā)展、資源永續(xù)利用角度出發(fā)，有序利用長(zhǎng)江岸線資源，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)的發(fā)展。

2021年3月1日，《中華人民共和國長(zhǎng)江保護(hù)法》正式實(shí)施，其中第二十六條規(guī)定“國家對(duì)長(zhǎng)江流域河湖岸線實(shí)施特殊管制，國家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院自然資源、水行政、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、林業(yè)和草原等部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府劃定河湖岸線保護(hù)范圍”，劃定河湖岸線保護(hù)范圍首次列入法律條文中。2022年5月，水利部《關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》提出，因地制宜安排河湖管理保護(hù)控制帶，同樣旨在通過對(duì)河湖管理范圍進(jìn)行一定的拓展，加強(qiáng)對(duì)河湖岸線的保護(hù)。

1 河湖岸線空間有關(guān)概念和劃定標(biāo)準(zhǔn)

我國暫未制定河湖岸線保護(hù)范圍有關(guān)定義和劃定標(biāo)準(zhǔn)，目前針對(duì)河湖岸線空間概念也未形成較為完善的體系。

《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》提出河湖管理范圍概念，并對(duì)有堤防和無堤防的河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行了明確。2019年水利部印發(fā)的《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》中提出岸線邊界線概念，指沿河流走向或湖泊沿岸周邊劃定的用于界定各類岸線功能區(qū)垂向帶區(qū)范圍的邊界線，分為臨水邊界線和外緣邊界線。2018年國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》中提出河流保護(hù)區(qū)和岸線保護(hù)區(qū)概念，河流保護(hù)區(qū)為以沿漢江干流堤岸最高洪水水位線為界向陸地延伸30 m的區(qū)域；岸線保護(hù)區(qū)為沿漢江干流堤岸最高洪水水位線為界向外延伸300 m（城區(qū)100 m）的區(qū)域。北京[2]、陜西[3]、新疆[4]、昆明[5]、成都[6]等地區(qū)結(jié)合本地河湖保護(hù)需求，制定了河湖保護(hù)范圍的劃分方法或標(biāo)準(zhǔn)，一般是在河湖管理范圍以外，根據(jù)河湖重要程度、流域面積、保護(hù)河湖功能的需要，確定河湖保護(hù)范圍的具體邊界，寬度為河湖管理范圍外5～300 m不等，詳見表1。重慶市[7]提出綠化緩沖帶概念，規(guī)定長(zhǎng)江、嘉陵江防洪標(biāo)準(zhǔn)水位或者防洪護(hù)岸工程劃定的河道管理范圍外側(cè)，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地內(nèi)尚未建設(shè)的區(qū)域應(yīng)當(dāng)控制不少于50 m的綠化緩沖帶，非城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)域應(yīng)當(dāng)控制不少于100 m的綠化緩沖帶。國內(nèi)一些學(xué)者也對(duì)岸線保護(hù)范圍進(jìn)行相關(guān)研究，侯利軍等[8]提出綜合考慮水利行業(yè)河道岸線行政管理范圍和“河岸線—河岸帶—緩沖帶”界定長(zhǎng)江岸線保護(hù)范圍的方法。王思如等[9]在水資源、水體、水流等相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，對(duì)水生態(tài)空間內(nèi)涵進(jìn)行界定。江小青等[10]提出三峽水庫“岸線保護(hù)區(qū)”概念，即以三峽水庫移民搬遷線為基準(zhǔn)，向庫岸適當(dāng)延伸100～200 m的區(qū)域。

2 岸線保護(hù)范圍劃定基準(zhǔn)

劃定岸線保護(hù)范圍需以一個(gè)較為明確且清晰的邊界作為其劃定的基準(zhǔn)，在此基準(zhǔn)上外延一定的距離作為岸線保護(hù)范圍的邊界線。目前的河湖水域岸線管理工作中，一般劃定了河湖管理范圍線；各地編制的河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃中，一般劃定了岸線邊界線。相較于岸線邊界線，河湖管理范圍的法律規(guī)定較為明晰、邊界范圍和管理職責(zé)更加明確，大多數(shù)河湖管理范圍劃界工作已完成，并向社會(huì)進(jìn)行了公告，有很好的工作基礎(chǔ)。因此，岸線保護(hù)范圍以河湖管理范圍線為基準(zhǔn)來劃定，更有利于各地岸線保護(hù)范圍劃定工作的實(shí)施和劃定后的管理工作。

3 岸線保護(hù)范圍劃定原則和分類

劃定河湖岸線保護(hù)范圍的目的是維護(hù)河湖水域岸線功能完好。對(duì)于有特殊保護(hù)需求和保護(hù)對(duì)象的河湖岸線，應(yīng)按照其特定的保護(hù)目標(biāo)，有針對(duì)性的進(jìn)行保護(hù)。因此，在劃定岸線保護(hù)范圍時(shí)，應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，按照河湖水域岸線不同保護(hù)對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分類，分別確定岸線保護(hù)范圍，同一河湖岸段具備多重保護(hù)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)取其中最大范圍。

結(jié)合現(xiàn)狀國土空間管控和水域岸線管理實(shí)際，可將岸線分為4類，即一般河湖岸線、保護(hù)水利工程及設(shè)施的岸線、保護(hù)飲用水水源的岸線和保護(hù)特定生態(tài)敏感區(qū)的岸線。

（1）一般河湖岸線。除維護(hù)河湖水域岸線功能完好外，無其他特殊保護(hù)對(duì)象的河湖岸線。主要為無特殊保護(hù)目標(biāo)的無堤防河湖岸線，應(yīng)按照保護(hù)河湖基礎(chǔ)功能的基本要求，合理劃定岸線保護(hù)范圍。

（2）保護(hù)水利工程及設(shè)施的岸線?？砂凑盏谭馈⑺畮臁⑺l、蓄滯洪區(qū)口門、重要引調(diào)水工程口門等水工程的工程保護(hù)范圍劃定岸線保護(hù)范圍。

（3）保護(hù)飲用水水源的岸線?？砂凑诊嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)邊界劃定岸線保護(hù)范圍。

（4）保護(hù)特定生態(tài)敏感區(qū)的岸線?？砂凑障鄳?yīng)保護(hù)對(duì)象的保護(hù)目標(biāo)劃定岸線保護(hù)范圍。

4 具體劃定方法

4.1 一般河湖岸線

一般河湖岸線可分為自然岸段、農(nóng)村岸段和城市岸段三類。綜合考慮河湖功能、規(guī)模（如流域面積、年徑流量、水域面積等）、重要程度及岸線利用等實(shí)際情況，綜合確定岸線保護(hù)范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合目前各地制定的有關(guān)河湖保護(hù)范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)，建議按照河湖管理范圍線水平方向外延20～300 m劃定岸線保護(hù)范圍，邊界不超過相應(yīng)的流域分水嶺。自然岸段視自然地理等情況，取值可相對(duì)寬松；農(nóng)村岸段按照河湖管理范圍以外外延50～300 m劃定；城市岸段按照河湖管理范圍以外外延20～100 m劃定。

4.2 保護(hù)水利工程及設(shè)施的岸線

（1）保護(hù)堤防的岸線。其岸線保護(hù)范圍可按堤防工程保護(hù)范圍確定。根據(jù)《堤防工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50286—2013），1級(jí)堤防保護(hù)范圍為護(hù)堤地邊界線以外200～300 m；2、3級(jí)堤防保護(hù)范圍為護(hù)堤地邊界線以外100～200 m；4、5級(jí)堤防保護(hù)范圍為護(hù)堤地邊界線以外50～100 m。各地可根據(jù)實(shí)際需要對(duì)堤防保護(hù)范圍進(jìn)行調(diào)整。

（2）保護(hù)水庫大壩的岸線。其岸線保護(hù)范圍應(yīng)在大壩工程管理范圍線基礎(chǔ)上進(jìn)行外延。根據(jù)《水庫工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 106—2017），大型水庫工程上下游外延300～500 m，兩側(cè)外延200～300 m；中型水庫工程上、下游外延200～300 m，兩側(cè)外延100～200 m。

（3）保護(hù)水閘的岸線。其岸線保護(hù)范圍應(yīng)在水閘工程管理范圍線基礎(chǔ)上進(jìn)行外延。根據(jù)《水閘設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 265—2016），大型水閘為上下游外延300～500 m，兩側(cè)外延200～300 m；中型水閘上、下游外延200～300 m，兩側(cè)外延100～200 m。

（4）保護(hù)蓄滯洪區(qū)口門的岸線。其岸線保護(hù)范圍可參照大（1）型水閘工程保護(hù)范圍確定，即在蓄滯洪區(qū)分洪口門工程管理范圍以外200～300 m區(qū)域作為岸線保護(hù)范圍。

（5）保護(hù)重要引調(diào)水工程口門的岸線。其岸線保護(hù)范圍可參照《調(diào)水工程設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（SL 430—2017）和《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，將引調(diào)水工程口門工程管理范圍以外50～200 m區(qū)域作為岸線保護(hù)范圍。

4.3 保護(hù)飲用水水源的岸線

涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)的河湖岸線，建議參照飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)陸域邊界的劃定方法確定岸線保護(hù)范圍。

對(duì)于河流岸線，其岸線保護(hù)范圍向陸域沿岸縱深范圍一般不小于1 000 m，但不超過流域分水嶺范圍。對(duì)于流域面積小于100 km2的小型流域，可以按整個(gè)集水范圍確定岸線保護(hù)范圍，也可依據(jù)自然地理、環(huán)境特征和環(huán)境管理需要確定。對(duì)于有堤防的岸段，應(yīng)以堤防工程的工程保護(hù)范圍為岸線保護(hù)范圍邊界。

對(duì)于小型湖泊、水庫和平原型中型水庫的岸線保護(hù)范圍可按照飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)以外水平距離不小于2 000 m區(qū)域確定；山區(qū)型中型水庫岸線保護(hù)范圍可為水庫周邊山脊線以內(nèi)及入庫河流上溯不小于3 000 m的匯水區(qū)域，邊界不超過相應(yīng)的流域分水嶺。

對(duì)于大中型湖泊、大型水庫可以飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)外徑向距離不小于3 000 m的區(qū)域作為岸線保護(hù)范圍，邊界不超過相應(yīng)的流域分水嶺。

4.4 保護(hù)特定生態(tài)敏感區(qū)的岸線

涉及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、濕地公園等生態(tài)敏感區(qū)的河湖岸線，岸線保護(hù)范圍劃定應(yīng)根據(jù)其保護(hù)目標(biāo)綜合確定。

有堤防且涉及生態(tài)敏感區(qū)的河湖岸線，按照河湖岸線所在的生態(tài)敏感區(qū)功能區(qū)范圍與堤防工程保護(hù)范圍的外包線確定河湖岸線保護(hù)范圍。

無堤防且涉及生態(tài)敏感區(qū)的河湖岸線，按照河湖岸線所在的生態(tài)敏感區(qū)功能區(qū)范圍確定河湖岸線保護(hù)范圍，但不應(yīng)小于河湖管理范圍線以外20 m范圍。

5 結(jié)語

劃定河湖岸線保護(hù)范圍是《中華人民共和國長(zhǎng)江保護(hù)法》提出的明確要求，也是加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的重要基礎(chǔ)。

岸線保護(hù)范圍應(yīng)以河湖管理范圍線為基準(zhǔn)進(jìn)行一定的外延，外延距離的大小，應(yīng)根據(jù)河湖水域岸線保護(hù)目標(biāo)綜合確定。按照岸線保護(hù)對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)的不同，可將岸線分為一般河湖岸線、保護(hù)水利工程及設(shè)施的岸線、保護(hù)飲用水水源的岸線和保護(hù)特定生態(tài)敏感區(qū)的岸線等4類，同一河湖岸線具備多種保護(hù)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)取各保護(hù)目標(biāo)岸線保護(hù)范圍外包線作為該段河湖的岸線保護(hù)范圍。

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Delimiting Protection Scope of River and Lake Shorelines in Changjiang River Basin

DONG Yachen，LI Shande

（River and Lake Protection and Construction Safety Operation Center of the Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：It is an essential task of the river and lake chief system to strengthening the management and protection of the shoreline of rivers and lakes. Delimiting the scope of such protection area is a clear requirement made by the Yangtze River Protection Law. We outlined the concepts and delimitation standards of river and lake shoreline space. On this basis，we divided the shoreline into four categories according to different protection objects and protection targets. Most importantly，we put forward the method of delimiting the protection scope of various river and lake shorelines in the Yangtze River Basin to offer a reference.

Key words：river and lake shorelines；protection scope；Yangtze River Basin