江蘇省長江洲灘防洪管理適應(yīng)性分析及思考

呂馨怡

摘 要：江蘇省長江洲灘人口密集，開發(fā)利用程度高，經(jīng)濟(jì)體量大，然而現(xiàn)狀洲灘定位不清晰，缺乏規(guī)劃支撐，給防洪治理帶來了巨大困難。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、防洪保安、運(yùn)用與管理等方面分析了現(xiàn)狀洲灘防洪管理的適應(yīng)性，提出深入全面摸排洲灘情況、系統(tǒng)評估洪水風(fēng)險、研究建立行蓄洪區(qū)行洪運(yùn)用補(bǔ)償及投入保障機(jī)制等建議，并對洲灘分類管理原則和方案進(jìn)行了初步探索。

關(guān)鍵詞：洲灘；防洪；適應(yīng)性分析；長江；江蘇段

中圖法分類號：TV85? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

長江是中華民族的母親河，其中江蘇段流經(jīng)該省南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、常州、無錫、蘇州、南通等八個省轄市，總長432.5 km，境內(nèi)長江流路曲折、汊河發(fā)育、洲灘眾多。長江江蘇段是全流域洪水的入海通道和南水北調(diào)東線工程的源頭，是重要的戰(zhàn)略水源地、生態(tài)寶庫和黃金水道。長江洲灘指干流河道兩岸主江堤之間已形成封閉保護(hù)圈的河漫灘區(qū)域，是防洪體系的重要組成部分。歷史上，江蘇省長江太平洲、民主沙、大長青沙等洲灘都出現(xiàn)過崩岸、坍塌、漫溢等險情。2020年長江發(fā)生流域性洪水，八卦洲、和暢洲、世業(yè)洲、落成洲等出現(xiàn)滲漏險情，揚(yáng)中小泡沙出現(xiàn)崩岸險情。隨著梅子洲生態(tài)島、八卦洲新市鎮(zhèn)等規(guī)劃的陸續(xù)實(shí)施，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對防洪保安能力提出更高要求。本文通過對江蘇省長江洲灘現(xiàn)狀的梳理，分析現(xiàn)狀洲灘管理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性，旨在為系統(tǒng)研究洲灘分類定性，為加強(qiáng)長江洲灘治理保護(hù)提供參考。

1 江蘇長江洲灘現(xiàn)狀

1.1 基本情況

江蘇省長江洲灘包括22個江心洲、13個邊灘。其中，太平洲、永隆興隆新村沙等2個江心洲和常熟邊灘為防洪保護(hù)區(qū)。江心洲總面積約596 km2，其中面積超過10 km2的有12個、超過50 km2的有4個。邊灘總面積121 km2，大多分布在江陰以下。

江蘇省長江洲灘人口密集，常住人口43.67萬人，主要集中在8個江心洲，其中保護(hù)區(qū)人口30.44萬人。揚(yáng)州的樸席江灘、新砂灘邊灘有企業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖人員近8 000人。2019年江蘇省洲灘GDP總計(jì)1 424.17億元，其中江心洲GDP總計(jì)794.88億元，邊灘629.29億元。GDP最高的江心洲為太平洲，GDP最高的邊灘為太倉港邊灘。

1.2 發(fā)展情況

經(jīng)過長時間的發(fā)展，江蘇長江洲灘開發(fā)利用程度較高。太平洲設(shè)縣級行政機(jī)關(guān)，梅子洲、八卦洲、世業(yè)洲、和暢洲、砲子洲、大長青沙島等6個洲灘設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)；梅子洲、八卦洲等16個洲灘納入城市總體規(guī)劃；梅子洲等10個洲灘制定了生態(tài)科技島、化工園、港區(qū)、濕地公園等發(fā)展規(guī)劃12項(xiàng)；錄安洲、太倉港邊灘、新通海沙等布置有港區(qū)；部分洲灘有過江通道、地鐵、工業(yè)園區(qū)污水處理廠、文物古跡等重要基礎(chǔ)設(shè)施。

1.3 安全保障情況

經(jīng)持續(xù)治理，江蘇長江洲灘已建堤防631.69 km，其中江心洲398.16 km，邊灘圩233.53 km，累計(jì)實(shí)施加固工程30余次。八卦洲、梅子洲、大長青沙島、落成洲、新砂灘、民主沙設(shè)有安全轉(zhuǎn)移道路33條。新生洲、新濟(jì)洲、新潛洲、樸席江灘、落成洲、小泡沙、新沙灘、梅子洲、八卦洲、世業(yè)洲、征潤洲、和暢洲、錄安洲、砲子洲、福姜沙、民主沙、大長青沙島等17個洲灘編制了超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御預(yù)案。

2 洲灘防洪管理適應(yīng)性分析

江蘇省洲灘利用歷史較長，部分洲灘長期有居民生產(chǎn)、生活和居住，洲灘利用與行蓄洪之間存在矛盾。大部分邊灘圩區(qū)位于江陰以下，屬于流域綜合規(guī)劃明確的可適度利用的河段。目前流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃沒有對相關(guān)洲灘提出明確的表述，洲灘定位不清晰的現(xiàn)狀影響流域防洪安全，制約沿江及洲灘經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須深入研究洲灘管理與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的適應(yīng)性，提出相應(yīng)對策。

2.1 洲灘保障能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展適應(yīng)性分析

長江江蘇段是長三角區(qū)域一體化發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略疊加區(qū)。從近幾年汛情看，洪水峰高量大與長江干流河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，如遇1954年型洪水，長江中下游仍有大量超額洪量需要妥善安排。在2020年流域性大洪水中，長江大通站流量超過70 000 m3/s持續(xù)長達(dá)28 d，最大流量84 600 m3/s，僅次于1954年，南京、鎮(zhèn)江高潮位突破歷史極值。近年來，沿江地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，航運(yùn)發(fā)展提速，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)凸顯，沿江地區(qū)對洲灘水土資源開發(fā)利用的需求越來越迫切，如何合理開發(fā)洲灘水土資源，正確處理好洲灘行蓄洪與開發(fā)利用的關(guān)系，在不影響防洪安全的前提下促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期必須要面對的重大問題[1]。

近年來，江蘇長江洲灘格局發(fā)生較大變化。長江岸線利用長度由2000年的100 km增加到2018年的487.6 km，新增項(xiàng)目數(shù)量1 227個，新增岸線利用長度387.6 km，岸線利用率從8.6%上升到41.7%。江蘇省有七個洲灘形成建制縣、鎮(zhèn)，梅子洲、落成洲、太倉港邊灘等納入國家、省、市（縣）等不同層級批復(fù)的城市總體規(guī)劃?！堕L江流域綜合規(guī)劃》中明確提出對洲灘利用要體現(xiàn)因地制宜、區(qū)別對待原則，隨著沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一些地方對洲灘強(qiáng)化開發(fā)利用的需求迫切，必須通過加強(qiáng)洲灘管理，因地制宜地明確各類洲灘民垸的開發(fā)利用限制條件，規(guī)范生產(chǎn)生活方式，在保障防洪安全的前提下促進(jìn)發(fā)展?，F(xiàn)有洲灘保障能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，必須加快開展相關(guān)政策研究與儲備，不斷提升治理保護(hù)水平。

2.2 洲灘堤防能力與防洪保安需求適應(yīng)性分析

洲灘是長江河道的重要組成部分，具有擴(kuò)大河道泄流能力、增加河湖調(diào)蓄空間的重要功能，對流域防洪安全和長江河勢穩(wěn)定具有重要作用。長期以來，由于缺乏系統(tǒng)治理、管理政策不完善等原因，洲灘堤防已成為當(dāng)前長江中下游防洪體系的突出短板。江蘇省不屬于防洪保護(hù)區(qū)的長江洲灘中居住著近13萬人口，部分洲堤堤身單薄，堤基質(zhì)量較差，防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，遭遇較大洪水時易發(fā)險情，一旦潰堤決口，將會造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。由于安全避險設(shè)施缺乏，遇大洪水行洪運(yùn)用時，洲灘內(nèi)居民應(yīng)急避險、轉(zhuǎn)移安置困難，人民生命安全缺乏有效保障。由于洲灘在目前流域規(guī)劃中沒有明確定位，洲灘防洪保安建設(shè)依據(jù)不足，防洪保安設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有洲灘堤防能力與防洪保安需求不適應(yīng)，亟需開展洲灘民垸防洪治理，保障一般洪水條件下洲灘居民生命財產(chǎn)安全，大洪水行蓄洪運(yùn)用時能“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”。

2.3 洲灘運(yùn)用與管理措施適應(yīng)性分析

江蘇省洲灘的防洪工程管理按照《江蘇省長江防洪工程管理辦法》要求，依據(jù)分級管理、屬地負(fù)責(zé)的原則，對防洪工程運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、除險加固、度汛應(yīng)急、水毀修復(fù)等工作落實(shí)水行政管理。涉水事務(wù)管理按照《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》確定的岸線功能，嚴(yán)格分區(qū)管理和用途管制，規(guī)范岸線利用行為，嚴(yán)禁不符合規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)。對防洪工程管理范圍內(nèi)涉水項(xiàng)目，要求建設(shè)單位在履行基本建設(shè)程序報批手續(xù)前，根據(jù)審批權(quán)限履行好水行政許可報批工作；各級水利部門運(yùn)用遙感影像、大數(shù)據(jù)平臺等手段，加強(qiáng)涉水行為事中事后監(jiān)管動態(tài)管控，嚴(yán)防違法違規(guī)行為。嚴(yán)肅查處各類性質(zhì)惡劣、影響較大、情節(jié)嚴(yán)重的違法行為；加強(qiáng)洲灘的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作，打造世業(yè)洲、雙山島等生態(tài)島。

現(xiàn)有洲灘運(yùn)用與管理措施不相適應(yīng)。一是洲灘利用與行蓄洪之間存在矛盾。部分洲灘長期以來是居民生產(chǎn)、生活的居留地，一些洲灘人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施多，遇大洪水時，洲灘轉(zhuǎn)移人口多、撤退道路不足，洲灘運(yùn)用管理難度大。二是洲灘管理涉及行業(yè)和部門較多，管理有交叉，流域管理與區(qū)域管理、省級管理與市縣級管理相結(jié)合的體制還不夠完善。三是水利部門對洲灘的管理主要是對水利工程的管理，對洲內(nèi)的具體開發(fā)利用行為缺乏管控手段。四是政策法規(guī)不完善，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。現(xiàn)有的法律法規(guī)對洲灘管理沒有針對性的具體規(guī)定，《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖明確了河道的管理范圍和管理機(jī)關(guān)，但與之配套管理辦法尚不完善，具體管理政策執(zhí)行較為困難?！堕L江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃》自2001年編制實(shí)施至今已20多年，洲灘民垸的相關(guān)情況發(fā)生了較大變化，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展和新時代的管控要求[2]，亟需制定統(tǒng)一規(guī)劃，指導(dǎo)洲灘管理。

3 ?洲灘防洪管理思考與對策

2016年、2017年和2020年洪水調(diào)度實(shí)踐表明，由于長江流域暴雨洪水峰高量大，盡管上游水庫群盡力攔蓄洪水，長江中下游的防洪形勢依然非常嚴(yán)峻，部分水文站點(diǎn)的水位超過保證水位，存在超額洪量需要安全下泄，仍需運(yùn)用洲灘行蓄洪水[3-5]。江蘇省洲灘現(xiàn)狀防洪治理滯后，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)，亟需因地制宜地確定洲灘的定位和行蓄洪運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施洲灘防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)，有效發(fā)揮洲灘在關(guān)鍵時刻的行蓄洪作用。一方面要堅(jiān)決保障河道行洪安全，維護(hù)長江干流防洪體系；另一方面也要切實(shí)保護(hù)目前洲灘內(nèi)居民的生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[6]。針對江蘇省長江洲灘存在的突出問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域防洪與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會、行蓄滯洪與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，規(guī)范長江中下游干流河道內(nèi)的洲灘開發(fā)利用行為，江蘇省長江洲灘防洪管理可從以下三個方面推進(jìn)。

3.1 深入全面摸排洲灘情況，系統(tǒng)評估洪水風(fēng)險

開展洲灘基本信息收集與實(shí)地調(diào)研，全面準(zhǔn)確掌握洲灘現(xiàn)狀與存在問題，是做好洲灘防洪治理工作的重要基礎(chǔ)。建議深入開展洲灘調(diào)研，詳細(xì)摸排洲灘人口、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防洪保安措施等基本情況，建立全面、準(zhǔn)確的長江中下游洲灘民垸臺賬。以調(diào)研情況為依據(jù)，對長江中下游洲灘現(xiàn)狀防洪能力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、行蓄洪作用等進(jìn)行全面評估。依據(jù)地形地貌、洪水特性、工程條件、行洪運(yùn)用幾率等因素，系統(tǒng)開展洲灘洪水風(fēng)險評估，依據(jù)洪水風(fēng)險程度進(jìn)行分區(qū)分類，為安全設(shè)施建設(shè)、居民撤退避洪安置方案擬定及洪水風(fēng)險管理政策制定提供依據(jù)。

3.2 探索洲灘分類管理原則和治理方案

推進(jìn)分類管理是保障防洪安全、促進(jìn)河勢穩(wěn)定、規(guī)范長江中下游干流河道內(nèi)的洲灘保護(hù)利用行為的重要手段。建議按照《長江流域綜合規(guī)劃》，遵循“不礙洪、穩(wěn)河勢、保民生、促發(fā)展”的原則，綜合考慮江蘇省長江洲灘圩區(qū)行洪運(yùn)用幾率、所在河段河勢穩(wěn)定程度、居民人口數(shù)量、洲堤保護(hù)面積大小、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平程度以及國民經(jīng)濟(jì)設(shè)施的重要性等因素，區(qū)別不同類型洲灘，研究分類管理原則，制定洲灘規(guī)劃治理方案。初步考慮將洲灘分為以下3種類型（見表1）。

（1）參照防洪保護(hù)區(qū)管理的洲灘。梅子洲、八卦洲、世業(yè)洲、砲子洲、大長青沙的面積均在10 km2、人口1萬以上，所在河段河勢基本穩(wěn)定，洲上均有建制鎮(zhèn)，居民數(shù)量多，重要基礎(chǔ)設(shè)施較多，可參照防洪保護(hù)區(qū)管理，明確防洪標(biāo)準(zhǔn)。

通州沙西水道、鐵黃沙、福山水道邊灘、太倉港邊灘、新通海沙、大新港至靈甸墾區(qū)邊灘、啟海界至崇啟大橋段邊灘、戤效港至恒大段邊灘、海永邊灘等邊灘的圍堤，均符合防汛安全標(biāo)準(zhǔn)，且經(jīng)受連續(xù)三年以上防汛安全考驗(yàn)，經(jīng)水行政主管部門許可建設(shè)，考慮納入江蘇省堤防統(tǒng)一管理，邊灘按照防洪保護(hù)區(qū)管理。

（2）給予一定防洪標(biāo)準(zhǔn)的洲灘。和暢洲面積在10 km2以上，常住人口接近5 000人，洲上有建制鎮(zhèn)。錄安洲已布置重要基礎(chǔ)設(shè)置、產(chǎn)業(yè)符合長江大保護(hù)產(chǎn)業(yè)要求。福姜沙、民主沙的面積均大于10 km2，洲上開展生態(tài)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)植、旅游。該類洲灘有一定的人口數(shù)量，已經(jīng)形成工業(yè)、農(nóng)業(yè)利用方式，建議維持該類洲灘的利用，給予一定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

（3）維持現(xiàn)狀的洲灘。新生洲、新濟(jì)州、興隆洲堵汊段邊灘、樸席江灘、征潤州、新砂灘、落成洲、小泡沙、天星洲、江陰邊灘等，人口、生產(chǎn)生活設(shè)施均較少，考慮維持現(xiàn)狀，嚴(yán)格控制開發(fā)利用，有條件的可進(jìn)行適度生態(tài)濕地改造，提高行蓄洪能力及生態(tài)環(huán)境容量。

3.3 研究制定洲灘行洪運(yùn)用及常態(tài)化補(bǔ)償方法，建立投入保障機(jī)制

由于洲灘管理、土地利用等需要服從防洪需要，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對不高。根據(jù)國務(wù)院《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，結(jié)合江蘇省實(shí)際情況及洲灘分類管理意見，科學(xué)劃定補(bǔ)償范圍，研究運(yùn)用補(bǔ)償及常態(tài)化補(bǔ)償機(jī)制。落實(shí)主體責(zé)任，制定補(bǔ)償方案，嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)。開展洪水災(zāi)害損失保險研究，合理平衡防洪保安與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。對洲灘移民遷建、運(yùn)行管理、工程建設(shè)等各環(huán)節(jié)，通過制定獎補(bǔ)措施、建立專項(xiàng)資金等方式，研究建立完整的投入保障機(jī)制。

4 結(jié)論

通過對江蘇省長江洲灘現(xiàn)狀的調(diào)查評估，分析了洲灘與防洪管理的適應(yīng)性，對洲灘分類管理原則和治理方案進(jìn)行探索。根據(jù)江蘇省長江洲灘經(jīng)濟(jì)發(fā)展及行蓄洪特點(diǎn)，初步將洲灘劃分為參照防洪保護(hù)區(qū)管理的洲灘、給予一定防洪標(biāo)準(zhǔn)的洲灘及維持現(xiàn)狀的洲灘共三類并給出相應(yīng)的處置方案。建議深入全面摸排洲灘情況，系統(tǒng)評估洪水風(fēng)險，落實(shí)洲灘分類管理原則和治理方案，制定洲灘行洪運(yùn)用及常態(tài)化補(bǔ)償方法，建立投入保障機(jī)制的思路，推進(jìn)洲灘防洪管理。

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Analysis and Reflections on the Adaptability of Flood Control Management for Changjiang River Beach in Jiangsu Province

L? Xinyi

（Jiangsu Provincial Hydraulic Engineering Planning Office，Nanjing 210000，China）

Abstract：The Changjiang River beach in Jiangsu Province is densely populated，highly developed and utilized. The unclear orientation and lack of planning support of the beach have brought about great difficulties to flood control. We probe into the adaptability of current flood control management for the beach from aspects of economic and social development，flood control security，operation and management. Suggestions are proposed such as conducting a comprehensive survey on the situation of the beach，assessing the flood risk systematically，and establishing the flood discharge compensation and investment guarantee mechanism in the flood storage area. In addition，the principles and schemes of classified management of the beach are preliminary studied.

Key words：beach；flood control；adaptability analysis；Changjiang River；Jiangsu Province