應急志愿組織之社會公權(quán)力的生成邏輯及其實現(xiàn)路徑

陳華平 陳瀚

作者簡介：

陳華平（1966-），男，江西理工大學應急管理與安全工程學院教授，江西贛州 341000；陳 瀚（1998-），男，江西理工大學應急管理與安全工程學院碩士生，江西贛州 341000

本文為江西省高校人文社會科學研究項目“習近平國家治理的中國特色道路及其話語體系構(gòu)建研究”（批準號ZZ18103）和江西理工大學研究生創(chuàng)新專項資金項目“社會組織參與應急管理體系的實踐困境與治理對策研究”（批準號XY2022-S075）的階段性研究成果。

［摘 要］應急志愿組織在實踐中產(chǎn)生的亂象和爭議，是其權(quán)責界限模糊導致的必然后果，有必要在法治層面完成應急志愿組織社會公權(quán)力構(gòu)建，將其活動予以規(guī)范化、制度化。應急志愿組織之社會公權(quán)力生成的固有權(quán)模式、國家授權(quán)模式和契約論模式存在局限性，應從國家和社會共同在場的治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，以社會的自發(fā)構(gòu)建和經(jīng)國家承認并通過法律加以規(guī)范的授權(quán)模式為基礎(chǔ)構(gòu)建應急志愿組織之社會公權(quán)力。通過國家層面制度結(jié)構(gòu)的賦權(quán)和社會層面社會信任的構(gòu)建，實現(xiàn)對應急志愿組織的“復合授權(quán)”，使其更加規(guī)范有序地參與到應急治理體系之中。

［關(guān)鍵詞］應急志愿組織；社會公權(quán)力；授權(quán)模式；“復合授權(quán)”；社會風險治理

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）03-0056-11

一、問題的提出：應急志愿組織之社會公權(quán)力的規(guī)范難題

風險伴隨著現(xiàn)代化的進程孕育于人類社會的各個維度，“現(xiàn)代化風險具備一種內(nèi)在固有的全球化趨勢。

與工業(yè)生產(chǎn)緊密相伴的是危險的普世主義，這些危險已經(jīng)脫離它誕生的場所。事實上，食物鏈把地球上的每個人都串聯(lián)起來了”［1］（P28）。人類社會正是在不斷防范化解各類風險挑戰(zhàn)的過程中得以延續(xù)和發(fā)展的。在風險社會時代，“政府失靈”現(xiàn)象逐漸浮現(xiàn)，政府全能主義的觀念已漸行漸遠，社會力量在風險治理中的重要作用日益凸顯。更好地治理風險、應對復雜多變的突發(fā)事件，并非僅僅依靠政府就能實現(xiàn)，這考驗社會整體韌性，需要社會力量的廣泛參與。

應急處置工作要“充分調(diào)動市場和社會力量，發(fā)揮群眾主體作用”［2］。應急志愿組織是應急管理中社會力量參與的重要形態(tài)之一，其以不同方式填補國家權(quán)力的盲區(qū)，對各類突發(fā)事件的救援和處置工作發(fā)揮了重要作用。然而，應急志愿組織在參與應急活動的過程中也存在種種問題，最為棘手的是應急志愿組織之社會公權(quán)力的規(guī)范問題。實踐中，不同于常態(tài)化場景中的志愿組織，由于應急工作的特殊性質(zhì)，應急志愿組織在協(xié)助應急部門完成一些輔助性工作時，需要某些特別權(quán)限進行一系列緊急性和強制性的活動。這類活動往往涉及對公民權(quán)利的處分，它需要“支配-服從”性質(zhì)的權(quán)力關(guān)系的注入，要求主體具有對應的公權(quán)力。一般而言，公權(quán)力的合法歸屬者是政府，應急志愿組織作為社會組織所能行使的乃是一種特殊的公權(quán)力——社會公權(quán)力。政府所擁有的公權(quán)力皆由法定，邊界明晰，而應急志愿組織的社會公權(quán)力缺乏法律的確認和規(guī)范，處于模糊地帶。

在我國法律法規(guī)體系中，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）和各部門法主要是圍繞政府在應急管理中的權(quán)責制定的，涉及志愿組織相關(guān)規(guī)定的只有《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）和《志愿服務(wù)條例》，而且二者尚不涉及對應急志愿組織與普通志愿組織的區(qū)分，更談不上對應急志愿組織相關(guān)權(quán)責的規(guī)范。有觀點認為法學中的“行政委托”概念能夠解釋當前的實踐狀況，即應急志愿組織所行使的權(quán)力來自行政機關(guān)的行政委托。誠然，現(xiàn)實中確實存在著行政委托內(nèi)涵的自我擴張現(xiàn)象［3］，但根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)行政法規(guī)定，行政機關(guān)僅能有條件地就行政許可、行政處罰作出委托，對行政強制則不能進行委托，這無法對應急志愿組織一些帶有強制性權(quán)力行為的合法性作出背書。因此，應急志愿組織的社會公權(quán)力并不能從行政委托這一學理概念中找到依據(jù)。法治的缺位造成應急志愿組織之社會公權(quán)力的失范，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了困境：一方面，應急活動的非常態(tài)性質(zhì)使應急志愿組織無可避免地需要行使社會公權(quán)力；另一方面，由于缺乏法律的確認和規(guī)范，這種社會公權(quán)力的地位和限度存在模糊性，不能完全獲得制度和社會的認可，存在被濫用的風險。

應急志愿組織之社會公權(quán)力得以產(chǎn)生的邏輯起點是什么，如何進行規(guī)范化構(gòu)建？近年來，學術(shù)界對應急志愿組織的研究可分為對應急志愿組織本身的研究和對應急志愿組織外部機制的研究，二者常見交疊。對應急志愿組織本身的研究包括應急志愿組織的動機、行為框架、發(fā)展策略等方面。如有學者提出社區(qū)應急志愿者參與公共安全治理的核心因素和次核心因素，分析應急志愿組織成員參與的動機［4］；有學者從自組織理論視角出發(fā)，提出志愿組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中所發(fā)揮的作用主要是通過價值驅(qū)動、橫向聯(lián)結(jié)和在地嵌入三重社會整合機制實現(xiàn)的［5］；也有學者提出了基于危機生命周期理論建立的應急志愿服務(wù)的行動機制［6］。在應急志愿組織的發(fā)展問題上，有學者基于“使命-環(huán)境-能力”三個維度分析應急志愿組織的可持續(xù)發(fā)展框架［7］。這些研究界定了應急志愿組織的概念、目的、功能和發(fā)展方向。對于應急志愿組織的外部機制方面，學術(shù)界側(cè)重從社會治理、激勵機制、法律制度等角度進行研究。如有學者從制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)和合作機制三個層次分析我國應急志愿服務(wù)實踐中的問題，提出建立國家層面制度規(guī)范、構(gòu)筑嵌入式同心圓結(jié)構(gòu)與發(fā)展多元交互合作機制等對策［8］；有學者認為志愿組織通過資源、功能和關(guān)系的主動嵌入?yún)⑴c到應急治理協(xié)同體系之中［9］；在激勵機制研究方面，有學者通過分析對比域外經(jīng)驗，提出激勵機制多元化、激勵制度規(guī)范化、激勵過程持續(xù)化等完善應急志愿組織激勵機制的對策［10］；在法律制度方面，有學者提出應急志愿服務(wù)的基本原則、組織與管理機制、組織化與專業(yè)化保障、應急志愿者權(quán)利和義務(wù)等方面的立法徑路［11］。已有研究描述了應急志愿組織的基本輪廓，揭示了應急志愿組織與社會和制度之間的互動和互構(gòu)，但對于應急志愿組織之社會公權(quán)力的相關(guān)問題，學術(shù)界鮮有研究。本文通過社會公權(quán)力學說，基于理論與實踐的反思，探析應急志愿組織之社會公權(quán)力的產(chǎn)生基礎(chǔ)，并提出應急志愿組織之社會公權(quán)力的生成邏輯及其實現(xiàn)路徑。

二、社會公權(quán)力的理論淵源與內(nèi)涵界定

社會公權(quán)力作為一種產(chǎn)生于社會自治領(lǐng)域的權(quán)力現(xiàn)象，長久以來被學術(shù)界運用于對各類非國家主體之公權(quán)力的研究中，形成不同的流派，豐富了社會公權(quán)力的內(nèi)涵。然而，社會公權(quán)力內(nèi)涵中的一些關(guān)鍵問題，學術(shù)界尚未形成共識。因此，需要對社會公權(quán)力學說的理論淵源進行梳理，并對社會公權(quán)力的內(nèi)涵作進一步的界定。

（一）社會公權(quán)力的理論淵源

權(quán)力乃是一種基于支配-服從模式的社會關(guān)系，按照韋伯的定義，權(quán)力乃是“這樣一種可能性，即處于某種社會關(guān)系內(nèi)的一個行動者能夠不顧抵制而實現(xiàn)其個人意志的可能性”［12］（P371）。公權(quán)力與私權(quán)力相對應，是權(quán)力在公共領(lǐng)域的存在形態(tài)，所指為受之于公眾并以增進公共利益為目的而創(chuàng)設(shè)的權(quán)力。公權(quán)力所寓居之公共領(lǐng)域存在社會、國家與國際三重分界，如此，便區(qū)分出社會公權(quán)力的概念。追溯思想史，社會公權(quán)力概念發(fā)軔于近代以來蓬勃發(fā)展的社會自治領(lǐng)域，即生活中那些部分獨立于國家、不能同國家相混淆或被國家所吞沒的維度［13］。根據(jù)洛克等啟蒙思想家的理論，社會是先于國家而存在的：人們根據(jù)自己在自然狀態(tài)下的天賦權(quán)利訂立契約以組建社會，并在此基礎(chǔ)上形成國家。黑格爾更是將市民社會視為其理論中國家倫理實體實現(xiàn)的必要階段，在這里，“一切癖性、一切稟賦、一切有關(guān)出生和幸運的偶然性都自由地活躍著”［14］（P225）。馬克思認為國家是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，政治國家沒有家庭的自然基礎(chǔ)和社會的人為基礎(chǔ)就不可能存在［15］（P12）。根據(jù)這些觀點，社會自身具有其前政治的生命力和統(tǒng)一性［16］（P41），但社會的穩(wěn)定和發(fā)展必然離不開長久的安定秩序，這就需要結(jié)合了諸多個體力量與自由的集體性力量加以維系，這種集體性力量被稱為社會權(quán)力。由于研究視角不同，學者所描述的“社會權(quán)力”概念存在著多重界定。有學者將“社會權(quán)力”視為與自然權(quán)力相對的人類權(quán)力，有學者將“社會權(quán)力”視為與國家權(quán)力相對的非國家權(quán)力。在前一種視角中，國家權(quán)力被看作是社會權(quán)力的一部分，如邁爾克·曼從人類社會發(fā)展的宏觀角度出發(fā)，將經(jīng)濟、意識形態(tài)、軍事和政治定義為社會權(quán)力的來源和組成部分，國家權(quán)力被看作是社會權(quán)力的制度化形式［17］（P3）。后一種視角更為普遍，學者更多在國家-社會二元論的語境下使用“社會權(quán)力”概念，在這種用法中，國家權(quán)力和社會權(quán)力在主體、客體、傳導機制等方面均存在顯著的差異［18］。本文所提及的社會公權(quán)力概念更接近后一視角中的社會權(quán)力，強調(diào)國家權(quán)力和社會權(quán)力的區(qū)分。然而，二者之間也存在差別，社會公權(quán)力的概念還涉及權(quán)力公私維度的區(qū)分。社會權(quán)力具有公私二重性，既包含公共性權(quán)力，也包含私性權(quán)力［19］。社會公權(quán)力即為社會權(quán)力中具備公共性的一維。

國內(nèi)學術(shù)界對社會公權(quán)力學說的研究，肇始于以“社會權(quán)力”為主題的一系列著述。經(jīng)對社會權(quán)力系統(tǒng)深入的研究，有學者定義了社會權(quán)力的內(nèi)涵和基本要素，為后續(xù)研究中社會公權(quán)力概念的區(qū)分和提出奠定了基礎(chǔ)［20］。不同于以往學術(shù)界提及社會權(quán)力時或?qū)⑵涞韧趪覚?quán)力，或未區(qū)分權(quán)力之公私屬性的用法，有學者進一步提出社會公權(quán)力的定義、特征、結(jié)構(gòu)要素，并深入剖析社會公權(quán)力中“公”的意義，指出“以公共利益為目的，提供‘準公共產(chǎn)品”是社會公權(quán)力構(gòu)成的必要條件［21］。此后，學術(shù)界多有從社會公權(quán)力的理論視角分析和解讀基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會、學校、慈善組織等領(lǐng)域中的權(quán)力關(guān)系現(xiàn)象的相關(guān)研究。

（二）社會公權(quán)力的內(nèi)涵界定

學術(shù)界對社會公權(quán)力的歸屬和目的討論基本達成共識。一是學者認同社會公權(quán)力歸屬民間社會。社會公權(quán)力這一權(quán)力現(xiàn)象，經(jīng)抽象化、學理化后作為社會科學概念被提出，其名詞前綴已然昭示其“社會性”，同彰顯“政治性”的國家公權(quán)力存在差別。不同于國家公權(quán)力歸屬于以政權(quán)組織為代表的政治國家，社會公權(quán)力歸屬于以社會力量為代表的民間社會。二是學術(shù)界認為社會公權(quán)力的目的在于服務(wù)社會公共利益。社會利益是社會共同體內(nèi)部個人、組織為了生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件的總和［22］。共同體成員間共同的需求和利益是社會聯(lián)合體的基礎(chǔ)，也是公共權(quán)力的根源和歸宿［19］。需要注意的是，社會公權(quán)力所服務(wù)的社會公共利益，既不是社會共同體內(nèi)部個人利益的集合，也不同于國家公權(quán)力所服務(wù)的全體人民的利益，而是社會共同體的公共利益。

不同的觀點主要在于對社會公權(quán)力的主體和性質(zhì)問題的認識。社會公權(quán)力主體的問題，追問的是社會公權(quán)力的擁有者和行使者是誰。有觀點認為，社會公權(quán)力的主體包括社會組織和自然人，具有明顯政治、社會、文化資源優(yōu)勢的社會組織和自然人都可以是社會公權(quán)力的主體［23］，社會權(quán)力的“享有人權(quán)和公民權(quán)”的主體要素，也包含著社會組織和自然人［24］（P54）。但更普遍的觀點認為，社會公權(quán)力的主體只包括社會組織，自然人不屬其列。對于社會公權(quán)力的性質(zhì)問題，有學者認為社會公權(quán)力是基于私主體資源優(yōu)勢建立的一種對其他特定或者不特定多數(shù)的私主體的支配力［23］。根據(jù)這種觀點，社會公權(quán)力是社會自治領(lǐng)域的產(chǎn)物，其存在無須國家意志的明確宣告，故為一種事實的、隱性存在的權(quán)力。持不同意見的學者則認為，社會公權(quán)力是公私法域交融的結(jié)果，產(chǎn)生于國家公權(quán)力主體基于治理需要而進行的“分權(quán)”和“還權(quán)”［25］，其存在需仰賴國家和法律的明確授權(quán)，是顯性存在的權(quán)力，如我國基層群眾自治組織所行使的自治權(quán)，以及依法創(chuàng)設(shè)的社會團體所享有的管理權(quán)就是典型例子［26］。

對社會公權(quán)力作出清晰的界定，必須先厘清存在爭議的焦點問題，并明確其中各關(guān)鍵要素的內(nèi)涵。一是社會公權(quán)力主體只能是社會組織而不能為自然人。社會公權(quán)力本質(zhì)在于其公共性，公共性乃是共同體成員的經(jīng)驗目的在知性上的統(tǒng)一，是公眾利益當中體現(xiàn)的集體意志［27］（P132-133）；只有得到共同體認可、體現(xiàn)共同體屬性的集體組織才能成為集體意志的承載者，個體并不能獨立于集體之外以個人的名義成為這種集體意志的代表。有學者以公眾人物為例，提出個人因資源優(yōu)勢而獲得的社會影響力也可以算作一種社會公權(quán)力［23］，但這種個人影響力從根本上來說不具備公權(quán)力之公共性，至多只能體現(xiàn)為一種學理上尚存爭議的“私權(quán)力”。所以，社會公權(quán)力的主體只能為社會組織而不可能為自然人。二是社會公權(quán)力是一種既可以表現(xiàn)為顯性亦可以表現(xiàn)為隱性的影響力和支配力。所謂社會公權(quán)力之顯隱的問題，實際上追問的是社會公權(quán)力的存在是否以國家意志的宣告為標準。從時間的縱向維度看，社會公權(quán)力在人類社會發(fā)展的不同階段占據(jù)著不同的地位［28］。從空間的橫向維度看，社會公權(quán)力在不同的國家形態(tài)各異，如社會自治權(quán)在中國和西方的存在模式就有較大的差異。可見，社會公權(quán)力具有多樣的形態(tài)，它既可以表現(xiàn)為某個社會共同體基于來自社會領(lǐng)域的資源優(yōu)勢所建立的隱性影響力，也可以表現(xiàn)為在國家政權(quán)和法律的授權(quán)下取得的顯性支配力。三是對于所服務(wù)的社會利益，社會公權(quán)力具有不同于國家公權(quán)力的邊界。社會公權(quán)力服務(wù)于社會公共利益，國家公權(quán)力亦然，在此二者重疊。但二者所服務(wù)的社會利益在范圍上有所不同，國家公權(quán)力基于其對資源的主導地位，是公共產(chǎn)品的當然提供者，所服務(wù)的是全體社會公民的利益；社會公權(quán)力以其對剩余資源的相對占有，是準公共產(chǎn)品的提供者［21］，易言之，社會公權(quán)力只服務(wù)于特定社會領(lǐng)域或特定社會共同體的利益。

綜上，本文認為，社會公權(quán)力是由非國家政權(quán)的社會組織行使的、以服務(wù)于特定社會領(lǐng)域或特定社會共同體的利益為目的，以法律和組織章程為依據(jù)，對社會所施以的影響力與支配力。

三、應急志愿組織之社會公權(quán)力的生成邏輯

根據(jù)社會公權(quán)力的內(nèi)涵，應急志愿組織的社會公權(quán)力可定義為：應急志愿組織以參與應急管理活動、提供應急志愿服務(wù)為目的，以法律和組織章程為依據(jù)，對社會所施以的影響力和支配力。權(quán)力無法自我證成，任何權(quán)力的生成都應當具備充分的理性論證。因此，有必要厘清應急志愿組織之社會公權(quán)力的基礎(chǔ)和生成模式。

（一）應急志愿組織之社會公權(quán)力的合法性基礎(chǔ)

從廣義角度而言，社會公權(quán)力乃是一種社會事實，任何社會組織都對社會產(chǎn)生著或大或小，或顯或隱的影響力和支配力。在狹義的法律意義上，社會公權(quán)力有著更加審慎的限定，因為公權(quán)力意味著主體和其對象間的一種恒常穩(wěn)定的“支配-服從”關(guān)系模式的建立，公權(quán)力的運行常常伴隨著對權(quán)利的處分，乃至產(chǎn)生對權(quán)利的壓抑和克減，將這種權(quán)力制度化、法律化需要進行必要性論證。就此意義而言，并非所有社會組織都能成為社會公權(quán)力的應然主體，否則將造成社會的失序和法秩序的失衡。因此，任何社會組織欲取得社會公權(quán)力，都必須建立在一定的合法性基礎(chǔ)之上。此處提及的合法性并不完全等同于合法律性。合法性意味著某種社會秩序或規(guī)范被承認和被接受的基礎(chǔ)。權(quán)力是扎根于合法性之上的，社會公權(quán)力的建立也需要合法性資源的支持，那么，應急志愿組織欲取得社會公權(quán)力是否有其合法性根基？

社會公權(quán)力的合法性來源于四個部分：社會合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性［29］。社會合法性指的是社會公權(quán)力由于符合社會的文化傳統(tǒng)、基本常識、價值期待而為社會大眾普遍接受。政治合法性是指社會公權(quán)力因符合國家的意識形態(tài)、主流價值體系而被認可的正當性。行政合法性表示的是社會公權(quán)力因符合行政機關(guān)的規(guī)章程序、功能需求而獲得的承認。法律合法性是前三者構(gòu)建完成后的應然延伸，指的是社會公權(quán)力同法律規(guī)則相一致而得到的合法性，其建立需要前三者的支撐。因此，應在考察應急志愿組織社會公權(quán)力的前三種合法性基礎(chǔ)上，分析是否具有應然意義上的法律合法性，從而綜合判斷為其賦權(quán)是否具有完備的合法性資源支持。

1.社會合法性。社會合法性是社會公權(quán)力的根基。社會是社會公權(quán)力的基本場域，社會公權(quán)力的有序取得、維持和運作仰賴于其主體和作為對象的社會之間的良性互動，而共識和信任是這種良性互動最為重要的基礎(chǔ)。應急志愿組織作為應急治理主體的社會合法性體現(xiàn)在社會廣泛的信任和支持。在應急救助實踐中，應急志愿組織獲得了較好的社會聲譽，贏得了社會大眾的認可，這主要反映在大眾媒體褒揚的輿論基調(diào)和社會大眾正面的行為反饋上。在各類重大災害發(fā)生期間，社會大眾高度配合應急志愿組織展開的各項工作，甚至身體力行積極參加應急志愿服務(wù)。

應急志愿組織通過行使自身職能在社會中逐漸積累影響力，這種影響力也不斷獲得來自社會的正面反饋，在這一過程中，應急志愿組織的社會合法性不斷生成。

2.政治合法性。社會組織的政治合法性來源于國家最高權(quán)力的政治決斷，對于是否賦予某類社會組織及其活動以政治合法性，國家權(quán)力往往將其置于一種“分類控制體系”的考量之下，具體而言，取決于兩個方面的判斷：一是社會組織對政府的挑戰(zhàn)能力，二是社會組織所能提供的公共物品的數(shù)量和種類［30］。相對于某些難以控制的組織或團體，應急志愿組織具有溫順的非政治性品格，它的宗旨在于為突發(fā)事件應對提供公益服務(wù)，其活動空間也僅限于政府主導下的各項應急活動，因此，應急志愿組織對政府并不存在顯著的挑戰(zhàn)性。由于風險社會的復雜性和不穩(wěn)定性，政府在風險治理上無力提供完備充足的公共物品，這也對其以治理績效為根基的統(tǒng)治正當性提出了考驗。應急志愿組織的興起，恰好填補了政府力所不逮的角落，有效化解了政府的治理困境。綜合兩個方面看，應急志愿組織及其活動明顯比較符合國家權(quán)力的期待。國家在頂層設(shè)計上給予應急志愿組織高度的認可。如我國“十四五”規(guī)劃強調(diào)要發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，支持和發(fā)展社會工作服務(wù)機構(gòu)和志愿服務(wù)組織，壯大志愿者隊伍，搭建更多志愿服務(wù)平臺，健全志愿服務(wù)體系。黨的二十大報告，提出要健全共建共治共享的社會治理制度，發(fā)展壯大群防群治力量，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是完善社會治理體系的基本方向［31］（P54）。應對應急突發(fā)事件，國家始終強調(diào)多元社會主體的參與。應急管理要堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治［32］。國家應急管理部積極構(gòu)建社會組織參與應急管理的平臺，鼓勵、扶持應急志愿組織的建立和發(fā)展，支持應急志愿組織的各類服務(wù)活動。顯然，國家從制度層面對應急志愿組織及其活動給予了支持，為其賦予了充足的政治合法性。

3.行政合法性。行政合法性來自與社會組織接觸最為密切的基層行政機關(guān)，基層行政機關(guān)根據(jù)程序規(guī)章和行政管理活動的需要，決定是否支持社會組織及其活動。實踐中，基層行政機關(guān)處在國家與社會互動的最前沿，基層政府機關(guān)承載了上級下達的任務(wù)和指標，履行著最為具體的管理和服務(wù)職能，任何宏大的政治和法律議題都需要基層政府轉(zhuǎn)化到日常的行政管理活動之中［33］。

為應對龐雜繁復的公共事務(wù)，基層行政機關(guān)會考慮發(fā)揮社會力量的作用，通過政策、資金的傾斜和行政合法性的賦予，扶持社會組織的發(fā)展，以使其能夠發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，提供各類專門的公共服務(wù)和公共物品。在我國應急管理體制“分類管理、分級負責、屬地管理”的要求下，地方政府和各類職能部門肩負著重要的責任。要做好應急管理工作，僅依靠政府是不夠的，動員社會組織的參與就成為一項有效的應對策略。

應急志愿組織是基層政府重點支持和培育的一類社會組織，基層政府愿意為應急志愿組織提供人力物力的支持，在特殊場景下，甚至不介意“分享”自身的權(quán)力。隨著公共突發(fā)事件的增多，基層政府會更加重視發(fā)揮應急志愿組織在應急管理中的作用，在此過程中，應急志愿組織的行政合法性將得到不斷增強。

4.法律合法性。

法律合法性是社會公權(quán)力的核心，是對社會合法性、政治合法性與行政合法性的統(tǒng)合，它將具有合法性基礎(chǔ)的社會公權(quán)力加以合法化。法律具有穩(wěn)定性、恒常性，不同于社會傳統(tǒng)、政治意志和行政慣例的模糊形態(tài)，法律以成文的方式確認和宣告了社會公權(quán)力的存在，并通過界定社會公權(quán)力的范圍規(guī)范其現(xiàn)實運作。然而，法律本身也存在一定程度的滯后性，無法時刻同步社會的發(fā)展與變化，這使法律合法性在實踐場景中顯現(xiàn)遲鈍的特點。有時，法律合法性甚至可能遭到忽視，尤其是在政治合法性、行政合法性居于優(yōu)先地位時，會出現(xiàn)“政治吸納法律”“行政吸納法律”的特殊現(xiàn)象。假如法律合法性得不到確認，最終會導致其他三種合法性處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。就現(xiàn)狀而言，盡管應急志愿組織之社會公權(quán)力在社會合法性、政治合法性和行政合法性上都具備充分的基礎(chǔ)，但其法律合法性并未得到及時的建立。法律沒有確定應急志愿組織法律地位的特殊性，也沒有對其社會公權(quán)力予以確認和規(guī)范，這造成了實踐中的權(quán)責爭議，也使應急志愿組織無法更好地發(fā)揮作用。應急志愿組織取得社會公權(quán)力具備基本的合法性資源，應急志愿組織應當且能夠成為社會公權(quán)力的主體，法律需要對此作出回應。對于具體如何實現(xiàn)，仍需構(gòu)建一個恰當?shù)臋?quán)力模式。

（二）應急志愿組織之社會公權(quán)力生成的模式選擇

社會組織的性質(zhì)千差萬別，對不同社會組織權(quán)力生成模式的選擇存在著不同的出發(fā)點。目前，學術(shù)界所提出的社會公權(quán)力生成模式大致可分為固有權(quán)模式、授權(quán)模式和契約論模式。這三種模式各自具有一定的理論價值，但也存在一定的局限性。因此，基于應急志愿組織的特性，需反思重構(gòu)應急志愿組織特有的社會公權(quán)力的生成模式。

1.固有權(quán)模式。固有權(quán)說強調(diào)社會和政治國家的分野和對立，并主張社會先于國家，政權(quán)不過是社會的有機組成部分［34］（P29）。既然國家政權(quán)不過是社會的派生物，那么，社會就自然正當?shù)叵碛醒匾u自前政治時代的權(quán)力。根據(jù)固有權(quán)說，像自然人的個人權(quán)利一樣，社會組織的團體權(quán)也是憲法權(quán)利，也具有同等的正當性［35］。因此，社會組織天然具有社會公權(quán)力，他們有權(quán)根據(jù)自身的性質(zhì)、宗旨和行為準則決定自身社會公權(quán)力的范圍、運作和指向（見圖1）。

固有權(quán)模式從權(quán)力的本源出發(fā)，為社會公權(quán)力的生成提供了先驗的正當性，得益于此，社會組織在強國家時代找到了得以立足的一隅之地。

但社會公權(quán)力固有權(quán)說已日漸式微，在一些有著悠久社會自治傳統(tǒng)的西方國家也遭到了摒棄［36］；且其所對應的權(quán)力構(gòu)建模式更多見于地域自治實踐，對種類繁多的社會組織實踐形態(tài)不具有普遍的解釋力。就其性質(zhì)而言，固有權(quán)模式過于強調(diào)社會公權(quán)力的獨立性，呈現(xiàn)與國家權(quán)力相對抗姿態(tài)；而應急志愿組織以更好地提供公益服務(wù)為目的，傾向于同國家權(quán)力保持協(xié)作性的關(guān)系，固有權(quán)模式強調(diào)的二元對立視野，并不符合應急志愿組織的實踐形態(tài)。

2.國家授權(quán)模式。國家授權(quán)說來自法團主義的理論邏輯，根據(jù)施密特的定義，法團主義是一種利益代表機制，它通過法團（社會組織）將社會的組織化的利益融入國家的決策體系中［37］。在法團主義的設(shè)計下，國家處于絕對強勢的主導地位，社會組織只能依附政府而存在。因此，對社會公權(quán)力的構(gòu)建方式，國家授權(quán)說與固有權(quán)說的觀點恰好相反，國家授權(quán)說認為社會公權(quán)力來自國家的授予，社會公權(quán)力的構(gòu)建應當依據(jù)國家的統(tǒng)治意志和法律制度（見圖2）。

國家授權(quán)說強調(diào)國家對社會組織的控制，這在一定層面上有利于維系社會穩(wěn)定，保證國家權(quán)力的集中。但國家授權(quán)說限制了社會組織的活力，使社會公權(quán)力只得“戴著鐐銬舞蹈”。國家授權(quán)模式忽略了社會公權(quán)力本身的價值，將社會組織視作國家權(quán)力的制度工具，這既不能解釋我國應急志愿組織蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，也不符合我國社會多元共治的頂層設(shè)計。

因此，國家授權(quán)模式不宜成為應急志愿組織的授權(quán)模式藍本。

3.契約論模式。契約論與近代自由主義中的自然法思想一脈相承。根據(jù)自然法，人人生而自由，每個個體都具有天賦人權(quán)，為了實現(xiàn)各種價值，人們通過訂立社會契約讓渡自身的部分權(quán)利以組建成為共同體，共同體根據(jù)契約授予的權(quán)利行使社會公權(quán)力。根據(jù)契約論，社會公權(quán)力既非天然固有的，亦非國家授予的，而是根據(jù)共同體契約構(gòu)建而成的，社會公權(quán)力的尺度和走向是由社會組織成員讓渡的權(quán)利所決定的（見圖3）。

契約論模式對社會公權(quán)力之社會性具有較強的解釋力，恰當?shù)刂厣炅松鐣珯?quán)力和公民權(quán)利之間的密切聯(lián)系。但契約論模式的缺陷是顯而易見的，它將社會公權(quán)力視作個人權(quán)利的延伸，既消解了社會公權(quán)力的獨立性，也限縮了社會公權(quán)力的邊界。契約論模式不能滿足應急志愿組織的行動模式需要，原因有兩方面。一是所謂社會組織契約實際上并不具有強約束力，契約論更接近于一種思想假設(shè)，在現(xiàn)代社會任何權(quán)利和權(quán)力都由憲法和法律確定，從公民權(quán)利出發(fā)并不能創(chuàng)設(shè)出一種具有強約束性的社會公權(quán)力。二是應急志愿組織所服務(wù)的是具有社會共享性的公共利益，其所需要的社會公權(quán)力具有對外性，而基于契約論的社會公權(quán)力只具有對內(nèi)性，因為讓渡自身權(quán)利、參與契約制定的只有社會組織的成員，社會組織外的人也就不會受到該社會公權(quán)力的約束，契約論模式在權(quán)力輻射范圍上所呈現(xiàn)的局限性顯然偏離了應急志愿組織的實踐需要。

（三）復合授權(quán)：一種基于應急志愿組織特性的賦權(quán)邏輯

社會組織的類型多樣，每一類社會組織都有各自的理論倚重和實踐特性。上述三種學說都有各自的理論價值，但不具備普遍的解釋力，無法作為現(xiàn)成的模式而為某一類社會組織直接適用。對于應急志愿組織之社會公權(quán)力的構(gòu)建，也不宜采用單一維度的視角，而應當針對其特性對傳統(tǒng)權(quán)力模式學說進行重構(gòu)，找到為應急志愿組織所特有的賦權(quán)邏輯。

不同于上述任何一種單一學說的構(gòu)想，應急志愿組織所遵循的乃是一種復合授權(quán)的模式，即從國家和社會共同在場的治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，以社會的自發(fā)構(gòu)建為基礎(chǔ)，經(jīng)國家承認并通過法律加以規(guī)范的授權(quán)模式（見圖4）。

1.應急志愿組織之社會公權(quán)力的構(gòu)建必須置于國家治理結(jié)構(gòu)的語境中予以考慮。在西方語境下，“國家-社會”二元論呈現(xiàn)對抗性，根據(jù)這一理論，國家和公民社會之間存在此消彼長的力量博弈，二者之間的格局或為“強國家、弱社會”，或為“弱國家、強社會”。

在我國的社會治理實踐中，國家和社會不必是零和博弈中的對手關(guān)系，也可以是相互賦權(quán)、相互強化的伙伴關(guān)系，該種關(guān)系也得到了理論的支持。

依照邁克爾·曼的觀點，國家權(quán)力可劃分為專制型權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，前者是分配性權(quán)力，在國家和社會之間此消彼長，后者是集體性權(quán)力，體現(xiàn)為國家有效執(zhí)行決策的制度性能力，能夠通過國家與社會的合作獲得強化［38］。我國所倡導的正是一種國家主導、社會參與，國家與社會相互嵌入的共治結(jié)構(gòu)，即國家和社會共同在場的治理結(jié)構(gòu)［39］。在這種結(jié)構(gòu)下，不必關(guān)注國家和社會誰是更為優(yōu)先的治理主體，更應關(guān)注所治理的問題是否得到解決［40］。因此，對應急志愿組織的授權(quán)應當主要考慮是否有利于應急治理能力的提升，是否契合我國應急管理體系的發(fā)展。

2.應急志愿組織之社會公權(quán)力源于國家和社會的共同授予，其存在具備相當?shù)莫毩⑿?。社會是社會公?quán)力的實踐場域，應急志愿組織作為一種社會組織，其社會公權(quán)力首先來自社會的賦予；同時，由于社會公權(quán)力包含著一定的強制力，強制力必須得到使其得以施行的手段保證，而國家是這種手段唯一合法的擁有者，故而，應急志愿組織之社會公權(quán)力必須得到國家的承認。盡管應急志愿組織之社會公權(quán)力源于國家和社會的授予，但其并不像國家授權(quán)模式或契約論模式那樣，僅僅作為制度工具或權(quán)利延伸體而依附性地存在，而是有其自身的獨立性。因為社會公權(quán)力具備迥異于國家機關(guān)的公權(quán)力和公民的私權(quán)利之特性，擁有自身生成與演進的行為邏輯和準則，一俟受權(quán)，便脫胎于“母體”作為獨立的實體而存在著。

3.國家和社會對應急志愿組織的復合授權(quán)應當?shù)玫椒傻拇_認和規(guī)范。法律具有穩(wěn)定性，任何公民或組織的權(quán)利與權(quán)力都需要由法律加以確定，法律合法性是確立社會公權(quán)力的最終落腳點，需要通過法律明確應急志愿組織作為社會公權(quán)力主體的合法地位，化解其在實踐中面臨的法律爭議，同時通過法律為其劃定疆界，避免權(quán)力行使的失序。

四、應急志愿組織“復合授權(quán)”邏輯的實現(xiàn)路徑

在“國家-社會”的宏觀視角下，國家和社會被視為兩個內(nèi)部統(tǒng)一、邊界分明的整體，二者之間相互競爭、相互依賴的互動模式與此消彼長的力量對比得到清晰的展現(xiàn)，從中映照出應急志愿組織之社會公權(quán)力的生成脈絡(luò)。對于“復合授權(quán)”該如何實現(xiàn)的問題，需要在中觀層面分別找到國家和社會各自對應急志愿組織的賦權(quán)路徑。

（一）國家層面的路徑：制度結(jié)構(gòu)的賦權(quán)

應急志愿組織是社會組織，盡管其行使的權(quán)力與國家權(quán)力性質(zhì)相異，但由于國家是公共權(quán)力的主導者，故應急志愿組織之社會公權(quán)力首先要得到來自國家層面的支持。從國家層面而言，主要是通過制度結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)對應急志愿組織的賦權(quán)。

1.完善相關(guān)立法，明確應急志愿組織作為社會公權(quán)力主體的法律地位。目前的法律法規(guī)并未對應急志愿組織給予應有的“規(guī)范”，使應急志愿組織難以取得作為社會公權(quán)力主體的特殊法律地位，需要盡快在法律上將應急志愿組織與普通志愿組織進行區(qū)分。因此，有必要制定專門的應急志愿組織法或在現(xiàn)行的《突發(fā)事件應對法》《慈善法》中為應急志愿組織單獨設(shè)立篇章。一是對應急志愿組織及其成員的資格條件進行嚴格把關(guān)。應急志愿組織作為社會公權(quán)力的行使主體，應當具備一定的準入門檻，通過資格審查，能較為有效地避免權(quán)力的濫用。二是為應急志愿組織設(shè)置清晰的權(quán)力清單。可以通過列舉式條文明確劃定應急志愿組織為行使職責所必要的權(quán)力，也可以通過修改行政授權(quán)、行政委托的相關(guān)法律，使行政機關(guān)可依據(jù)應急管理的需要對應急志愿組織作出必要的授權(quán)。但需要注意的是，上述權(quán)力的授予需具備充足的正當性和妥當性，保證能夠最大限度地避免對公民權(quán)利的潛在損害。三是明確應急志愿組織的法律責任。應急志愿組織權(quán)力的不當行使會產(chǎn)生各種類型的損害后果，立法需要對此引起的法律責任作出細致的分類和規(guī)定。

2.培育應急志愿組織的獨立性與自主性。作為“強政府”國家，我國政府擁有大部分的權(quán)力和物質(zhì)資源，其傾向于對社會組織實行強勢的控制和干預。在這種局面下，應急志愿組織常常面臨資源匱乏的困境，被動地與政府之間形成非對稱性依賴關(guān)系，丟失了獨立性。又因政府在其組織與行動方面的高度介入，使應急志愿組織呈現(xiàn)行政化的傾向，造成自主性不足，這不僅限制了應急志愿組織社會公權(quán)力的行使，也不利于發(fā)揮應急治理的最大效能。

要理順政社關(guān)系，培養(yǎng)應急志愿組織的獨立性與自主性，發(fā)揮政府作為“掌舵者”而非“劃槳者”的作用。一是改變應急治理資源配置不均的現(xiàn)狀。國家應當積極扶持應急志愿組織的建設(shè)，為應急志愿組織的設(shè)立和發(fā)展提供政策和物質(zhì)的支持，使應急志愿組織擁有足夠的資源和空間，能夠獨立自主地開展各類活動，為社會提供應急公共服務(wù)。二是將對應急志愿組織的管理納入法治化軌道。各級政府應當加強法治思維，避免對應急志愿組織的不當控制和干預，要更多地利用法律和政策，引導和監(jiān)督應急志愿組織的活動，促進應急志愿組織有序參與到應急管理體系中。

3.加強應急協(xié)同體系的制度化建設(shè)。實現(xiàn)“風險社會”的善治是考驗社會整體能力的系統(tǒng)工程，其依賴于包含多元力量的協(xié)同治理機制的有序構(gòu)建。應急志愿組織作為應急治理主體，如若不能被鑲嵌在制度化的應急治理網(wǎng)絡(luò)之中，在應急公共資源配置、秩序調(diào)適中缺乏足夠的話語權(quán)，就無法完整地發(fā)揮其功用［41］。國家有必要加強應急協(xié)同體系的制度化建設(shè)，為應急志愿組織參與應急管理提供有效的制度供給。對于應急協(xié)同體系的制度化建設(shè)，在靜態(tài)層面上，編制的各類應急預案、流程和規(guī)則應考慮應急志愿組織作為參與主體的地位和作用，為其行動作出規(guī)范，將應急志愿組織嵌入突發(fā)事件應對的全過程；在動態(tài)層面上，要強化政府和應急志愿組織的應急聯(lián)動機制，加強資源互補、信息共享、決策溝通，實現(xiàn)政府和應急志愿組織的互聯(lián)互通，從而高效地應對各類突發(fā)事件。

（二）社會層面的路徑：社會信任的構(gòu)建

社會是社會公權(quán)力生發(fā)的“搖籃”。所謂社會授權(quán)，更多可以說是社會認同和信任的構(gòu)建，其歸根結(jié)底需要以應急志愿組織和社會公眾達成的共識為前提。

1.激活志愿文化的社會認同。文化是社會的知識儲備庫，社會大眾對某一事物的共識需要基于共同的意義理解，文化為社會不同主體之間的協(xié)調(diào)和相互理解提供了基本的認知源泉。作為社會認同的載體，志愿文化的水平直觀反映了社會大眾對志愿組織的悅納程度［42］，因此，應急志愿組織社會授權(quán)的實現(xiàn)，要發(fā)掘崇尚志愿奉獻的社會文化資源，借助文化觀念的力量，應急志愿組織和社會大眾之間才能相互理解，形成積極的互動儀式鏈。在這種良性互動中，身份認同得到強化，社會大眾對應急志愿組織及其社會公權(quán)力的容納與信任程度不斷提升，應急志愿組織的奉獻精神得到激勵，并潛移默化影響今后志愿服務(wù)的質(zhì)量和積極性。因此，社會應當積極弘揚志愿精神，通過宣傳志愿者事跡，大力開展公益活動，在整個社會構(gòu)建起濃厚的志愿文化氛圍，引起社會共鳴，激發(fā)社會大眾對應急志愿組織的認同，從而鼓勵社會大眾參與到應急志愿活動中，強化應急志愿組織社會公權(quán)力的社會合法性。

2.強化應急志愿組織的自我建設(shè)以提高社會公信力。社會對應急志愿組織的授權(quán)并非毫無緣由，而是基于其能規(guī)范、有效地提供公共服務(wù)，故而，應急志愿組織需要完善自身建設(shè)，通過努力取信于社會大眾。法治是一種規(guī)則之治，應急志愿組織應當提升法治意識。一是制定科學合法有效的應急志愿組織章程。正如憲法是國家公權(quán)力的依據(jù)一樣，組織章程是社會公權(quán)力的依據(jù)。組織章程規(guī)定了社會組織的目的宗旨、權(quán)利義務(wù)、管理體系、行動模式等。應急志愿組織的社會公權(quán)力的規(guī)范性和有效性依賴于科學合法有效的組織章程。二是強化依法辦事的法治思維。應急志愿組織應當嚴格依照法規(guī)和程序，恰當?shù)芈男泄猜毮?，提供公共服?wù)。堅持法治思維，不僅能夠使應急志愿組織在工作中取得更好的成效，也能夠提升其公信力，使其社會公權(quán)力的行使面對更小的社會阻力。

3.完善應急社會動員機制。應急社會動員的目的是促使社會大眾從消極應付者變成積極參與者，以形成化解危機的合力。

在風險社會的背景下，完善應急社會動員機制顯得尤為必要［43］。在近年來發(fā)生的重大突發(fā)事件中，社會大眾對應急志愿活動的參與表現(xiàn)出了驚人的熱情，人們通過社交媒體在線文檔與群聊接力，積極加入志愿者隊伍，實現(xiàn)了從在場到參與、從參與到共鳴，這不僅大大增強了應急志愿服務(wù)力量，激發(fā)了應急志愿組織的活力，也強化了群體身份認同和團結(jié)感［44］。但從現(xiàn)狀來看，仍然缺乏常態(tài)化的志愿者社會動員機制，這也限制了應急志愿組織力量的拓展。因此，有必要拓寬參加應急志愿組織的渠道，一是強化互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的利用，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺的信息共享與互動功能，發(fā)揮其強大的社會動員能力；二是發(fā)揮應急志愿組織對社會大眾的吸納力和整合力，使社會大眾能夠更加方便、規(guī)范地參與到應急志愿活動中；三是加強對社會大眾應急知識的科普和應急技能的培訓，增強社會大眾參與應急志愿活動的能力。

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責任編輯：陳文杰