面向自然資源監(jiān)測監(jiān)管的分類體系設(shè)計

趙建偉 季民 張立國 李甜甜 徐杰

摘要： 長期以來，我國采用分類管理的方式管理不同類型的自然資源，在自然資源監(jiān)測監(jiān)管中造成了部分自然資源重復(fù)統(tǒng)計、權(quán)屬不明等問題，在濕地、林地等自然資源中表現(xiàn)尤其明顯。為了系統(tǒng)性地進行自然資源監(jiān)測監(jiān)管，需要對自然資源進行整體性地、統(tǒng)一性地分類，建立一個綜合性的自然資源分類體系。本文遵循“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，從這一理論思想出發(fā)，整理單門類自然資源整體和個體之間的關(guān)系，分析國內(nèi)外的分類編碼體系，從法理、學(xué)理和管理不同角度研究整理自然資源分類現(xiàn)狀，綜合考慮地表覆蓋層的監(jiān)測監(jiān)管要求，采用樹狀分類法和交叉分類法重新構(gòu)建了三級分類的自然資源分類體系框架，為構(gòu)建自然資源監(jiān)測監(jiān)管體系提供必要的基礎(chǔ)支撐，為完善生態(tài)文明建設(shè)，為國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)保障。

關(guān)鍵詞： 自然資源；監(jiān)測監(jiān)管；分類標準；分類體系

中圖分類號： Ｆ301 ????文獻標識碼： A ???doi：10.12128/j.issn.1672 6979.2023.02.010

引文格式： 趙建偉，季民，張立國，等.面向自然資源監(jiān)測監(jiān)管的分類體系設(shè)計［J］.山東國土資源，2023，39（2）：69 73.ZHAO Jianwei， JI Min， ZHANG Liguo， et al. Design of Classification System for Natural Resources Monitoring and Supervision［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（2）：69 73.

0 引言

長期以來，我國實行自然資源分類管理的模式，各類自然資源分別由國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等不同部門分類管理，在當(dāng)時的歷史條件下起到了重要作用，取得了一定的管理成效。由于各部門分別建立各自的分類標準，自然資源的界定不清晰、管理權(quán)責(zé)存在交叉重疊，導(dǎo)致部分資源在管理實踐中產(chǎn)生了權(quán)屬不明、重復(fù)統(tǒng)計以及缺乏有效銜接等問題。然而到目前為止，尚未形成一套統(tǒng)一的自然資源分類標準，給自然資源監(jiān)測監(jiān)管工作造成不小阻礙。所以明確自然資源的內(nèi)涵概念，對自然資源進行統(tǒng)一分類、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一確權(quán)，建立自然資源統(tǒng)一分類標準體系勢在必行。

國內(nèi)大多是單門類或按專題應(yīng)用的分類體系［1 3］。其中土地資源的分類體系相對較多，現(xiàn)有的土地利用分類體系主要是土地資源分類和地理國情普查分類。國內(nèi)現(xiàn)有的分類方式概括來說有3種，分別是基于自然、環(huán)境等學(xué)理基礎(chǔ)的分類，基于《憲法》等法理基礎(chǔ)的分類以及基于相關(guān)國家標準和部門管理實踐基礎(chǔ)的分類?？桌椎龋?］提出了自然資源的分類系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)遵循的原則與分類依據(jù)，構(gòu)建了自然資源分類表。陳長成等［5］總結(jié)自然資源基于學(xué)理、法理和管理實踐的3種主要分類方式，提出了面向國土空間規(guī)劃的自然資源分類，將自然資源劃分為8個一級類、37個二級類。鄧鋒［6］提出我國各單門類自然資源有相當(dāng)一部分資源分類是重疊交叉的，并整理了目前所有重疊交叉自然資源，進行了整合，采用管理學(xué)中的決策樹分類方法，在現(xiàn)有自然資源分類的基礎(chǔ)上，整合重疊自然資源，重新構(gòu)建了基于綜合管理的自然資源分類體系。

本研究以國內(nèi)外研究現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，充分研究現(xiàn)有分類體系與相關(guān)政策以及相關(guān)學(xué)者提出的自然資源分類體系，結(jié)合自然資源監(jiān)測監(jiān)管的要求，以方便自然資源監(jiān)測監(jiān)管與數(shù)據(jù)全生命周期管理為出發(fā)點，對不同體系的自然資源進行歸納和銜接。對現(xiàn)行不同自然資源分類標準中存在的定義重疊和實際管理中存在的職權(quán)沖突等問題，重新拆分、歸并和定義自然資源類型，最后構(gòu)建有效服務(wù)于自然資源監(jiān)測監(jiān)管的分類體系。

1 主要工作思路

為了合理利用自然資源，方便自然資源監(jiān)測監(jiān)管的開展，根據(jù)我國實際情況對自然資源進行科學(xué)分類。首先研究國內(nèi)外分類體系，總結(jié)分類現(xiàn)狀經(jīng)驗，根據(jù)現(xiàn)有的分類或調(diào)查數(shù)據(jù)成果和自然資源監(jiān)測監(jiān)管的業(yè)務(wù)需求，進行自然資源分類與編碼設(shè)計，形成分類成果并進行實際應(yīng)用，研究思路如圖1所示。

2 國外自然資源分類現(xiàn)狀

通過研究發(fā)現(xiàn)，俄、美、英等國家也沒有相對整體統(tǒng)一的自然資源分類體系，相當(dāng)一部分國家和俄羅斯、英國一樣，是由國家《憲法》或比較權(quán)威的書籍列舉了自然資源的分類情況。

俄羅斯橫跨整個歐亞大陸的北部，是世界上國土面積最大的國家，廣闊的面積帶來了豐富的自然資源，天然氣、森林等儲量位居世界前列。由于前蘇聯(lián)的社會主義影響，現(xiàn)在俄羅斯的大部分自然資源，如海洋、土地、礦產(chǎn)、水、森林等都屬于國家所有，國家在管理自然資源方面具有主導(dǎo)地位，對自然資源的絕對統(tǒng)一控制權(quán)形成了其管理自然資源的形式［7］。俄羅斯國家憲法中對自然資源進行了分類，將自然資源分為土地、森林、礦藏、水和自然保護區(qū)、歷史文化古跡等，其主要特點是將歷史文化古跡單獨劃為一類，更加突出了歷史文化古跡的重要性。

英國國土面積有限，不是世界上的資源大國，《英國大百科全書》將自然資源劃分為人類可以利用的自然生成以及生成這些成分的環(huán)境功能。前者包括土地、水、大氣、巖石、礦物及其森林、草地、礦產(chǎn)和海洋，后者則指太陽能、生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境技能、地球物理化學(xué)的循環(huán)機能等。英國分別于2012年、2019年先后出臺和修訂了《國家規(guī)劃及政策框架》［8］，該框架以促進可持續(xù)發(fā)展為目標并簡化此前英國復(fù)雜的規(guī)劃系統(tǒng)，內(nèi)容涉及了建設(shè)用地資源、礦產(chǎn)資源、油氣及煤炭資源、遺產(chǎn)資源等。日本自然資源總體貧乏且人口密度大，礦產(chǎn)資源匱乏，森林、漁業(yè)資源相對豐富，自然資源分類主要受其管理體制模式的影響，日本沒有專門設(shè)立統(tǒng)一的自然資源管理部門［9］，而是將各類資源劃分到相關(guān)行業(yè)中，結(jié)合資源的自身特征和產(chǎn)業(yè)需求來提高其資源管理的專業(yè)化。

美國國土面積983.2萬km2，礦產(chǎn)儲量、森林覆蓋率、水資源總量等都居于世界前列，是毫無疑問的資源大國。按照物質(zhì)特性，美國學(xué)界將自然資源劃分為生物資源、非能源礦物、能源資源和環(huán)境資源；根據(jù)自然資源再生過程，將自然資源分為可再生資源、可永續(xù)消費資源以及可耗竭資源。美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）是一個專門對美國自然資源進行長期監(jiān)測和評估，收集和分析美國自然資源現(xiàn)狀和問題，并向政府提供科學(xué)認識和解決方案的機構(gòu)，USGS根據(jù)資源探明情況將資源分為已探明資源和未探明資源［10］。美國對于自然資源是相對集中統(tǒng)一的管理主要集中在內(nèi)政部，內(nèi)政部成立了土地管理局等多個局和辦公室，用以管理自然資源、生態(tài)保護和監(jiān)管。

總部位于瑞士日內(nèi)瓦的聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（ECE）于2019年修訂了《聯(lián)合國化石能源和礦產(chǎn)資源分類框架》（UNFC），該框架對固體礦產(chǎn)、石油等自然資源進行了分類、管理和報告，為我國在內(nèi)的許多國家的自然資源分類提供了參考。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）將自然資源分為3級，一級直接分為有機類和無機類兩大類，二級類是按照注釋進行分類，三級類是按照地理進行分類。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）曾按資源類型設(shè)置了為期6年的環(huán)境與自然資源研究計劃，所劃分類型包括地殼及其礦產(chǎn)和能源資源、自然災(zāi)害、水資源、海洋及資源、海岸和島區(qū)管理、土地利用規(guī)劃和資源、城市系統(tǒng)和城市化、自然界的產(chǎn)物及環(huán)境教育和信息等。

3 我國自然資源分類現(xiàn)狀及問題

3.1 我國自然資源分類現(xiàn)狀

我國過去長期實行分部門管理自然資源，各部門牽頭起草的國家標準各不相同，往往是從某一角度對本部門管理的自然資源進行分類［11 23］，形成了不同類型的自然資源分類標準。各部門成立的自然資源分類標準中，分類情況也不盡相同。沒有一個相對統(tǒng)一的依據(jù)標準，造成了現(xiàn)在各分部門在管理自然資源上各成體系，對各部門負責(zé)自然資源的管理比較深入，卻導(dǎo)致了各部門之間出現(xiàn)了很大的壁壘，影響了自然資源分類的整合進度。例如土地利用現(xiàn)狀分類是從土地利用的角度對國土資源進行的分類，還有從法律角度、自然資源確權(quán)登記的角度、自然資源資產(chǎn)的角度等對自然資源的劃分。林業(yè)資源分類中將林木自然分成了森林植被型、森林類型組、森林類型3個層級，用5位數(shù)字層次碼表示森林類型。草地分類標準中將草原資源分為草地類別、類型2個層級，類別編碼采用英文字母、類型編碼采用2位數(shù)的數(shù)字，共同組成草地資源的編碼。所以自然資源分類不是簡單的分類情況、編碼情況的疊加，而是要綜合考慮自然資源之間的分類編碼情況，對自然資源重新進行統(tǒng)一的分類編碼。

3.2 分類重疊與認定標準不同

多標準并行，導(dǎo)致在某些自然資源上會產(chǎn)生交叉重疊與認定標準不同的現(xiàn)象。例如在草地資源分類中，土地利用現(xiàn)狀中草地一級類包括了天然牧草、沼澤牧草、人工牧草和其他草地等二級類，而農(nóng)業(yè)部在2016年出臺的草地分類標準中，將草地劃分為了天然草地和人工草地，天然草地細化為9類別175類型。針對林業(yè)資源的分類中，土地利用現(xiàn)狀分類中一級類的園地按類型劃分為果園、茶園、橡膠園和其他園地4個二級類，林業(yè)資源分類中經(jīng)濟林和喬木林、竹林、灌木林一樣作為一級類，其下劃分為油料林、鮮果林等8個二級類，2個標準中都涉及到經(jīng)濟林（或者園林）的分類情況，由于這2個標準對于林業(yè)資源中的經(jīng)濟林分類情況是不同的，造成經(jīng)濟林的資源信息等會被2個部門以不同的記錄方式分別進行錄入，進而造成信息的重復(fù)記錄，以及人力、物力、財力大量冗余的現(xiàn)象出現(xiàn)。這種情況在水資源、濕地資源和海洋資源也分別出現(xiàn)。

3.3 監(jiān)測監(jiān)管需求

自然資源監(jiān)測監(jiān)管與土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或國土用地分類以及專題分類等不同，其爭取監(jiān)測監(jiān)管自然資源的全部內(nèi)容，因此需要構(gòu)建更加成熟的分類，做到不重不漏。對于土地利用、森林、草地等地表覆蓋層，結(jié)合遙感大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能與外業(yè)調(diào)查等技術(shù)進行監(jiān)測監(jiān)管，因此構(gòu)建出易于遙感影像自動分類的體系更加重要。

4 面向自然資源監(jiān)測監(jiān)管的分類體系

4.1 分類方法

采用樹狀分類法和交叉分類法2種方法對自然資源進行分類［24］。樹狀分類方法是對同類事物按照某種屬性進行分類，以父子層次結(jié)構(gòu)來組織自然資源。采用多層級的樹枝狀分類系統(tǒng)，根據(jù)各門類自然資源之間的共性特征和個性特征進行分類，能夠清晰地理順同一級類型之間的關(guān)系和上下級類型的關(guān)系，滿足對自然資源層層細化、多級別分類的要求；交叉分類法則是按照物質(zhì)相同點把物質(zhì)分成若干類的方法，即從不同的角度對自然資源進行分類，滿足對自然資源監(jiān)測監(jiān)管時的不同要求。在對自然資源進行分類時，應(yīng)當(dāng)按照類型的唯一性進行劃分，按照土地用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征4個主要指標進行分類，一級類按照自然資源的最明顯的個性特征進行分類，二級類按照資源開發(fā)利用角度、資源（土地）屬性特征進行分類，在二級類的基礎(chǔ)上，三級類按利用方式和覆蓋特征進行續(xù)分。

4.2 編碼體系設(shè)計

綜合考慮國家標準中的分類編碼形式，參考眾多學(xué)者的分類結(jié)果，綜合將自然資源總體劃分為三級類，采用更加靈活高效的6位數(shù)字編碼發(fā)，前2位數(shù)字表示一級類，中間2位表示二級類，最后2位表示三級類，每一級編碼從01開始，依次遞增。

4.3 自然資源分類成果

根據(jù)自然資源“產(chǎn)生、發(fā)育、轉(zhuǎn)化、開發(fā)、利用”的全過程，綜合考慮海洋和陸地資源，以及自然資源監(jiān)測監(jiān)管具體要求，以易于人工內(nèi)業(yè)與人工智能判讀為出發(fā)點，對各類自然資源進行分層分類和編碼，結(jié)果如表1所示。

土地資源分類參考土地管理法進行二級三級的分類，將其中的林地、草地、水域在新框架中升級為一級類，和土地資源并列，分別為森林資源、草地資源、水資源。濕地資源按照濕地分類標準劃分為自然濕地和人工濕地，將土地利用分類中的森林沼澤、沼澤草地等并入為沼澤濕地。海洋資源分為海域、海島2個二級類。為綜合展示各自然資源的生態(tài)價值等特征，以森林資源和草地資源為例，進行相應(yīng)的指標描述。森林資源在分類的基礎(chǔ)上，將結(jié)合遙感影像圖進行森林覆蓋率、森林葉綠素含量、森林郁閉度、森林資源分布、森林覆蓋率等重要指數(shù)與重要特征的監(jiān)測監(jiān)管。草地資源在分類的基礎(chǔ)上將進行草原植被指數(shù)、草原蓋度、草原密度、草原沙化、草地資源分布等重要指數(shù)與重要特征的監(jiān)測監(jiān)管。

5 結(jié)論

對自然資源地表覆蓋層進行整體性、統(tǒng)一性的分類，對國內(nèi)外的自然資源的分類現(xiàn)狀和管理模式進行研究，分析我國目前已有分類現(xiàn)狀和體系標準，依據(jù)自然資源監(jiān)測監(jiān)管具體要求，按照樹狀分類法和交叉分類法進行面向自然資源監(jiān)測監(jiān)管的分類體系與編碼體系設(shè)計，將自然資源分為6個一級類，構(gòu)建了層次分明的分類體系，每一個類別之間沒有交叉，為自然資源監(jiān)測監(jiān)管提供基礎(chǔ)保障。

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Design of Classification System for Natural ??Resources Monitoring and Supervision

ZHAO Jianwei1， JI Min2， ZHANG Liguo3， LI Tiantian2， XU Jie3

（1.No.1 Exploration Institute of Geology and Mineral Resource， Shandong Ji'nan 250014， China; 2.Shandong University of Science and Technology， Shandong Qingdao 266590， China；3. Shandong Provincial Institute of Land Surveying and Mapping， Shandong Ji'nan 250101， China）

Abstract： For a long time， different types of natural resources have been managed by classified management in China. In the monitoring and supervision of natural resources， there are some problems， such as repeated statistics of some natural resources and unclear ownership， especially in wetlands， woodlands and other natural resources. In order to monitor and supervise natural resources systematically， it is necessary to classify natural resources as a whole and to establish a comprehensive classification system of natural resources. This paper follows the idea that "mountains， rivers， forests， fields， lakes and grasses" is a community of life. Based on this theory， the relationship between the whole and the individual of single category natural resources has been sorted out， and the classification and coding system at home and abroad have been analyzed. This paper follows the concept of "mountains， rivers， forests， fields， lakes and grasses" as a life community. Proceeding from this theoretical idea， the relationship between the whole and the individual of a single category of natural resources have been sorted out， the classification and coding systems at home and abroad have been analyzed， and present condition of the classification of natural resources from different perspectives of jurisprudence， theory and management have been studied. Considering the monitoring and supervision requirements of the surface covering layer comprehensively， by using tree classification method and cross classification method， the framework of three-level classification system of natural resources has been reconstructed. It will provide necessary basic support for the construction of natural resources monitoring and supervision system， improve the construction of ecological civilization， and provide important basic guarantee for the healthy and sustainable development of the national economy.

Key words： Natural resources; monitoring and supervision; classification standard; classification system