油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的巴西樣本

劉貴洲　竇立榮　蔡昊

我國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)迫切需要突破瓶頸，按傳統(tǒng)模式很難達(dá)到快速增儲(chǔ)上產(chǎn)效果。巴西近年來(lái)打破僵化體制、構(gòu)筑利益共享機(jī)制、完善石油法律，實(shí)現(xiàn)多輪成功招標(biāo)，既獲得了巨額簽字費(fèi)和投資承諾，又推進(jìn)了油氣快速增儲(chǔ)上產(chǎn)。這些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)迅速

巴西油氣勘探1865年開(kāi)始，1920年鉆第一口井，1939年在雷康卡沃盆地薩爾瓦多油苗附近鉆探1-L-3-BA井，有重要油氣發(fā)現(xiàn)。1968年在塞爾希培—阿拉戈斯盆地發(fā)現(xiàn)了第一個(gè)海上油田——瓜利塞瑪油田，至1975年底在東部大陸邊緣5個(gè)盆地發(fā)現(xiàn)105個(gè)油藏。

至此，巴西油氣勘探開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期處于徘徊狀態(tài)，一直是油氣凈進(jìn)口國(guó)。但是，近年來(lái)巴西通過(guò)管理體制機(jī)制的改變和一系列措施的采取，一舉改變了缺油局面，油氣得以快速增儲(chǔ)上產(chǎn)。

巴西聯(lián)邦政府一方面不斷完善油氣領(lǐng)域法律體系，另一方面構(gòu)筑起一整套石油企業(yè)、地方政府和聯(lián)邦政府多方共贏的利益共同體，走國(guó)際招標(biāo)、引資合作新路子，獲取了巨額簽字費(fèi)和前期勘探補(bǔ)償費(fèi)，吸納了大量外國(guó)投資，有效盤活了難以動(dòng)用的深海油氣資源，成功將油氣區(qū)塊投入勘探開(kāi)發(fā)，促進(jìn)了油氣快速增儲(chǔ)上產(chǎn)。

目前，巴西已在坎波斯和桑托斯兩個(gè)盆地獲得不少油氣發(fā)現(xiàn)，包括在坎波斯盆地已發(fā)現(xiàn)12個(gè)大型或巨型油氣田，累計(jì)石油儲(chǔ)量35.8億噸、天然氣6315.3億立方米。桑托斯盆地勘探潛力更大，已發(fā)現(xiàn)13個(gè)大型和巨型油田，累計(jì)探明石油儲(chǔ)量48.1億噸、天然氣2萬(wàn)多億立方米。海上油氣田逐步開(kāi)發(fā)，油氣產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，2001年生產(chǎn)原油6700萬(wàn)噸、天然氣77億立方米，2017年生產(chǎn)原油1.42億噸、天然氣272億立方米，2021年生產(chǎn)原油1.57億噸，成為拉美第一、世界第十大產(chǎn)油國(guó)。巴西因此由凈進(jìn)口國(guó)變?yōu)閮舫隹趪?guó)。隨著更多海上大型和巨型油氣田投入開(kāi)發(fā)，巴西的油氣產(chǎn)量會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)。2027年，巴西石油產(chǎn)量有望翻一番，成為歐佩克以外最大的石油生產(chǎn)國(guó)。

深化改革，始終立法先行

巴西油氣行業(yè)改革大約經(jīng)歷了四步，每一步都是先付諸立法再實(shí)施改革。

第一步是1997年時(shí)任巴西總統(tǒng)卡多索簽署《石油投資法》，開(kāi)啟了巴西石油工業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)外開(kāi)放的新紀(jì)元，將巴西國(guó)家石油公司（以下簡(jiǎn)稱巴油）原本行使的政府行政職能予以剝離，并將巴油28.5％的股份上市，總價(jià)值40多億美元，巴西國(guó)內(nèi)國(guó)外投資者約各投一半。

第二步是2010年6月通過(guò)立法，實(shí)行油氣區(qū)塊鹽下巖層“權(quán)益轉(zhuǎn)移”。規(guī)定巴油可以從桑托斯盆地6個(gè)鹽下合同區(qū)塊生產(chǎn)50億桶石油當(dāng)量，其余儲(chǔ)量的權(quán)益轉(zhuǎn)移給政府。政府與巴油簽署了權(quán)益轉(zhuǎn)移協(xié)議。轉(zhuǎn)移權(quán)益的鹽下區(qū)塊公開(kāi)招標(biāo)，所得簽字費(fèi)和礦費(fèi)不可回收，但可抵稅。

第三步是2016年2月通過(guò)新的《石油法案》，將深海鹽下石油勘探權(quán)對(duì)外開(kāi)放，同時(shí)規(guī)定巴油不再是鹽下油氣田唯一作業(yè)者，且不必持股30%以上。這進(jìn)一步增強(qiáng)了油氣區(qū)塊對(duì)投資的吸引力。

第四步是2019年10月通過(guò)第13885號(hào)法案，一改以往將中標(biāo)方支付的簽字費(fèi)獨(dú)歸聯(lián)邦政府的做法，簽字費(fèi)由聯(lián)邦政府向巴油支付一定數(shù)量后，其余部分在聯(lián)邦政府、各州政府和市政當(dāng)局之間按一定比例進(jìn)行利益共享；規(guī)定中標(biāo)方除支付簽字費(fèi)外，還需要與巴油簽訂合作協(xié)議，補(bǔ)償巴油在中標(biāo)區(qū)塊已發(fā)生的投資。

成功進(jìn)行多輪招標(biāo)

一方面是礦稅制合同模式下的招標(biāo)。1997年頒布《石油投資法》后，巴西政府采用礦稅制合同模式共進(jìn)行了16輪大規(guī)模區(qū)塊招標(biāo)。在第15輪招標(biāo)中，坎波斯盆地 C-M-789 區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)最為激烈，由?？松梨跔款^的聯(lián)合體中標(biāo)，中標(biāo)方交納簽字費(fèi)7億美元，為招標(biāo)要求最低簽字費(fèi)的近70倍。2019年10月舉行的第16輪招標(biāo)，巴西提供了36個(gè)近海區(qū)塊，來(lái)自9個(gè)國(guó)家的11家公司參與競(jìng)標(biāo)，埃克森美孚、殼牌、BP和雪弗龍等10家公司中標(biāo)，12個(gè)區(qū)塊被授標(biāo)。中標(biāo)方交納簽字費(fèi)22億美元，其中坎波斯盆地的C-M-541區(qū)塊獲得有史以來(lái)礦稅制模式下最大單筆簽字費(fèi)10億美元，打破了第15輪招標(biāo)單筆簽字費(fèi)記錄，并創(chuàng)下巴西礦稅制模式下競(jìng)標(biāo)新紀(jì)錄。

另一方面是產(chǎn)品分成模式下招標(biāo)。2013年巴西首次推出了里貝拉鹽下區(qū)塊，中標(biāo)方交納簽字費(fèi)70億美元。巴油、殼牌、道達(dá)爾、中石油、中海油組成的聯(lián)合體（股比為40%∶20%∶20%∶10%∶10%）中標(biāo)，巴油為作業(yè)者。2017年巴西深海鹽下油氣區(qū)塊第2、3輪招標(biāo)，中標(biāo)方交納簽字費(fèi)19億美元，同時(shí)投資各方承諾投資2.35億美元。巴油與殼牌、雷普索爾和中國(guó)石化一起獲得標(biāo)的區(qū)塊，獲得的利潤(rùn)油份額比例高達(dá)80%，遠(yuǎn)高于政府要求的最低值10.34%。2019年11月第6輪招標(biāo)，巴西在實(shí)施“權(quán)益轉(zhuǎn)移”后以鹽下剩余儲(chǔ)量進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)區(qū)塊為桑托斯盆地深海鹽下4個(gè)大型油氣區(qū)塊，共有石油儲(chǔ)量60億～150億桶。巴油和中石油、中海油聯(lián)合中標(biāo)，獲得Buzios巨型油田，中標(biāo)方交納巨額簽字費(fèi)。

以上操作，巴西政府通過(guò)各輪招標(biāo)籌集巨額資金的愿望基本達(dá)成。巴油希望通過(guò)與國(guó)際大石油公司合作達(dá)到降本增效目的，目標(biāo)是在2020—2024年五年計(jì)劃期間削減80億～100億美元運(yùn)營(yíng)成本，并大幅提高國(guó)內(nèi)油氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量。

對(duì)我國(guó)增儲(chǔ)上產(chǎn)的建議

近年來(lái)，我國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)處于瓶頸階段，增儲(chǔ)上產(chǎn)越來(lái)越吃力。雖然中央高層多次批示力促，政府有關(guān)部門和油氣央企齊心努力落實(shí)，但收效有限。其中，資源稟賦較差是主因。但不可忽視的是，油氣管理體制機(jī)制方面也值得反思和深究。為此，借鑒巴西經(jīng)驗(yàn)，筆者提出對(duì)我國(guó)增促上產(chǎn)方面的建議。

深化改革開(kāi)放方面，一要深化礦權(quán)改革，促進(jìn)礦權(quán)流轉(zhuǎn)。我國(guó)在各大石油集團(tuán)成功實(shí)施集團(tuán)內(nèi)部各企業(yè)之間礦權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，應(yīng)由中央政府在國(guó)家層面進(jìn)一步構(gòu)筑礦權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)礦權(quán)在各大石油集團(tuán)之間、石油集團(tuán)與其他國(guó)企民企之間、企業(yè)與政府之間流轉(zhuǎn)。二是深入研究商務(wù)，完善合作模式。我國(guó)應(yīng)好好總結(jié)以往幾十年來(lái)油氣區(qū)塊對(duì)外合作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)真借鑒巴西等國(guó)開(kāi)放合作吸引外資成功經(jīng)驗(yàn)、國(guó)際合作合同和商務(wù)模式體系。因此，一方面要加大力度放開(kāi)對(duì)內(nèi)對(duì)外合作，另一方面在構(gòu)筑商務(wù)模式時(shí)要充分考慮資源品質(zhì)欠佳因素，留足“甜頭”，讓新的投資有足夠的動(dòng)力。三是政府組織招標(biāo)。我國(guó)應(yīng)將由中央政府授權(quán)的礦權(quán)管理或?qū)I(yè)管理部門，流轉(zhuǎn)到政府的區(qū)塊礦權(quán)面向國(guó)內(nèi)外組織公開(kāi)招標(biāo)。

加快立法步伐方面，我國(guó)油氣行業(yè)立法滯后，迄今只有《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則、《節(jié)約能源法》和《石油天然氣管道保護(hù)法》等法律，以及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等行政法規(guī)?！妒头ā飞形闯雠_(tái)。當(dāng)下，我國(guó)促進(jìn)國(guó)內(nèi)油氣區(qū)塊開(kāi)放合作良好商務(wù)模式和加強(qiáng)監(jiān)管的法律法規(guī)均不完善、不成體系。我國(guó)不妨借鑒巴西經(jīng)驗(yàn)，盡快完善相關(guān)法律。

完善政府監(jiān)管方面，目前我國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)油氣區(qū)塊對(duì)外合作的政府監(jiān)管存在局部性、碎片化、監(jiān)管環(huán)節(jié)不完整、監(jiān)管行為不規(guī)范、政出多門、欠缺可依法規(guī)等問(wèn)題，需要認(rèn)真梳理。我國(guó)應(yīng)借鑒巴西及其他成功資源國(guó)政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)管。

責(zé)任編輯：周志霞

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