重大突發(fā)事件對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的影響

楊翠紅　林康　高翔

近年來(lái)，中美經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“疫情”）和俄烏沖突等國(guó)際重大突發(fā)事件頻發(fā)，對(duì)全球及中國(guó)的糧食安全造成了巨大影響。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，糧食危機(jī)的爆發(fā)將對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重影響，并可能引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。例如，在 20 世紀(jì) 70 年代，受第一次石油危機(jī)和自然災(zāi)害的影響，美國(guó)等主要糧食出口國(guó)糧食歉收、出口減少，進(jìn)而導(dǎo)致了 1973—1974 年全球糧食危機(jī)，食品價(jià)格大幅上漲，全球通貨膨脹嚴(yán)重，引發(fā)了全球的經(jīng)濟(jì)停滯和衰退。2020 年初開(kāi)始，疫情席卷全球，引發(fā)了聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）等國(guó)際組織對(duì)全球糧食安全的擔(dān)憂。早在 2020 年 3 月 24 日，F(xiàn)AO 就對(duì)疫情影響下潛在的全球糧食危機(jī)進(jìn)行了分析，認(rèn)為存在全球食品供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。雖然國(guó)內(nèi)外普遍認(rèn)識(shí)到重大突發(fā)事件對(duì)糧食安全有重要影響，但這些重大突發(fā)事件究竟怎樣影響糧食安全？從哪些方面影響糧食安全？如何化解，抑或緩解糧食安全風(fēng)險(xiǎn)？諸如此類(lèi)的問(wèn)題仍有待細(xì)致深入地梳理。因此，全面了解重大突發(fā)事件對(duì)糧食安全的影響，以及影響的機(jī)制有著十分重要的意義。

糧食安全是指所有人在任何時(shí)候都能通過(guò)物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)手段獲得充足、安全和營(yíng)養(yǎng)食物，滿足其過(guò)上積極、健康生活的膳食需要和膳食偏好。根據(jù) FAO 的定義，糧食安全主要包含 3 個(gè)維度：①糧食可供量（availability），指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)通過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、進(jìn)口、糧食儲(chǔ)備和糧食援助而存在的糧食總量；②糧食獲取（access），指購(gòu)買(mǎi)能力、運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施等；③糧食利用（utilization），指食品的制備和保存必須是健康衛(wèi)生的。

重大突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。一般來(lái)說(shuō)，重大突發(fā)事件具有全球性（或區(qū)域性）、突發(fā)性、連鎖性、深遠(yuǎn)性等特征。全球性（或區(qū)域性），指重大突發(fā)事件的危害不僅停留在一個(gè)地區(qū)或國(guó)家，更會(huì)泛及多個(gè)地區(qū)或國(guó)家，甚至?xí)?duì)全球造成威脅。突發(fā)性，指重大突發(fā)事件的發(fā)生和持續(xù)時(shí)間往往難以預(yù)測(cè)，因此難以提前進(jìn)行防范。連鎖性，指不僅重大突發(fā)事件本身會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)危害，其所引發(fā)的一系列相關(guān)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同樣會(huì)造成嚴(yán)重的危害和損失。深遠(yuǎn)性，指重大突發(fā)事件往往會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治造成巨大影響，甚至可能會(huì)重塑地緣政治格局等。重大突發(fā)事件的這 四個(gè)特征均會(huì)直接或間接影響糧食安全。

本文通過(guò)全面剖析糧食供應(yīng)鏈，從生產(chǎn)、消費(fèi)、流通 三個(gè)方面分析重大突發(fā)事件背景下糧食安全在糧食可供量、糧食獲取、糧食利用 3 個(gè)維度所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，闡明中國(guó)糧食安全在保障全球糧食安全中發(fā)揮的重要作用，并提出了相關(guān)政策建議。

重大突發(fā)事件對(duì)糧食生產(chǎn)安全的影響

糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定是保障糧食安全的基礎(chǔ)。作為糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)最基本的投入要素，勞動(dòng)力流動(dòng)、農(nóng)資生產(chǎn)和運(yùn)輸在重大突發(fā)事件的影響下均存在一定程度的受阻，從而在糧食可供量（availability）維度上威脅糧食安全。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致勞動(dòng)力投入受限

重大突發(fā)事件的爆發(fā)可能造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的減少，包括農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)下降，以及勞動(dòng)力流動(dòng)受限等。在大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)是典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，重大突發(fā)事件對(duì)勞動(dòng)力的制約直接限制了糧食生產(chǎn)，且這種影響在低收入國(guó)家更為嚴(yán)重。以疫情為例，其對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的限制主要體現(xiàn)在 兩個(gè)方面。①疫情導(dǎo)致部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民感染人數(shù)增加，特別是在低收入國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然處于人力和畜力并用的階段，農(nóng)民感染人數(shù)的增加將直接導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）2021 年 10 月的估計(jì)，非洲地區(qū)疫情累計(jì)感染人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了 5 900 萬(wàn)；另?yè)?jù) FAO 報(bào)告的數(shù)據(jù)，非洲地區(qū)有 58% 的人口生活在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村，疫情直接導(dǎo)致非洲農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的下降。②隨著疫情在全球蔓延，各國(guó)均將限制人員流動(dòng)作為疫情防控的重要舉措。首先是隔離措施導(dǎo)致勞動(dòng)力移動(dòng)受限，阻礙了農(nóng)民到自家農(nóng)田務(wù)農(nóng)。例如，在尼日利亞的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，88% 的受訪農(nóng)民表示由于疫情影響而無(wú)法進(jìn)入自己的農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行勞作。其次是邊境關(guān)閉導(dǎo)致季節(jié)性移徙勞動(dòng)力難以到位，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題，特別是對(duì)于重度依賴季節(jié)性勞動(dòng)力或外來(lái)勞工的高收入國(guó)家更是如此。根據(jù)國(guó)際勞工組織（ILO）2020 年 4 月的報(bào)道，疫情導(dǎo)致的邊境關(guān)閉已經(jīng)阻礙了中歐和東歐的季節(jié)性勞動(dòng)力前往其他歐洲國(guó)家從事水果和蔬菜的收獲作業(yè)，并導(dǎo)致歐洲農(nóng)業(yè)部門(mén)面臨嚴(yán)重的勞動(dòng)力短缺。

重大突發(fā)事件對(duì)勞動(dòng)力的制約在低收入國(guó)家影響更大。一般而言，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平越高，需求勞動(dòng)力越少，受重大突發(fā)事件的沖擊就越小。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平與人均收入水平呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。因此，低收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平通常較低，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中對(duì)勞動(dòng)力的依賴程度更高，重大突發(fā)事件對(duì)勞動(dòng)力造成沖擊后對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響更大。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致農(nóng)資投入受阻

重大突發(fā)事件的爆發(fā)往往引起農(nóng)資價(jià)格上漲及流通受阻，進(jìn)而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)負(fù)面影響。例如，俄羅斯是世界上主要的能源供應(yīng)國(guó)之一，同時(shí)也是世界上主要的化肥生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，其在農(nóng)資產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)關(guān)鍵地位。然而，在俄烏沖突期間，西方國(guó)家對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁和封鎖導(dǎo)致俄羅斯的化肥和能源難以供應(yīng)其他國(guó)家，進(jìn)而造成其他國(guó)家的農(nóng)藥化肥供給短缺，并威脅全球糧食生產(chǎn)安全。此外，美國(guó)政府于 2019 年 5 月宣布對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的 2 000 億美元清單商品加征關(guān)稅；中國(guó)則采取反制措施，宣布自 2019 年 6 月起對(duì)來(lái)自美國(guó)的尿素、氯化鉀等農(nóng)資加征 25% 的關(guān)稅，對(duì)鉀的磷酸鹽、其他磷酸鹽等農(nóng)資加征 20% 的關(guān)稅。中美經(jīng)貿(mào)摩擦導(dǎo)致農(nóng)資價(jià)格“輸入性”上漲，推高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，挫傷糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。

為遏制疫情在全球蔓延，各國(guó)的隔離和封閉措施造成了國(guó)際間貿(mào)易受阻及國(guó)內(nèi)交通管制，給化肥等農(nóng)資的流通帶來(lái)了巨大阻礙。一方面，國(guó)際間貿(mào)易受阻嚴(yán)重影響了各國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的獲取，特別是對(duì)于需要從國(guó)外購(gòu)買(mǎi)化肥等農(nóng)資的低收入國(guó)家而言更是如此。例如，孟加拉國(guó)因封鎖措施嚴(yán)重破壞了農(nóng)產(chǎn)品和投入物的流通，農(nóng)民在購(gòu)買(mǎi)化肥和飼料等投入物時(shí)面臨巨大困難。另一方面，各國(guó)國(guó)內(nèi)交通管制導(dǎo)致農(nóng)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)難以及時(shí)將農(nóng)資運(yùn)輸?shù)睫r(nóng)民手中。例如，2020 年初，中國(guó)在冬小麥急需的農(nóng)資方面出現(xiàn)了“貨不能發(fā)、車(chē)不能跑”的不利局面。后期包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部、中華全國(guó)供銷(xiāo)合作總社等多部門(mén)紛紛出臺(tái)相關(guān)政策全力保障農(nóng)資運(yùn)輸需求，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資不因運(yùn)輸問(wèn)題影響供給，及時(shí)有效緩解了我國(guó)農(nóng)資流通困難問(wèn)題。

一般而言，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平越高，需求勞動(dòng)力越少，受重大突發(fā)事件的沖擊就越小。

重大突發(fā)事件對(duì)糧食消費(fèi)安全的影響

糧食需求是滿足人類(lèi)基本生存的根本性需求。如果糧食消費(fèi)受阻導(dǎo)致糧食需求難以得到滿足，則會(huì)造成嚴(yán)重的糧食危機(jī)，進(jìn)而破壞社會(huì)穩(wěn)定。從消費(fèi)端考慮，重大突發(fā)事件往往導(dǎo)致糧食價(jià)格上漲、居民收入下降及食品加工受阻，從而在糧食獲?。╝ccess）和糧食利用（utilization）維度上給糧食安全帶來(lái)負(fù)面影響。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致糧食價(jià)格上漲

重大突發(fā)事件如果在糧食主產(chǎn)國(guó)爆發(fā)，則會(huì)直接造成全球糧食供應(yīng)短缺，引起國(guó)際糧價(jià)上漲，威脅糧食安全。例如，烏克蘭是世界上主要的糧食生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，而俄烏沖突發(fā)生的主要區(qū)域是烏克蘭小麥和玉米的主要種植區(qū)域，這嚴(yán)重威脅了烏克蘭的糧食生產(chǎn)。因此，在糧食減產(chǎn)預(yù)期的影響下，全球糧食價(jià)格暴漲。根據(jù)芝加哥商品交易所數(shù)據(jù)，自俄烏沖突以來(lái)，小麥價(jià)格大幅上漲，2022 年 3 月 25 日小麥?zhǔn)毡P(pán)價(jià)相比于 2022 年 2 月 24 日上漲了 12.7%。

重大突發(fā)事件的發(fā)生會(huì)引起國(guó)際資本炒作，進(jìn)而導(dǎo)致全球糧食價(jià)格大幅度上漲，給全球糧食安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，2008 年金融危機(jī)導(dǎo)致全球金融市場(chǎng)混亂，金融市場(chǎng)的巨額投機(jī)資本為了避免資產(chǎn)縮水，大舉進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，借機(jī)大肆炒作，導(dǎo)致全球糧食價(jià)格大幅上漲。根據(jù) WIND 資訊的數(shù)據(jù)，2008 年 6 月全球食品價(jià)格指數(shù)為 132.5 點(diǎn)，同比增長(zhǎng)了 45.5%；全球谷物價(jià)格指數(shù)更是達(dá)到了 160.3 點(diǎn)，同比增長(zhǎng) 74.3%。隨著糧食價(jià)格暴漲，多個(gè)國(guó)家爆發(fā)了糧食危機(jī)，特別是在重度依賴糧食進(jìn)口的非洲及拉丁美洲國(guó)家，糧價(jià)高漲引起了低收入階層的強(qiáng)烈抗議，甚至引發(fā)了罷工和騷亂。

重大突發(fā)事件也會(huì)造成居民的恐慌情緒，進(jìn)而引起搶購(gòu)囤糧這一重大突發(fā)事件下人們應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)度反應(yīng)。例如，2003 年“非典”（SARS）疫情期間，受 SARS 疫情及其相關(guān)謠言等因素的影響，廣東、北京、天津等地均出現(xiàn)了糧食搶購(gòu)的情況；2008 年金融危機(jī)期間，美國(guó)、泰國(guó)和越南等國(guó)相繼出現(xiàn)了居民搶購(gòu)糧食的現(xiàn)象。搶購(gòu)囤糧現(xiàn)象在當(dāng)前的疫情期間仍時(shí)有發(fā)生。盡管中央及地方政府均辟謠稱(chēng)，我國(guó)糧食產(chǎn)量豐、庫(kù)存足，但是在恐慌情緒下，仍有不少居民搶購(gòu)糧食?？只判远诩Z使得正常的糧食供應(yīng)秩序崩潰，糧食緊缺情況惡化，造成全球糧食價(jià)格恐慌性上漲，進(jìn)而增加出現(xiàn)糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致居民收入下降

重大突發(fā)事件的發(fā)生往往會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的衰退及失業(yè)率的上升，進(jìn)而導(dǎo)致居民收入的下降。由于糧食需求為剛性需求，不會(huì)因重大突發(fā)事件的發(fā)生而大幅度下降；但是，因重大突發(fā)事件造成的收入減少將削弱居民糧食的購(gòu)買(mǎi)能力，導(dǎo)致居民難以支付購(gòu)買(mǎi)糧食的費(fèi)用，進(jìn)而威脅糧食安全。以疫情為例，防控措施使多數(shù)國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率大幅度上升，人均收入在 2020 年為近年來(lái)最低；世界上許多國(guó)家“非正規(guī)部門(mén)”就業(yè)人群收入大幅減少或完全沒(méi)有收入。早在 2020 年 6 月，世界銀行等機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)調(diào)查就表明，城市和農(nóng)村的家庭均有極高的比例報(bào)告稱(chēng)自疫情暴發(fā)以來(lái)其收入出現(xiàn)了減少；國(guó)際勞工組織在 2021 年 1 月發(fā)布的報(bào)告同樣指出，疫情造成了 2020 年全球出現(xiàn)大規(guī)模的失業(yè)，全球失業(yè)人口達(dá)到 1.14 億人，全球勞動(dòng)力收入下降 8.3%，相當(dāng)于 3.7 萬(wàn)億美元。根據(jù) FAO 在 2021 年 12 月的估計(jì)，2020 年全球谷物消費(fèi)量預(yù)計(jì)為 27.6 億噸，比 2019 年增長(zhǎng) 1.8%；2021 年全球谷物消費(fèi)量預(yù)計(jì)為 28.1 億噸，比 2020 年增長(zhǎng) 1.7%，全球糧食需求總量并未出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。綜上，重大突發(fā)事件造成的收入減少將導(dǎo)致部分居民難以承擔(dān)糧食消費(fèi)這一剛性需求，進(jìn)而對(duì)全球糧食安全造成威脅。

收入下降對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體的影響不盡相同。對(duì)于高收入經(jīng)濟(jì)體而言，其國(guó)民收入水平已遠(yuǎn)超其為滿足基本生活所需的糧食支出，因此重大突發(fā)事件對(duì)高收入經(jīng)濟(jì)體居民糧食獲取能力的影響相對(duì)較小。對(duì)于低收入經(jīng)濟(jì)體而言，由于其國(guó)民收入不高，重大突發(fā)事件帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和購(gòu)買(mǎi)力下降可能導(dǎo)致居民難以承擔(dān)基本糧食消費(fèi)的支出，大幅削弱居民的糧食獲取能力。特別是在全球糧食供應(yīng)收緊的前提下，低收入經(jīng)濟(jì)體難以從國(guó)外進(jìn)口糧食，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)也面臨著諸多限制。因此，對(duì)于低收入經(jīng)濟(jì)體而言，滿足居民基本生存的糧食供應(yīng)門(mén)檻可能都無(wú)法達(dá)到，爆發(fā)重大糧食危機(jī)的可能性較強(qiáng)。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致食品加工受阻

重大突發(fā)事件的發(fā)生可能會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)加工食品的需求增加，特別是增加方便食品的需求量。以疫情為例，受疫情防控影響，大量居民居家隔離，外出就餐相對(duì)受限。方便食品由于其便捷性和易存儲(chǔ)性成為市民居家食品的首選，短期內(nèi)需求量大幅度增加。根據(jù) OECD 在 2020 年 6 月的報(bào)道，疫情期間全球大多數(shù)地區(qū)的冷凍及包裝食品銷(xiāo)量大幅增長(zhǎng)，法國(guó)冷凍食品的周銷(xiāo)售額比 2019 年同期增長(zhǎng) 63%，德國(guó)包裝食品的銷(xiāo)售額同比增長(zhǎng) 56%；即使在 2020 年 3 月下旬達(dá)到峰值后，各國(guó)對(duì)方便食品的需求仍然比平常高出 15%～20%。

食品加工企業(yè)的生產(chǎn)可能受阻，在消費(fèi)層面對(duì)糧食安全造成影響。受疫情防控的影響，大量的食品加工企業(yè)由于勞動(dòng)力缺失等因素被迫關(guān)閉。例如，加拿大食品加工行業(yè)整體就業(yè)人數(shù)在 2020 年 5 月同比下降了 24%，企業(yè)關(guān)閉數(shù)量增加。食品加工企業(yè)多為勞動(dòng)密集型企業(yè)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)將必然造成勞動(dòng)力集聚，增加疫情防控難度，因此在疫情暴發(fā)初期各國(guó)均延長(zhǎng)了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)間。特別是對(duì)于中國(guó)而言，疫情暴發(fā)正值春節(jié)期間，大量勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，疫情造成節(jié)后勞動(dòng)力無(wú)法返工的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了食品加工企業(yè)開(kāi)展生產(chǎn)。

重大突發(fā)事件對(duì)糧食流通安全的影響

糧食的順暢流通在連接糧食生產(chǎn)和糧食消費(fèi)中發(fā)揮著重要作用，如果糧食流通受阻，則會(huì)造成糧食供需的不匹配，即使在糧食產(chǎn)量豐足的情況下也可能造成糧食需求端難以滿足，進(jìn)而在糧食可供量（availability）和糧食獲?。╝ccess）維度上給糧食安全帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致國(guó)內(nèi)流通受阻

對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈來(lái)說(shuō)，疫情可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)各區(qū)域之間的聯(lián)通性減弱，糧食區(qū)域間運(yùn)輸受阻，進(jìn)一步加劇糧食危機(jī)爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈在確保各國(guó)居民糧食獲取上發(fā)揮著根本性作用。例如，出現(xiàn)地區(qū)性歉收時(shí)，可以依靠國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈，通過(guò)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)生產(chǎn)的同類(lèi)或替代產(chǎn)品，以及將國(guó)內(nèi)采購(gòu)與進(jìn)口相結(jié)合，確保歉收地區(qū)的糧食供應(yīng)。但是，重大突發(fā)事件的發(fā)生往往導(dǎo)致國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈?zhǔn)茏琛Ｒ砸咔闉槔?，為遏制疫情蔓延，各?guó)國(guó)內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的封鎖和隔離措施，導(dǎo)致交通阻塞，物流不暢，在一定程度上對(duì)糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通和可獲得性造成了影響?；鶎拥墓芸卮胧?duì)糧食運(yùn)輸特別是跨省跨地區(qū)運(yùn)輸造成了較大困難，尤其是影響到進(jìn)出鄉(xiāng)村的“毛細(xì)血管”道路，導(dǎo)致大批農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸受阻。例如，山東省壽光市的一個(gè)合作社生產(chǎn)的蔬菜專(zhuān)供北京、天津、濟(jì)南等大城市，疫情暴發(fā)后，該合作社幾百萬(wàn)斤蔬菜無(wú)法外運(yùn)，進(jìn)不了城，銷(xiāo)售無(wú)門(mén)。

道路基礎(chǔ)設(shè)施較弱的低收入經(jīng)濟(jì)體的糧食安全受重大突發(fā)事件的影響更為嚴(yán)重。對(duì)比高收入經(jīng)濟(jì)體，低收入經(jīng)濟(jì)體國(guó)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況相對(duì)較弱。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，各經(jīng)濟(jì)體的單位國(guó)土面積鐵路里程數(shù)與人均收入呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。此外，F(xiàn)AO 對(duì) 90 個(gè)國(guó)家的分析表明，主要的運(yùn)輸路線被切斷以后，大部分低收入國(guó)家缺乏備選運(yùn)輸路線，糧食分散分配能力十分有限；在國(guó)內(nèi)糧食運(yùn)輸網(wǎng)建設(shè)方面，低收入國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)也最大。因此，對(duì)低收入經(jīng)濟(jì)體而言，重大突發(fā)事件導(dǎo)致的糧食國(guó)內(nèi)運(yùn)輸受阻將更嚴(yán)重。

重大突發(fā)事件導(dǎo)致國(guó)際流通中斷

重大突發(fā)事件的爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致各國(guó)采取出口限制政策，阻礙國(guó)際供應(yīng)鏈順暢運(yùn)行，加劇糧食危機(jī)爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。以疫情為例，它的暴發(fā)加重了世界各國(guó)對(duì)糧食安全的擔(dān)憂，引發(fā)了各國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全的恐慌情緒，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)紛紛出臺(tái)糧食出口禁令。根據(jù)國(guó)際食物政策研究所（IFPRI）公布的數(shù)據(jù)，2020 年期間共有 19 個(gè)國(guó)家由于疫情采取了出口限制行為。此外，俄烏沖突期間，出于國(guó)內(nèi)糧食安全的考慮，烏克蘭政府于 2022 年 3 月宣布禁止包括黑麥、大麥在內(nèi)的一系列農(nóng)產(chǎn)品的出口，從而導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)進(jìn)一步吃緊，加劇糧食危機(jī)爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

重大突發(fā)事件的爆發(fā)會(huì)抬高糧食進(jìn)出口企業(yè)的貿(mào)易成本，打擊國(guó)際糧商的貿(mào)易積極性，進(jìn)而阻礙國(guó)際供應(yīng)鏈的順暢運(yùn)行。例如，疫情期間，各國(guó)為遏制疫情傳播采取了嚴(yán)格的進(jìn)口檢疫措施，對(duì)全球糧食貿(mào)易產(chǎn)生負(fù)面影響?！掇r(nóng)民日?qǐng)?bào)》2020 年 4 月報(bào)道，全球超過(guò) 50 個(gè)國(guó)家對(duì)從中國(guó)出發(fā)的船舶采取了嚴(yán)格的檢疫措施，進(jìn)出口商因遵守監(jiān)管要求不得不面臨額外成本，從而推高了貿(mào)易成本。此外，疫情導(dǎo)致的國(guó)際貿(mào)易運(yùn)輸受阻進(jìn)一步引起運(yùn)輸費(fèi)用的增加，進(jìn)而影響國(guó)際供應(yīng)鏈的正常運(yùn)行。根據(jù) UNCTAD 的報(bào)道，疫情導(dǎo)致航運(yùn)集裝箱出現(xiàn)供需缺口，進(jìn)而引起國(guó)際貿(mào)易運(yùn)費(fèi)大幅度飆升。例如，從 2020 年初到 2021 年初，中國(guó)—南美的航線運(yùn)費(fèi)上漲了 443%，亞洲—北美東海岸運(yùn)費(fèi)上漲了 63%。運(yùn)輸成本是國(guó)際貿(mào)易的主要成本；運(yùn)費(fèi)的暴漲導(dǎo)致糧食貿(mào)易企業(yè)出口成本大幅度上漲，進(jìn)而減少企業(yè)糧食出口數(shù)量，對(duì)國(guó)際糧食供應(yīng)鏈造成負(fù)面影響。

重大突發(fā)事件背景下中國(guó)糧食安全在全球糧食安全中的作用

即使全球重大突發(fā)事件頻發(fā)，中國(guó)仍然有能力保證國(guó)內(nèi)口糧絕對(duì)安全。中國(guó)自黨的十八大以來(lái)，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。在國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略及新糧食安全觀的指導(dǎo)下，國(guó)家糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就。即使近年來(lái)全球重大突發(fā)事件頻發(fā)，給糧食安全帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，中國(guó)仍然保證了國(guó)內(nèi)口糧的絕對(duì)安全。以 2020 年疫情為例，在中國(guó)政府得當(dāng)?shù)墓芸卮胧┫?，疫情防控迅速取得了階段性成果，疫情并未對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重干擾。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的公告，2020 年全國(guó)糧食播種面積增長(zhǎng) 0.6%，糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng) 0.9%；2021 年在 2020 年的基礎(chǔ)上糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，全國(guó)糧食播種面積和總產(chǎn)量分別增長(zhǎng) 0.7% 和 2.0%，糧食安全得到了有力保障。

在國(guó)內(nèi)口糧絕對(duì)安全的背景下，中國(guó)現(xiàn)階段的糧食安全戰(zhàn)略為國(guó)際糧食供需安全創(chuàng)造了空間。根據(jù) FAO 的數(shù)據(jù)，2019 年中國(guó)稻谷、小麥和玉米的自給率（產(chǎn)量/國(guó)內(nèi)需求量）分別達(dá)到了 101.1%、105.7% 和 93.5%；2019 年全球稻谷、小麥和玉米的產(chǎn)需缺口（需求量-產(chǎn)量）分別為 1 578.4 萬(wàn)噸、4 406.6 萬(wàn)噸和 258.4 萬(wàn)噸。用同一數(shù)據(jù)來(lái)源的中國(guó) 3 種糧食國(guó)內(nèi)需求量測(cè)算，當(dāng)中國(guó)稻谷、小麥和玉米的自給率分別下降超過(guò) 7.6、34.9 和 0.9 個(gè)百分點(diǎn)時(shí)，全球 3 種糧食就會(huì)從供大于求轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)不足需。因此，我國(guó)糧食自給率的小幅下降就會(huì)帶來(lái)較大的糧食進(jìn)口，進(jìn)而擠占全球糧食市場(chǎng)需求端的份額，導(dǎo)致全球糧食供需態(tài)勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。如前文所述，在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各國(guó)往往出臺(tái)糧食出口禁令，檢疫壁壘及國(guó)際運(yùn)費(fèi)均可能隨之提高，國(guó)際糧食貿(mào)易可能因此無(wú)法順暢運(yùn)行。與此同時(shí)，在全球 200 多個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，僅有 30 多個(gè)經(jīng)濟(jì)體能夠?qū)崿F(xiàn)糧食的自給自足，超過(guò)80% 的經(jīng)濟(jì)體需要依靠糧食進(jìn)口來(lái)滿足國(guó)內(nèi)需求。因此，在重大突發(fā)事件背景下，中國(guó)糧食尤其是三大主糧的高自給率不僅能夠有力地保障本國(guó)糧食安全，更能夠在需求端為全球大部分難以實(shí)現(xiàn)糧食自給自足的經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造空間，為全球糧食安全作出重要貢獻(xiàn)。

政策建議

綜上所述，近年來(lái)頻發(fā)的重大突發(fā)事件已經(jīng)對(duì)我國(guó)乃至全球糧食安全造成了巨大風(fēng)險(xiǎn)，直接或間接地影響了社會(huì)的穩(wěn)定。為維護(hù)我國(guó)乃至全球糧食安全，建議繼續(xù)維持“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，進(jìn)一步重視糧食安全在維護(hù)國(guó)家安全中的基礎(chǔ)性作用，多策并舉為我國(guó)糧食安全保駕護(hù)航的同時(shí)繼續(xù)給全球糧食安全作出巨大貢獻(xiàn)。具體建議包括以下 4 個(gè)方面。

提前布局以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的沖擊。①生產(chǎn)方面。加大農(nóng)業(yè)機(jī)械、交通基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)業(yè)相關(guān)投資，降低勞動(dòng)力及農(nóng)資限制帶來(lái)的負(fù)面影響，在生產(chǎn)端為糧食安全奠定基礎(chǔ)。②消費(fèi)方面。監(jiān)測(cè)并宏觀調(diào)控失業(yè)率不出現(xiàn)大幅躍升，相機(jī)出臺(tái)相關(guān)經(jīng)濟(jì)刺激政策，例如在重大突發(fā)事件沖擊時(shí)大規(guī)模（尤其針對(duì)中低收入人群）發(fā)放消費(fèi)券、減稅降費(fèi)等，穩(wěn)定居民收入，保障居民的糧食購(gòu)買(mǎi)能力。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，以糧食儲(chǔ)備和糧食貿(mào)易為主要抓手完善糧食價(jià)格“緩沖帶”機(jī)制，為糧食消費(fèi)安全保駕護(hù)航。③流通方面。加強(qiáng)國(guó)際間合作，反對(duì)出口限制等措施，保持全球糧食貿(mào)易的開(kāi)放；在確保國(guó)際糧食供應(yīng)鏈順暢運(yùn)行的同時(shí)，建議利用數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)農(nóng)資及農(nóng)產(chǎn)品的供需匹配，確保糧食的正常生產(chǎn)和供應(yīng)。

構(gòu)建糧食全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。及時(shí)發(fā)現(xiàn)糧食生產(chǎn)、消費(fèi)和流通中的問(wèn)題，確保糧食產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的順暢運(yùn)行，降低重大突發(fā)事件給糧食安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，①在消費(fèi)端利用數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的供需匹配，打通糧食供應(yīng)鏈中的“最后一公里”，確保糧食的正常供應(yīng)；②在生產(chǎn)端利用數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)化肥等農(nóng)資的供需匹配，為糧食生產(chǎn)提供有力保障。

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。發(fā)揮我國(guó)糧食安全在全球糧食安全中的巨大作用，提升我國(guó)在全球糧食安全中的影響力。例如，加大與“一帶一路”沿線國(guó)家的農(nóng)業(yè)合作，在加強(qiáng)“一帶一路”沿線國(guó)家糧食安全抗風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)，強(qiáng)化我國(guó)在穩(wěn)定全球糧食安全中的作用，從糧食安全的角度推動(dòng)人類(lèi)命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

進(jìn)一步推行節(jié)糧減損行動(dòng)，提高糧食安全的韌性。①大力推進(jìn)節(jié)糧減損科技創(chuàng)新，提高糧食全產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)糧減損能力。例如，大力推進(jìn)數(shù)字糧倉(cāng)建設(shè)，加快綠色儲(chǔ)糧技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)的融合。②探索推進(jìn)餐桌剩余食物飼料化利用。加大相關(guān)科研投入，建立完善的管理制度，提高餐桌剩余食物資源化利用率和無(wú)害化處理率。

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