包容性治理:中國國家公園治理新思路

馬 婷,鐘林生,*,虞 虎,富禮正,桑衛(wèi)國,魏 鋒,李在千

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室,北京 100101

2 中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院,北京 100049

3 不列顛哥倫比亞大學(xué)公共政策與全球事務(wù)學(xué)院,溫哥華 BC V6T 1Z1

4 起步高原,薩里 BC V4A 4S2

5 中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,北京 100086

6 清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100084

全球普遍認(rèn)同可持續(xù)發(fā)展的理念[1]。在此基礎(chǔ)上,通過了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)[2—3]。這些目標(biāo)明確了2030年全球?qū)τ诳沙掷m(xù)發(fā)展的愿景和優(yōu)先事項,致力于動員全球力量來實現(xiàn)一系列共同目標(biāo),并呼吁世界各國政府的不同部門、私營機(jī)構(gòu)和社會組織行動起來,消除貧困及氣候變化等危機(jī),為所有人創(chuàng)造有尊嚴(yán)的生活和平等的機(jī)會[4]。隨著區(qū)域和國際連通性的提高,在一個地方采用的方法和做出的決定也會影響到其他地方,并且這種影響通常會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出最初預(yù)期。僅以可持續(xù)性為導(dǎo)向的目標(biāo)并不能驅(qū)動所有決策,除此之外,“誰”應(yīng)該參與規(guī)劃和決策(即治理)與做“什么”(即做出的特定決策,例如管理規(guī)定)同樣重要[5—8]。

自然保護(hù)地對于維護(hù)人與自然環(huán)境健康和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用[9—11]。隨著設(shè)立自然保護(hù)地成為“愛知生物多樣性目標(biāo)”的重要考核指標(biāo)[12—13],在過去的十年里,自然保護(hù)地的建設(shè)已成為全球各國重要任務(wù)之一[14]。根據(jù)IUCN數(shù)據(jù)庫網(wǎng)站最新統(tǒng)計(2022年9月20日)顯示,目前全球共有各類自然保護(hù)地約23.54萬個[15]。治理模式的選擇在自然保護(hù)地有效治理過程中起著關(guān)鍵作用[16—17],適宜的治理模式是實現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)和文化效益最大化的重要途徑[18]。目前全球自然保護(hù)地的治理模式共包含“政府治理”、“合作治理”、“公益治理”和“社區(qū)治理”4大類(表1,前4種治理模式是IUCN自然保護(hù)地治理模式的分類,“包容性治理”是本研究所建議的治理模式)[19]、11子類。在公共管理領(lǐng)域,包容性治理是近年來在推行“善治”理念、增強(qiáng)國家治理能力和創(chuàng)新社會治理體系大背景下出現(xiàn)的實踐創(chuàng)新,受到不少學(xué)者的推崇[20]。在自然資源管理領(lǐng)域,當(dāng)前對于自然保護(hù)地治理方面的研究已成為熱門[21],但國內(nèi)外關(guān)于自然保護(hù)地體制機(jī)制的研究大多集中在保護(hù)地“多方共治”和“社區(qū)參與”等具體治理模式的理論體系分析、體制機(jī)制構(gòu)建與經(jīng)驗總結(jié)等方面,對自然保護(hù)地包容性治理的關(guān)注或討論幾近空白,缺乏對包容性治理模式的系統(tǒng)分析?；诖?本文嘗試?yán)迩灏菪灾卫淼膬?nèi)涵與價值,探討包容性治理作為自然保護(hù)地治理模式優(yōu)化創(chuàng)新的必要性與可行性,并通過與其他自然保護(hù)地治理模式的比較來界定包容性治理的邊界。在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國國情提出近期中國自然保護(hù)地包容性治理的建議思考。

表1 自然保護(hù)地治理模式的比較Table 1 Types of governance of protected areas

1 包容性治理的理論源起

1.1 背景

20世紀(jì)下半葉以來,人類社會逐漸步入以全球化與風(fēng)險化為主要特征的后工業(yè)時代,而在工業(yè)社會時期建構(gòu)起來的社會治理模式受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),傳統(tǒng)管理模式已難以適應(yīng)新出現(xiàn)的復(fù)雜社會問題?！爸卫怼钡睦砟钍紫仍谖鞣奖惶岢鰜?“善治”理念逐漸成為了世界各國政府的共同追求,善治即良好的治理,是公共利益最大化的社會治理過程。美國學(xué)者Ostrom夫婦提出了“多中心治理”理論,肯定了政府和市場之外的多種社會力量參與治理的意義。在維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,“治理”成為化解矛盾的應(yīng)對策略[22]。然而,治理的概念仍然經(jīng)常被誤解。所謂的“善治”不僅僅是政府行政部門對資源的“有效管理”(這可能是最常見的誤解),治理和管理雖然相關(guān),但它們不是同義詞而是互補(bǔ)的。簡而言之,管理是關(guān)于“為實現(xiàn)既定目標(biāo)做了什么(實現(xiàn)這些目標(biāo)的方式和行動)”,而治理是關(guān)于“誰決定目標(biāo)”、“如何做出決定”和“誰應(yīng)該被追究責(zé)任”。

1.1.1理論背景

根據(jù)Graham、Amos和Plumptre的說法[23],自然保護(hù)地的治理被定義為結(jié)構(gòu)、過程和傳統(tǒng)之間的相互作用,其決定了權(quán)利行使的程度、責(zé)任的分擔(dān)、決策的方式以及公民或其他利益相關(guān)者的參與方式。自然保護(hù)地目標(biāo)的實現(xiàn)與權(quán)利和決策能力、責(zé)任分擔(dān)、使用權(quán)以及圍繞自然保護(hù)地產(chǎn)生財政、政治或社區(qū)支持的方式密切相關(guān)。自從自然保護(hù)地建立以來,關(guān)于如何保護(hù)、保存和利用自然保護(hù)地內(nèi)部或周圍自然資源的決策一直由國家(中央或地方政府)、國際組織、私人所有者或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)做出[24]。最近,人們越來越多地從特定背景下的適當(dāng)性、不同社會制度下治理效果持久性和生計利益有效性方面了解治理的性質(zhì)。并非所有自然保護(hù)地都存在理想的治理環(huán)境[25],IUCN(International Union for Conservation of Nature,世界自然保護(hù)聯(lián)盟)提出了一套“善治”原則(指標(biāo)),目的是衡量所有利益相關(guān)者充分有效參與的程度,以及公平分享利益的比例,為特定治理環(huán)境下如何有助于IPLCs(Indigenous Peoples and Local Communities,當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū))的生計、權(quán)利和價值觀層面提供了獨特視角。IUCN治理類別的關(guān)鍵概念包括利益相關(guān)者的參與、創(chuàng)新、利益共享、尊重和知情批準(zhǔn)。

鑒于上述情況,IUCN最近修訂了其保護(hù)框架,特別認(rèn)識到(i)良好治理、(ii)良好規(guī)劃和設(shè)計以及(iii)有效管理的重要性,這與早期主要側(cè)重于外部制定的設(shè)計和加強(qiáng)管理有效性的方式相比,更多地考慮到了利益相關(guān)者的全面性和多樣性。同時,IUCN認(rèn)識到有效的性別主流化有助于全球自然保護(hù)地走向更可持續(xù)性,致力于不讓婦女和女童落后,并通過強(qiáng)調(diào)使用IUCN標(biāo)準(zhǔn)以更好地授權(quán)和鼓勵自然保護(hù)地在其治理中處理性別問題。總體而言,IUCN重點關(guān)注以下幾個關(guān)鍵領(lǐng)域以推進(jìn)其保護(hù)工作:當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)、性別平等、婦女賦權(quán)以及治理方法。IUCN頒布的綠色名錄也旨在通過全球一致的標(biāo)準(zhǔn)衡量并提升自然保護(hù)地治理績效以實現(xiàn)成功的自然保護(hù),其包括良好治理、合理設(shè)計和明確的規(guī)劃。

1.1.2實踐背景

過去的幾十年里,全球范圍內(nèi)包含共同管理方式的更具包容性的自然保護(hù)地有所增加,這主要是由新的立法、政策以及全球力量的影響推動的[26—29]。最近一項關(guān)于32個撒哈拉以南非洲國家自然保護(hù)地社區(qū)治理效果的研究發(fā)現(xiàn),與被執(zhí)行嚴(yán)格政府治理的保護(hù)地相比,由包容性環(huán)境政策和立法引導(dǎo)的自然保護(hù)地正在產(chǎn)生更大的環(huán)境收益[30],并有助于減少社會排斥[31]。IUCN認(rèn)為通過自然保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)時不僅應(yīng)關(guān)注管理方法,而且還應(yīng)考慮不同的利益相關(guān)者群體,更重要的是治理類型。Tozera等人[32]闡明了以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理(是比政府治理更具包容性的治理方法)有利于邊緣化群體的利益和國家戰(zhàn)略的實施[33]。此外,他們還發(fā)現(xiàn)基于自然的解決方案(包容性治理) 承認(rèn)邊緣群體獲取自然資源不公平性的問題并嘗試糾正。Carlos等人通過對三個中美洲國家的12個自然保護(hù)地的權(quán)利下放評估發(fā)現(xiàn)其對植被指數(shù)(Normalized Difference Vegetation Index,NDVI)具有顯著和積極的影響[34]。

1.2 治理模式比較

根據(jù)不同利益相關(guān)者(決策主體)的重要性,目前全球自然保護(hù)地治理模式被劃分為了4大類(表2),每種治理模式都有其特點[35—36],而且即使是同一個國家、同一類型的自然保護(hù)地也會采取不同的治理模式[36]。

表2 IUCN自然保護(hù)地矩陣Table 2 The IUCN Protected Area Matrix-a classification system for protected areas comprising both management category and governance type

第一類“政府治理”模式,其特點是以“政府部門/機(jī)構(gòu)(國家或地方)”為決策主體進(jìn)行自然保護(hù)地治理[37]。其主要優(yōu)點就是政府“集權(quán)”形式所帶來的管理措施執(zhí)行效率高,便于整個國家/地區(qū)自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理,但這種模式由于需要設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)和人員,也相應(yīng)增加了政府的行政和管理成本,并且如若在委托管理時未真正做到“權(quán)利下放”或未給予委托方應(yīng)有的支持[38],反而會降低自然保護(hù)地的治理效果[39—40]。第二類“合作治理”模式,即自然保護(hù)地的治理“決策主體”是由不同的利益相關(guān)方組成。然而,這種涉及到多個利益相關(guān)方的治理模式可能會在一定程度上擴(kuò)大多方博弈的幾率[41],增加決策的時間成本,降低決策效果的可控性,最終造成目標(biāo)的偏離。第三類“公益治理”和第四類“社區(qū)治理”模式都是一種非政府主導(dǎo)的、自發(fā)性保護(hù)模式?！肮嬷卫怼蹦Ｊ降膬?yōu)勢在于其減少了政府部門的干預(yù),提高了自然保護(hù)地管理的多樣性和靈活性,但由于自然保護(hù)地管理過程中“政府強(qiáng)制性”的減少,此類治理模式也無法保證在自然保護(hù)地治理過程中進(jìn)行及時的公共參與和監(jiān)督,無法避免私人所有者為追求短期利益而影響自然保護(hù)地的長遠(yuǎn)發(fā)展[42]?！吧鐓^(qū)治理”模式是一種尊重傳統(tǒng)和民眾生計,通過當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)自發(fā)進(jìn)行自然保護(hù)地保護(hù)和管理的模式,其在生物多樣性方面貢獻(xiàn)顯著[43—44],該模式的優(yōu)點是可以減少政府和當(dāng)?shù)鼐用裨谫Y源開發(fā)與保護(hù)中產(chǎn)生的沖突,同時提高了自然保護(hù)地的保護(hù)效率,達(dá)到保護(hù)與生計雙贏的效果[45]。但這類治理模式也面臨當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)自身的管理能力和資金不足等問題,這就需要政府、專業(yè)部門和機(jī)構(gòu)通過不同渠道給予一定的資金支持和科學(xué)指導(dǎo)。

包容性治理兼顧社會治理的多元主體參與,試圖包容各種膚色、種族、性別以及社會經(jīng)濟(jì)狀況的人群,反映和代表著受到群體決策影響的各個利益相關(guān)者[46],因而是一種新的發(fā)展理念和模式,其價值因素較多而技術(shù)因素較少。而且要確保邊緣群體被納入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的推進(jìn)進(jìn)程中,主要是因為相比于其他群體,邊緣群體參與社會治理、社會發(fā)展的可行能力極弱,發(fā)展機(jī)會匱乏,特別值得重點關(guān)注。因此,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及遠(yuǎn)離城市中心的居民和其他邊緣群體的參與尤為重要。另外,從過程(如何做出決定?誰被包括在這個過程中?以及為什么?)到結(jié)果(如何共享利益?以及為什么?)方面的包容性是國際發(fā)展的首要任務(wù),可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是其具體體現(xiàn),不僅要“消除世界各地一切形式的貧困”,還要解決邊緣化問題并滿足所有群體的需求,包括收入(SDG1可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)1)、健康(SDG3)、教育(SDG4)、性別平等(SDG5)、就業(yè)(SDG8)和不平等(SDG10)。

中國和世界上其他地方一樣,以上IUCN自然保護(hù)地治理模式中的四類都存在,還包括共享治理下的協(xié)同治理(多種形式的多元影響)和聯(lián)合治理(多元治理機(jī)構(gòu))。對于所有自然保護(hù)地,沒有單一的模式可供采用[47—48],因此IUCN提出自然保護(hù)地矩陣,這是一個包含管理類別和治理類型的自然保護(hù)地分類系統(tǒng),管理類型與治理類型之間沒有一對一的一致性,而是一些相互交叉的多樣性,這種多樣性會帶來更大的彈性[49]。在上述矩陣和自然保護(hù)地治理的全部可能性中,如上述所言,對于女性和“地方”的更大包容會增強(qiáng)整體保護(hù)成效[77]。

2 包容性治理在中國國家公園體制建設(shè)中運用的必要性和可行性

2.1 必要性

中國從2013年正式提出要“建立國家公園體制”到2021年10月12日在中國昆明舉行的聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會第15次會議(COP15)上宣布正式設(shè)立大熊貓、三江源、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等首批5個國家公園[52],在自然保護(hù)地體制改革方面取得了重大里程碑式的進(jìn)展[50—52],標(biāo)志著國家公園正式成為中國生物多樣性保護(hù)及促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要模式[53]。下面將從邊緣性角度和公平性角度來闡釋中國國家公園進(jìn)行包容性治理的必要性。

2.1.1從邊緣性角度

地方賦權(quán)是西方20世紀(jì)70年代賦權(quán)理論中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,認(rèn)為通過供給信息、教育、制度等外部干預(yù)和幫助,能夠重新喚回邊緣群體對自身知識和能力的自信并重建自尊,增加社會資本并促進(jìn)社區(qū)能力建設(shè)。全世界大約有4.76億當(dāng)?shù)鼐用?分別分布在90多個國家[54—55]。雖然他們僅占全球人口的6%,但當(dāng)?shù)鼐用竦木幼^(qū)域占生物多樣性保護(hù)區(qū)域的85%[56—57]。IPBES(Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺)在2019年發(fā)布的全球評估中強(qiáng)調(diào)了當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)在生物多樣性保護(hù)中的重要功能[58],特別是在熱帶森林景觀中應(yīng)對氣候變化和新出現(xiàn)的傳染病時發(fā)揮了關(guān)鍵作用。該報告還指出,大約35%的正式自然保護(hù)地和35%的人為干預(yù)較少的剩余陸地區(qū)域傳統(tǒng)上由當(dāng)?shù)鼐用駬碛?、管理、使用或占?jù)。其建議應(yīng)根據(jù)立法承認(rèn)土地使用權(quán)和獲取權(quán),用事先知情同意的方式改進(jìn)合作,公平使用自然資源所產(chǎn)生的利益以支持當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)的具體行動[59]。有研究指出當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)的領(lǐng)地與全球50%以上的自然保護(hù)地重疊,這些數(shù)字展現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)保護(hù)自然的能力,然而,在整個世界范圍內(nèi),當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)保護(hù)自然的能力長期以來一直被忽視甚至削弱[60—63]。這種情況目前有所改變,表現(xiàn)在社區(qū)自然保護(hù)地最終被IUCN和《生物多樣性公約》承認(rèn)為自然保護(hù)地四種主要治理類型之一(表1),并且許多自然保護(hù)研究人員和從業(yè)者建議對當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)爻姓J(rèn)和尊重,因為這些機(jī)構(gòu)可以對當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)所在區(qū)域進(jìn)行良好有效的管理[64—66]。

對于正處于轉(zhuǎn)型期的中國來說,自然保護(hù)地治理仍面臨著“亂作為”、“治理秀”等很多體制機(jī)制障礙[67—68]。在中國最有可能面臨風(fēng)險的是“地方”(比女性更多),因為和大多數(shù)國家一樣,中國必須應(yīng)對服務(wù)整體和大多數(shù)人需求的雙重挑戰(zhàn),尋求平衡“當(dāng)?shù)亍迸c區(qū)域、國家和全球的方式。本研究認(rèn)為權(quán)利下放治理本身不應(yīng)被視為目的,而應(yīng)被視為一種創(chuàng)建開放、響應(yīng)迅速以及有效地方政府的一種手段。周期性較長的項目成果主要是在國家層面產(chǎn)出的,但國家如此多樣化,也需要回顧更多的地方層面,例如省級,甚至更低的行政區(qū)劃級別?！暗胤健痹谀撤N程度上是民族認(rèn)同和某些文化元素的同義詞[69],例如當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)生態(tài)知識等[70]。生物多樣性保持在健康狀態(tài)(既沒有被破壞也沒有退化)被認(rèn)為是一系列人權(quán)的基礎(chǔ),基于這樣一種理解,獲取和使用生物多樣性對人類生計和福祉至關(guān)重要[71],對于生計、傳統(tǒng)、文化和世界觀與自然保護(hù)高度相關(guān)的當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)來說,他們甚至將自己視為自然的內(nèi)在組成成分[72],而不是與自然截然不同或獨立于自然之外的部分[73],這點的意義尤其重大。

讓女性充分參與生物多樣性保護(hù)的相關(guān)活動和決定是對生物多樣性保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)的確保[74]。據(jù)估計,每年有超過10000個物種因滅絕而消失,這一速度是人類歷史上任何時候的1000倍[75]。不少社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)源于生態(tài)破壞最終又波及到了生態(tài),更何況生物多樣性的喪失!生物多樣性喪失會給自然保護(hù)地社區(qū)女性帶來不成比例的負(fù)擔(dān),增加其獲得必要資源(如水、薪柴、糧食和藥用植物等)的成本,擠占了她們在創(chuàng)業(yè)、獲得教育方面的時間投入。另外,決策還往往把她們排除在外,這些因素限制了她們獲得救濟(jì)的能力,增加了她們的脆弱性以及削弱了其面對生物多樣性喪失的適應(yīng)能力,并使其更難在社區(qū)自然資源的保護(hù)和管理方面擁有發(fā)言權(quán)[76]。事實上,自然保護(hù)地的社區(qū)女性是最先體驗到類似于生物多樣性喪失所產(chǎn)生破壞性影響的群體之一,因為她們通常是大自然的第一響應(yīng)者、安保人員和尋找解決席卷其社區(qū)危機(jī)方法的人。其擁有豐富的環(huán)境知識,對于有效適應(yīng)生物多樣性喪失或氣候變化可能起到至關(guān)重要的作用。她們的知識之所以寶貴有諸多原因,例如有助于重建歷史基線,確保調(diào)節(jié)措施符合文化要求,促進(jìn)生物多樣性喪失或氣候變化的應(yīng)對機(jī)制,所有這些因素都支持社區(qū)女性在惡劣條件下生存,一如既往。與科學(xué)相比,這種知識活躍在更加精細(xì)的空間和時間維度上,涵蓋了應(yīng)對和適應(yīng)環(huán)境變化和趨勢的方法。如果沒有女性的貢獻(xiàn)和支持,生物多樣性喪失的原因以及潛在的解決方案可能會被忽視[77],并可能繼續(xù)使性別不平等長期存在。一些研究表明,將女性納入自然資源管理團(tuán)體可以產(chǎn)生更好的保護(hù)成效[78]。值得注意的是,與京都議定書不同,《生物多樣性公約》提到了女性的角色[79—80],然而,還需要更多地關(guān)注性別問題以及認(rèn)識到女性在自然資源使用、管理和保護(hù)中的作用[81],對其賦權(quán)應(yīng)該是中國國家公園未來建設(shè)中的重要內(nèi)容。

2.1.2從公平性角度

促進(jìn)社會公平、包容全體社會成員自由發(fā)展是包容性治理的重要特征[82]。隨著《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)11將公平性問題納入,公平管理已成為世界自然保護(hù)地的重要目標(biāo)[83]。通過自然保護(hù)地共同管理為生物多樣性保護(hù)、當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)提供潛在的互惠利益仍然具有挑戰(zhàn)性,伙伴關(guān)系不平等的安排經(jīng)常產(chǎn)生不公平的結(jié)果,使當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)的利益被邊緣化[84]。例如在中國的三江源國家公園,被劃入國家公園范圍的牧民群眾在生態(tài)管護(hù)公益崗位、扶貧等方面得到實惠,就會對今后的政策優(yōu)惠抱有很高預(yù)期,對國家公園建設(shè)持積極支持態(tài)度;而未被劃入國家公園的牧民群眾(如曲麻萊縣12個行政村、瑪多縣8個行政村)與入園牧民群眾相比,享受的政策差別較大,態(tài)度則并不積極。為統(tǒng)籌自然保護(hù)地保護(hù)與周邊地區(qū)發(fā)展和基于生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)需求,在以保護(hù)為主的空間范圍外,很有必要將自然保護(hù)地治理拓展到自然保護(hù)地空間范圍之外[85]?！吧鷳B(tài)文明”范式和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)設(shè)想的成功共管體系需要在政府監(jiān)管、補(bǔ)償、邊緣群體的利益和受影響人群可持續(xù)獲取環(huán)境資源之間取得平衡,這對于這種共同管理模式的持續(xù)成功和發(fā)展至關(guān)重要,而包容性治理會為其提供更廣闊的空間。

2.2 可行性

中國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期,已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期,也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期[85]。中國的國家公園體制試點啟動至今,已先后實施了一系列原創(chuàng)性改革,成效顯著[86]。國家公園等自然保護(hù)地考慮了當(dāng)?shù)鼐用竦热后w的自身利益,更具包容性。那么,相比于傳統(tǒng)的以政府為中心的一元式自然保護(hù)地治理體制,以治理主體多元化、主體間協(xié)同與合作、促進(jìn)社會公平、包容全體社會成員自由發(fā)展為特征的包容性治理可能會成為中國自然保護(hù)地治理實踐的創(chuàng)新向度,尤其是在國家公園內(nèi)可先進(jìn)行嘗試和示范。為此,我們有理由相信,包容性治理理念與實踐會在廣度和深度兩個方面,全面增強(qiáng)自然保護(hù)地的可治理性,構(gòu)建一個更加和諧、包容全體自然保護(hù)地成員發(fā)展、包容自然保護(hù)地各個主體互動合作,讓治理成果為全體保護(hù)地成員共享的包容性保護(hù)地。

中華文明重視公平發(fā)展、共同進(jìn)步,具有鮮明的包容性,求同存異、兼收并蓄,廣泛吸納其他文化的模式是比較典型的發(fā)展經(jīng)驗。包容性治理在中華文明體系中擁有較好的文化基礎(chǔ),如果融入到自然保護(hù)地體系建設(shè)中,更容易適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境,形成融合發(fā)展的應(yīng)用空間。中國的華夏文明特征與本研究的主題“包容性治理”理念是一致的,在某種程度上更進(jìn)一步地證明在中國自然保護(hù)地進(jìn)行更具包容性的治理和計劃具有可行性。

3 中國國家公園包容性治理框架

本研究提出的包容性治理具有生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)功能提升和所有利益相關(guān)者共贏多重目標(biāo)。總的來說,如何實現(xiàn)上述目標(biāo)取決于很多因素,我們將重點放在治理主體、治理對象和治理措施層面。

中國國家公園包容性治理框架(該框架是在IUCN自然保護(hù)地綠色名錄和Alemu[87]的分析人類活動對自然保護(hù)地生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)影響的框架[88]基礎(chǔ)上所衍生出來的)的“四大支柱”,即治理主體(政府為主,其他利益相關(guān)者為輔,包括當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū))、治理目標(biāo)(人與自然和諧共生,包括:生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)功能提升和所有利益相關(guān)者共贏)、治理對象(大尺度生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能、珍稀瀕危野生生物、當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū))、治理措施(①山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理;②其他基于區(qū)域的有效保護(hù)措施;③基于區(qū)域的規(guī)劃;④將治理對象納入治理主體,重視當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)等邊緣群體,考慮性別因素;⑤基于權(quán)利的方法,如當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)賦權(quán)、女性賦權(quán)等)。當(dāng)它們被同時考慮時,這些要素將有助于更好的決策(即治理)和行動(即管理)從而實現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果,并為所有利益相關(guān)者帶來切實的共同利益。近幾十年來,自然保護(hù)已經(jīng)超越僅將保護(hù)視為主要的生態(tài)努力,逐漸認(rèn)識到關(guān)鍵社會維度的重要性并開始采用更具包容性的觀點和方法[89—90],包容性維度不僅與實施特定決策、活動、規(guī)劃和決策過程有關(guān),還涉及到誰參與這些過程。需要強(qiáng)調(diào)的是,治理概念的本質(zhì)是公共和私人行為者(即政府不同部門、私營機(jī)構(gòu)、社會組織、當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū))(表3)用多種方式共同努力以在多個空間、時間和行政尺度上制定和實施有關(guān)自然資源管理的決策,從而創(chuàng)造能力。這種相互作用正是治理機(jī)構(gòu)的決定性特征,其補(bǔ)充了國家在規(guī)劃自然資源使用、管理和保護(hù)方面的傳統(tǒng)作用。在大多數(shù)情況下,自然資源治理的不同方法(例如,法定、習(xí)慣和自愿制度)在治理同一資源時相互補(bǔ)充、沖突和混合。

表3 主要參與自然保護(hù)地治理者的類型Table 3 Typology of main actors in protected area governance

更具體地說,關(guān)于國家公園的治理對象,保護(hù)科學(xué)特別強(qiáng)調(diào)保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,這也需要其他基于區(qū)域的有效保護(hù)措施促進(jìn)連通性;關(guān)于治理措施,重點是對山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)、系統(tǒng)治理及規(guī)劃,要將治理對象納入治理主體,重視當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)等邊緣群體,特別要考慮性別因素。關(guān)于治理主體,合作方法的價值得到廣泛認(rèn)可,通常與私營部門、社會組織等利益相關(guān)者相結(jié)合,以支持和加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)的生計及其幸福感。不同國家和地區(qū)社會中的不同部門或子群體往往持有不同的價值觀,并以廣泛的方式與自然打交道,從采掘主義到共存等等。就他們而言,當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)往往具有很強(qiáng)的相關(guān)性,通常與非當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)形成對比(表4),這也更進(jìn)一步說明了將其納入治理主體是有必要的。圖1進(jìn)一步通過治理主體、治理目標(biāo)、治理對象和治理措施這四個關(guān)鍵方面闡明了如何將這些不同的維度和方法整合到中國國家公園治理中。

圖1 中國國家公園包容性治理框架Fig.1 Inclusive governance framework for national parks in China

表4 不同群體持有的價值觀Table 4 Values held by different groups

4 中國國家公園包容性治理的建議和思考

4.1 推行系統(tǒng)綜合的治理方式

在治理決策制定和討論的過程中,邀請政府不同部門、私營機(jī)構(gòu)、社會組織、當(dāng)?shù)鼐用窈偷胤缴鐓^(qū)等各個利益相關(guān)方參與,考慮局地、流域、國家、區(qū)域和全球等尺度,將參與者觀點的多樣性與廣泛不同的景觀和生態(tài)系統(tǒng)性質(zhì)相匹配進(jìn)行保護(hù)和管理,進(jìn)一步通過跨尺度景觀和生態(tài)系統(tǒng)的管理鞏固高效合作伙伴關(guān)系和治理體系的綜合能力。并對新的和多樣化的方法、協(xié)作和制度安排保持開放態(tài)度,不應(yīng)將偏離目標(biāo)的探索視為失敗,而應(yīng)視為學(xué)習(xí)和調(diào)整的機(jī)會。

4.2 給當(dāng)?shù)鼐用褓x權(quán)

賦權(quán)意味著允許一些權(quán)利轉(zhuǎn)移和權(quán)利下放,即討論和決策,將更多的決策權(quán)移交給另一個群體。給當(dāng)?shù)鼐用褓x權(quán)更利于長期保護(hù),具有更廣泛的可持續(xù)性[45]。要考慮所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、自然資源稟賦等因素,允許和鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c討論與國家公園及其所涵蓋地區(qū)有關(guān)的問題,幫助他們理解和實施各級政策制定的相關(guān)法規(guī)和政策,擴(kuò)大合作管理內(nèi)容的范疇,且參與最終決策;鼓勵各種形式的當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)組織和機(jī)構(gòu),例如產(chǎn)業(yè)協(xié)會、合作社等,組織其跨區(qū)域交流、對話,加強(qiáng)其能力建設(shè),提升當(dāng)?shù)鼐用駥鹘y(tǒng)文化的自豪感,對當(dāng)?shù)匚幕M(jìn)行保護(hù)傳承和科學(xué)利用。

4.3 努力實現(xiàn)性別平衡

性別平等既是一個實踐問題,也是一個道德問題。中國“婦女賦權(quán)”工作往往只是對婦聯(lián)工作或者活動相關(guān)聯(lián)的“衡量”,但用這種方式衡量事物的范圍太過于狹窄。由于女性賦權(quán)有利于社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)[91—93],我們建議充分評估國家公園的性別影響并采取補(bǔ)救措施?？捎蓪＜覉F(tuán)隊協(xié)助,女性們在社區(qū)內(nèi)舉行公開會議,討論國家公園建設(shè)、女性健康、衛(wèi)生和社交生活等內(nèi)容,以此加強(qiáng)女性在社區(qū)決策過程中的形象以及鞏固其在保護(hù)生物多樣性、生態(tài)體驗和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面的作用。

4.4 重視傳統(tǒng)知識和本土智慧

傳統(tǒng)知識與本土智慧是地方社區(qū)居民持久使用的相關(guān)知識、創(chuàng)新和做法,通常反映了當(dāng)?shù)鼐用駥ψ匀画h(huán)境的適應(yīng)與認(rèn)識,是寶貴的遺產(chǎn)資源,對其尊重并加以利用能提供更廣泛的機(jī)會和解決實際問題的方案,并促進(jìn)社區(qū)居民的主人翁意識和自信感以及利益相關(guān)者相互信任。應(yīng)挖掘國家公園所在地域的傳統(tǒng)知識和本土智慧,制定相應(yīng)的政策規(guī)定加以保護(hù),并與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)相結(jié)合,充分發(fā)揮其在包容性治理體系中的獨特作用,形成不僅僅依靠從外部引進(jìn)新措施的更有成效治理機(jī)制。

4.5 統(tǒng)籌國家公園范圍內(nèi)外治理

為統(tǒng)籌國家公園與周邊地區(qū)發(fā)展,建議參考中國一些社會公益型保護(hù)地在保護(hù)地外圍建設(shè)擴(kuò)展區(qū)的經(jīng)驗,基于生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)需求,在國家公園周邊地區(qū)劃出一定范圍的拓展區(qū)。拓展區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)需要遵循國家公園對拓展區(qū)生態(tài)保護(hù)方面的規(guī)定,同時在一定程度上也能享受國家公園在規(guī)劃、項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的資金、技術(shù)和人才支持,形成“國家公園—城—鎮(zhèn)—村”融合發(fā)展體系,為國家公園保護(hù)提供充裕緩沖空間。

5 結(jié)語

盡管目前中國自然保護(hù)地治理模式依然以自上而下的政府治理模式為主,但開始探索將其他治理模式應(yīng)用到自然保護(hù)地中,例如在三江源國家公園進(jìn)行的“一戶一崗”合作管理模式,這說明中國自然保護(hù)地建設(shè)正在以一種開放且包容的姿態(tài)接納國內(nèi)外有益的治理經(jīng)驗和智慧,在決策制定的過程中邀請各個利益相關(guān)者參與,未來可能逐漸超越共同管理邁向包容性治理。中國自然保護(hù)地體系是在“搶救式”背景下發(fā)展起來的,目前處在優(yōu)化調(diào)整期。如何推動中國自然保護(hù)地體系建設(shè)事業(yè)朝著系統(tǒng)性、科學(xué)性和創(chuàng)新性方向發(fā)展,成為亟須思考的關(guān)鍵問題。國家公園系統(tǒng)的建立,進(jìn)一步豐富與完善了中國自然保護(hù)地體系,也為自然保護(hù)地治理模式的探索帶來新的契機(jī)。中國作為最大的發(fā)展中國家,面對現(xiàn)實國情,既要立足發(fā)展,又要對全球自然保護(hù)事業(yè)負(fù)責(zé),從包容性治理理念中尋找路徑值得嘗試。