上海市實施國三標準柴油車提前報廢補貼和限行政策的成本收益分析

李月寒

（上海市環(huán)境科學研究院，上海 200233）

0 引言

根據(jù)上海市公安車管和生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，2019年上海市國三標準柴油車約占機動車總量的4.0%，但貢獻了30%的NOX、46%的PM和40%的VOCs。為加快淘汰高排放在用老舊柴油車，進一步減少機動車污染排放，上海市先后出臺了《上海市鼓勵國三柴油車提前報廢補貼實施辦法》[1]、《關(guān)于擴大國三標準柴油貨運機動車限制通行范圍的通告》[2]以及《關(guān)于調(diào)整本市國三標準柴油貨運機動車限制通行政策的通告》[3]一系列政策文件。但政策推行正處經(jīng)濟下行、轉(zhuǎn)型深化和疫情蔓延疊加期，政策實施成本收益如何、政策是否合理等問題倍受關(guān)注。

國內(nèi)外針對生態(tài)環(huán)境政策開展了相關(guān)績效評價探索，主要包括以下三類：①基礎(chǔ)理論研究，如評價基礎(chǔ)理論闡述、評價方法選擇和評價主要步驟說明等[4-8]；②某項生態(tài)環(huán)境政策或措施的生態(tài)環(huán)境效益評價，如污染物減排量測算、環(huán)境質(zhì)量濃度預(yù)測等[9-11]；③某項生態(tài)環(huán)境政策或措施的環(huán)境健康效益評價，涉及對居民壽命的影響、居民防護支出的影響、健康效益的影響等[12-16]。相關(guān)研究對社會經(jīng)濟環(huán)境系統(tǒng)的中、遠期綜合影響評估有待進一步深化。本研究基于成本收益理論，通過投入產(chǎn)出模型，以國三柴油車提前報廢和限行政策為例，分析了政策產(chǎn)生的直接、間接影響，以期為生態(tài)環(huán)境政策的社會經(jīng)濟環(huán)境綜合績效評價提供實踐參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

1.1.1 影響矩陣建立

國三柴油車提前報廢補貼和限行政策通過“引逼結(jié)合”雙向發(fā)力，對經(jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生一系列影響。利益相關(guān)方主要包括政府、國三柴油車車主（或運營公司）、汽車銷售生產(chǎn)企業(yè)、汽車回收拆解企業(yè)，影響矩陣見表1。進一步，國三柴油車政策產(chǎn)生新車需求，可拉動上下游產(chǎn)品的生產(chǎn)，影響國民經(jīng)濟各部門，對經(jīng)濟總產(chǎn)出、居民收入和勞動力就業(yè)等產(chǎn)生影響。

表1 國三柴油車提前報廢補貼和限行政策的直接影響矩陣

表2 國三柴油車提前報廢的殘值損失量 （億元）

表3 不同情景下國三柴油車提前報廢補貼政策產(chǎn)生的居民環(huán)境健康和防護節(jié)約收益

表4 國三柴油車提前報廢補貼政策的成本收益分析結(jié)果

1.1.2 情景設(shè)置

以不實施該政策為背景值，核算各利益相關(guān)方由于政策實施產(chǎn)生的成本和收益變量。

此外，考慮到疫情沖擊，社會經(jīng)濟影響分析設(shè)置兩種宏觀經(jīng)濟情景，一是趨勢照常發(fā)展情景（BAU），基本遵循近年來社會經(jīng)濟發(fā)展增速，即GDP增速保持在4.5%~5.5%水平；二是低速穩(wěn)定情景（LED），考慮疫情對全球經(jīng)濟影響短期內(nèi)難以恢復(fù)，經(jīng)濟下行壓力較大，增速較“十三五”明顯放緩，按1.0%~2.5%水平開展評估。

1.1.3 材料及方法

（1）直接影響

綜合績效基于成本收益矩陣分項核算，公式如下：

式中：NB—凈收益；TB—利益相關(guān)方收益加和；TC—利益相關(guān)方成本加和。

其中：

政府管理成本（C11）通過官方年度預(yù)算統(tǒng)計直接獲得。

政府補貼成本（C12）和車主補貼收益（B21）相等：

式中：Nij—車輛注冊時間j的車型i提前報廢的數(shù)量（輛）；SBij—車輛注冊時間j的車型i可以獲得的補貼標準（萬元/輛）。

車輛置換稅收收入（B11）按下式計算：

式中：ΔVi—車型i由于國三淘汰政策提前置換的數(shù)量（輛）；Mi—車型i的平均置換單價（萬元/輛）；TXj—稅種j的稅率。

車輛殘值損失（C21）按下式計算：

式中：SCij—車輛注冊時間j的車型i在政策實施期的殘值（萬元/輛）。

車輛置換支出（C22）和新車售賣收入（B31）相等，按下式計算：

汽車回收拆解收益（B41）和汽車回收拆解成本（C41）通過調(diào)研統(tǒng)計核算。其中，成本主要包括報廢車收車費、托運費、稅費、房屋租賃及物業(yè)支出、能源資源消耗支出、人工成本支出、設(shè)備折舊費、環(huán)保設(shè)施運營維護成本、其他公用設(shè)施等運營維護成本、企業(yè)危險廢棄物處理成本和一般固體廢棄物處理成本等。

環(huán)境健康效益（B51）即污染減排節(jié)省的污染健康經(jīng)濟損失，由于減排效應(yīng)顯現(xiàn)有一定的滯后性[17]，以2019年環(huán)境空氣質(zhì)量水平作為基準，分別以基準濃度和目標濃度核算2019—2023年的人體健康影響，其差值視為既定措施落實帶來的居民健康效益，主要計算公式如下：

式（6）~式（10）中：P—國三柴油車政策減排量占“十四五”規(guī)劃減排量比例；ECa—現(xiàn)狀濃度相較于規(guī)劃濃度引起的大氣污染健康經(jīng)濟損失；ECa1—大氣污染造成的全死因過早死亡損失（萬元）；ECa2—大氣污染引起的呼吸系統(tǒng)和心血管疾病的住院新增人次和休工天數(shù)的經(jīng)濟損失（萬元）；ECa3—慢性支氣管炎的新發(fā)病例經(jīng)濟損失（萬元）；EFi—車型i國三升級為國五的減排放因子（g/km）；VKTi—車型i年均行駛里程（km/輛）；Ni—車型i提前報廢的數(shù)量（輛）；Nj—除提前報廢外貨車車型j受限行車輛數(shù)量（輛）；Ei—規(guī)劃期減排量（萬t）；RR—大氣污染引起的全死因死亡相對危險歸因比；fp—現(xiàn)狀大氣污染水平下的全因死亡率（1/10萬）；Pe—城市暴露人口（萬人）；GDPpct—第z年的人均GDP現(xiàn)值；?c—污染物實際濃度與閾值差值（μg/m3）；β—回歸系數(shù)；Ch—代表疾病住院成本（元/人次）；WD—疾病休工天數(shù)（元/人次）；Cwd—疾病休工成本（元/天）；γ—慢性支氣管炎的失能損失系數(shù)[18]。

節(jié)省的清潔和防護成本（B52）采用支付意愿法，根據(jù)先前研究成果[19]獲得。

（2）間接影響

對整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生的間接影響，基于投入產(chǎn)出模型進行評價：

式（11）~式（13）中：ΔX—由宏觀經(jīng)濟總產(chǎn)出的增加量（萬元）；A—直接消耗系數(shù)矩陣；ΔY—新增資金量的列向量（萬元）；ΔV—各行業(yè)部門居民收入變化量（萬元）；diag(v)—勞動者報酬系數(shù)的對角矩陣向量；ΔL—各行業(yè)部門勞動力就業(yè)變化量（人）；diag(l)—勞動者報酬系數(shù)的對角矩陣向量。

1.2 數(shù)據(jù)來源

直接影響核算數(shù)據(jù)來源于《上海市鼓勵國三柴油車提前報廢補貼實施辦法》[1]、《上海市節(jié)能減排專項資金分配結(jié)果》[20]、《上海市生態(tài)環(huán)境狀況公報》[21]、《上海市“十四五”空氣質(zhì)量改善規(guī)劃（征求意見稿）》、《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》[22]、《道路機動車大氣污染物排放清單編制技術(shù)指南》[23]、《HJ/T 180-2005城市機動車排放空氣污染測算方法》[24]、《上海市統(tǒng)計年鑒》[25]、《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》[26]、《中國環(huán)境經(jīng)濟核算技術(shù)指南》[18]、《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》[27]以及Chen G等、Chen R等、Huang W等、Ko F W S等、Wong C M等人的研究成果[28-32]。

間接影響核算數(shù)據(jù)來源于《中國2017年投入產(chǎn)出表》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》[33]。

支付意愿相關(guān)數(shù)據(jù)主要通過相關(guān)問卷獲得。

2 結(jié)果與分析

2.1 國三柴油車提前報廢補貼政策的社會經(jīng)濟環(huán)境綜合影響

2.1.1 國三柴油車提前報廢補貼政策的直接成本分析

政府補貼成本（車主補貼收益）按照柴油車的類型、初次登記年限給予差別化補貼，總支出約為36.37億元。其中，集裝箱運輸車獲得的補貼金額最高，約占72.76%；其次是中型柴油貨車，約占8.81%，其他車型獲得的補貼占比均不到5%。無論提前報廢數(shù)量還是補貼標準，集裝箱運輸車均位列首位，且遠高于其他車型。

車主汽車殘值損失受車齡和車型共同影響，基于二手車買賣市場調(diào)研，輕型貨車殘值位于2.6~5.9萬元、中型貨車殘值位于2.7~6.2萬元、重型貨車殘值位于4.5~10.2萬元、集裝箱運輸車殘值位于7.7~17.3萬元、小型客車殘值位于4.0~8.9萬元、中型客車殘值位于4.1~9.2萬元、大型客車殘值位于7.8~17.6萬元、長途客車殘值位于15.6~35.2萬元，申請?zhí)崆皥髲U的國三柴油車汽車殘值合計為66.45億元。

車主置換成本核算需要考慮置換支付意愿，調(diào)研知國三新車置換比例介于0.6~0.9，疫情會造成置換系數(shù)降低約5%，置換車型均為國五標準柴油車。重型柴油貨車、大型柴油客車新車置換成本約為30~50萬/輛，集裝箱運輸車、中型柴油貨車、中型柴油客車新車置換成本約為15~30萬/輛，長途客車新車置換成本約為50~70萬/輛，輕型柴油貨車和小型柴油客車新車置換成本約15萬/輛及以下。置換單價按照中值取值法，BAU情境下更新替換申請?zhí)崆皥髲U的國三柴油車需要支付約114.73億元，LED情境下需要支付約107.08億元。汽車銷售方增加的新車售賣收益等于車主置換成本。

汽車回收拆解行業(yè)成本通過提前報廢補貼申請受理點（暨本市機動車拆解企業(yè)）調(diào)研獲得，成本結(jié)構(gòu)占比中人工成本和托運支出占比較高，分別占企業(yè)運營成本的30%左右，其次是報廢車收車費、其他公用設(shè)施等運營維護成本和環(huán)保設(shè)施運營維護成本，回收拆解的平均成本約為3216元/輛車或543元/t。

2.1.2 國三柴油車提前報廢補貼政策的直接收益分析

車輛購置稅依據(jù)從價定率法，稅收收入合計為10.15億元。

汽車回收拆解行業(yè)的平均利潤約為3736元/輛，按照質(zhì)量計約為631元/t[34]，該項利潤合計約為2.37億元。

國三柴油車政策產(chǎn)生的減排污染物主要有NOx、VOCs和一次PM，無溫室氣體協(xié)同減排，根據(jù)式（7），已完成拆解的國三柴油車提前報廢累計削減NOX0.85萬t、VOCs 0.16萬t、一次PM 0.078萬t，預(yù)計每年可固定削減NOX1.10萬t、VOCs 0.21萬t、一次PM 0.10萬t。考慮NOX與VOCs總體減排比例基本為1∶1，為避免重復(fù)計算，根據(jù)式（6）~式（10）核算NOX和PM對人體健康的影響，其中PM取PM2.5和PM10的較高值。國三柴油車提前報廢政策對NOX、VOCs和PM的減排貢獻分別占三種污染物“十四五”規(guī)劃減排目標的16.99%、3.77%和14.84%。綜合減排貢獻取三種污染物減排貢獻的均值，以11.87%計，BAU情境下國三柴油車提前報廢政策產(chǎn)生人體健康收益8.33億元，LED情境下產(chǎn)生人體健康收益1.53億元。

節(jié)省的清潔和防護成本根據(jù)全市500名居民關(guān)于改善大氣環(huán)境質(zhì)量的支付意愿調(diào)查研究[19]，簡化年際變化規(guī)律，得出BAU情景下節(jié)省的額外清潔和防護成本約為3.63億元，LED情景下約為2.91億元。

2.1.3 國三柴油車提前報廢補貼政策的間接影響分析

BAU情境下，國三柴油車提前報廢補貼政策產(chǎn)生114.73億元的汽車購買需求，將拉動全國總產(chǎn)出463.48億元（以2019年價格計），貢獻2.79萬個城鎮(zhèn)單位就業(yè)崗位，增加16.82億元居民勞動報酬。LED情境下，國三柴油車提前報廢補貼政策產(chǎn)生107.08億元的汽車購買需求，將拉動全國總產(chǎn)出432.58億元（以2019年價格計），貢獻2.60萬個城鎮(zhèn)單位就業(yè)崗位，增加15.69億元居民勞動報酬。

2.1.4 國三柴油車提前報廢補貼政策的社會經(jīng)濟環(huán)境綜合影響

上海市鼓勵國三柴油車提前報廢補貼和限行政策可以減少機動車污染排放，進一步改善大氣環(huán)境質(zhì)量，對于促進減排和拉動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型具有雙重作用。從直接影響看，政府和車主為國三柴油車政策主要成本投入方，汽車銷售生產(chǎn)企業(yè)、汽車回收拆解企業(yè)和居民為國三柴油車政策的主要收益方。BAU情境下，鼓勵國三柴油車提前報廢政策需要支付單位直接凈成本5.90萬元/輛；LED情景下，鼓勵需要支付單位直接凈成本7.51萬元。但國三柴油車提前報廢補貼政策增加新車購置需求，通過產(chǎn)業(yè)鏈間接影響國民經(jīng)濟各部門，拉動經(jīng)濟總產(chǎn)出、貢獻就業(yè)崗位、增加居民勞動報酬，BAU情景下產(chǎn)生單位凈收益6.64萬元/輛，LED情景下產(chǎn)生單位凈收益5.99萬元/輛。

2.2 國三柴油車限行政策的社會經(jīng)濟環(huán)境綜合影響

國三柴油車限行政策通過限制車輛上路直接減少污染物排放，政策支出主要包括限行管理成本，政策收益為污染物減少產(chǎn)生的居民環(huán)境健康和防護節(jié)約收益。限行車輛數(shù)量按照存量與余量進行線性差值計算，限行政策累計削減NOx0.62萬t、VOCs 0.11萬t、PM 0.059萬t。BAU情境下國三柴油車限行政策產(chǎn)生人體健康收益3.60億元，節(jié)約額外清潔和防護成本1.56億元；LED情境下產(chǎn)生人體健康收益0.95億元，節(jié)約額外清潔和防護成本1.25億元。BAU情境下國三柴油車限行政策獲得直接收益0.11萬元/輛，LED情景下獲得直接收益0.05萬元/輛。

此外，隨著國三柴油車提前報廢補貼和限行政策“引逼結(jié)合”，受限車輛保有數(shù)量逐漸減少，限行政策產(chǎn)生的月度減排效益增量顯著衰減。對比而言，提前報廢補貼政策效益具有時間延續(xù)性，對實施后的2~3a持續(xù)產(chǎn)生影響，且能通過供需關(guān)系變動優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級，社會經(jīng)濟環(huán)境綜合效益更可持續(xù)。

3 研究結(jié)論與政策建議

3.1 研究結(jié)論

（1）趨勢照常發(fā)展情景下，鼓勵國三柴油車提前報廢的單位直接凈成本為5.90萬元/輛，實施國三柴油車限行的單位直接凈收益為0.11萬元/輛。低速穩(wěn)定情景下，鼓勵國三柴油車提前報廢的單位直接凈成本為7.51萬元/輛，實施國三柴油車限行的單位直接凈收益為0.05萬元/輛。但國三柴油車政策進一步拉動經(jīng)濟增長并增加居民勞動報酬，總收益將大于成本。

（2）政策實施初期限行政策比提前報廢補貼政策的減排效益顯著，原因是國三柴油車保有量較多，限行政策可以直接通過限制車輛上路直接減少污染物排放，隨著提前報廢補貼和限行政策“引逼結(jié)合”，受限車輛保有數(shù)量逐漸減少而效益顯著衰減。但提前報廢補貼政策的效益具有時間延續(xù)性，對實施后的2~3a持續(xù)產(chǎn)生影響，社會經(jīng)濟環(huán)境綜合效益的可持續(xù)更為突出。

（3）減排績效貢獻度與車輛保有量、提前報廢淘汰量、補貼標準、行駛里程等密切相關(guān)。集裝箱運輸車是國三政策減排績效的主要貢獻車型，貢獻度均達60%以上；其次是大型柴油客車和中型柴油貨車，均約貢獻10%左右的減排；再次是重型柴油貨車、中型柴油客車和長途客車，約分別貢獻6%、5%和1.5%，其他車型貢獻度均不到1%。

3.2 不確定性分析

（1）由于基礎(chǔ)資料不充分帶來的核算不確定性，如，限行影響的車型根據(jù)提前報廢車輛車型結(jié)構(gòu)同比折算等；

（2）由于現(xiàn)有研究的有限性帶來的核算不確定性。如，環(huán)境健康核算中引用了暴露-反應(yīng)關(guān)系相關(guān)研究成果，部分針對上海地區(qū)開展但仍需要比較與甄別，部分來源于其他區(qū)域的研究結(jié)論。

（3）由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)復(fù)雜性帶來的核算不確定性，如不同污染物之間存在著復(fù)雜的化學和生物相關(guān)性，但環(huán)境健康相關(guān)的計量反應(yīng)關(guān)系為單一污染物，采取同類或相關(guān)污染物分別計算后取最大值，盡量減少核算的不確性定。

3.3 政策建議

（1）進一步優(yōu)化環(huán)保財政投入機制，加大對源頭控制政策的激勵。國三柴油車政策側(cè)重被動式污染防治，綜合治理成本較高且監(jiān)管難度較大，建議下一步財政獎補政策從末端治理向源頭控制傾斜。同時政府角色從“投入推動型”向“引導(dǎo)推動型”進行轉(zhuǎn)變，積極利用金融、稅收減免、政府采購等各項措施，引導(dǎo)企業(yè)與民間資本投入，充分發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)和杠桿作用。

（2）注重政策評估的全局性和時效性，科學理解減排和發(fā)展的關(guān)系。在評估范圍上，建議盡快出臺涵蓋溫室氣體協(xié)同減排的生態(tài)環(huán)境政策綜合績效評價管理辦法和技術(shù)指南。國三柴油車政策雖未涉及溫室氣體減排，但許多其他生態(tài)環(huán)境政策如臭氧控制、清潔空氣行動計劃等除傳統(tǒng)污染物減排外還包含溫室氣體協(xié)同減排，在碳達峰碳中和戰(zhàn)略背景下，建議將溫室氣體協(xié)同減排績效納入政策評價體系，從經(jīng)濟效應(yīng)、生態(tài)減排效應(yīng)、健康協(xié)同效應(yīng)等角度豐富評價內(nèi)容。在評估時效上，建議開展“事前+事中+事后”全周期評價制度，形成事前方案比較、事中實施監(jiān)管、事后績效評估模式，及時有效監(jiān)管并反饋政策實施效果。

（3）強化財政信息公開服務(wù)，為環(huán)保財政績效評價提供數(shù)據(jù)支撐?；诒狙芯?，社會公眾甚至是政府管理部門較難掌握全面的跨部門環(huán)保財政投入使用狀況，建議提升財政投入信息公開水平，為全周期政策績效評價提供數(shù)據(jù)支撐。