強化政策保障和體制機制創(chuàng)新 全面推進鄉(xiāng)村振興

趙民學 陳志安

2023年2月13日，《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布，這是進入21世紀以來第20次聚焦“三農(nóng)”工作的中央一號文件，再次表明黨中央舉全黨全社會之力加強“三農(nóng)”工作的鮮明態(tài)度，響鼓重槌發(fā)出重農(nóng)強農(nóng)的強烈信號，為做好新時代“三農(nóng)”工作提供了堅強保障，指明了前進方向和基本路徑，注入了強大動力。

《意見》指出，要強化政策保障和體制機制創(chuàng)新，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)固的政策保障、體制機制保障和創(chuàng)新保障。強化政策保障和體制機制創(chuàng)新，一要健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制，二要加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設，三要推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制

全面推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需要真刀真槍地干、真金白銀地投。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展離不開資金和政策的支持。《意見》提出“健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制”，明確了財政“兩本賬”保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主體責任。同時，要利用好市場力量，撬動更多金融和社會資本。

（一）政府投入

政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位舉足輕重，政府投入為鄉(xiāng)村振興提供財力保障，支持各種“三農(nóng)”政策的實施，起到以點帶面的引導作用。《意見》強調(diào)要“堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預算優(yōu)先保障領域”“穩(wěn)步提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”，同時“將符合條件的鄉(xiāng)村振興項目納入地方政府債券支持范圍”。各地要堅持財政優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，創(chuàng)新財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機制和政策體系，堅決貫徹落實“三農(nóng)”工作“重中之重”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村“優(yōu)先發(fā)展”的要求。同時，要強化財政資金導向作用，不斷優(yōu)化財政支農(nóng)資金投向和支持重點，形成權責清晰、重點突出、措施可行、保障有力的鄉(xiāng)村振興財政支持政策體系。

（二）金融投入

鄉(xiāng)村要振興，金融要先行。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心資源，在鄉(xiāng)村振興多元投入格局中發(fā)揮著基礎支撐地位和引導杠桿作用，全面推進鄉(xiāng)村振興離不開金融的有力支持。《意見》指出要“用好再貸款再貼現(xiàn)、差別化存款準備金、差異化金融監(jiān)管和考核評估等政策，推動金融機構增加鄉(xiāng)村振興相關領域貸款投放”“引導信貸擔保業(yè)務向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域傾斜”。農(nóng)村金融體系必須適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特點，才能更好地服務于鄉(xiāng)村振興。一方面，創(chuàng)新農(nóng)村金融機構的激勵約束機制，加強金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核，對涉農(nóng)業(yè)務達到一定比例的金融機構實行差別化監(jiān)管和考核辦法，推動農(nóng)村金融機構回歸本源；另一方面，金融機構要積極參與農(nóng)村信用工程建設，開展信用農(nóng)戶和誠信企業(yè)評定，不斷擴大抵押擔保的適用范圍，加快擔保方式創(chuàng)新，著力提升涉農(nóng)信貸效率。

（三）社會資本投入

社會資本是全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要力量。引導社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，有利于加快建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。《意見》提出要“鼓勵將符合條件的項目打捆打包按規(guī)定由市場主體實施，撬動金融和社會資本按市場化原則更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”“發(fā)揮多層次資本市場支農(nóng)作用”。如何引導好、保護好、發(fā)揮好社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性、主動性，切實發(fā)揮社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村、服務鄉(xiāng)村振興的作用尤為重要。一是各級農(nóng)業(yè)相關部門要加快完善社會資本支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的對接平臺，搭建資本與農(nóng)村溝通服務的橋梁；二是政府投入要發(fā)揮良好的杠桿作用，創(chuàng)新社會資本融資和投資的模式，實現(xiàn)政府、社會資本、農(nóng)業(yè)農(nóng)村共贏的局面；三是要加強社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的指引，既充分鼓勵引導資本下鄉(xiāng)，也要對下鄉(xiāng)的資本在引入、使用、退出等方面進行全過程監(jiān)管，切實保障農(nóng)民的利益。

二、加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設

鄉(xiāng)村振興，人才是基石。加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設，是全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農(nóng)業(yè)強國的動力保障。

（一）著力培養(yǎng)鄉(xiāng)村本土人才

鄉(xiāng)村本土人才作為一支激情與活力并存、知識與闖勁同在的隊伍，是全面推進鄉(xiāng)村振興的關鍵，是帶領群眾致富的“領頭羊”。《意見》指出要“支持培養(yǎng)本土急需緊缺人才”“實施高素質(zhì)農(nóng)民培育計劃，開展農(nóng)村創(chuàng)業(yè)帶頭人培育行動”“大力發(fā)展面向鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育”。在培養(yǎng)鄉(xiāng)村本土人才時，要遵循“需要什么，培訓什么”的原則，通過整合各種培訓資源，采取線上線下培訓相結合、理論與實踐相結合的方法，引導農(nóng)民“在學中干、在干中學”。以培養(yǎng)農(nóng)村實用人才為主，充分激發(fā)本地“存量”人才潛能。要充分發(fā)揮農(nóng)村創(chuàng)業(yè)帶頭人的示范引領和輻射帶動作用，鼓勵引導更多普通農(nóng)戶、規(guī)模農(nóng)戶、專業(yè)大戶加入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的隊伍中。

（二）積極引進城市回歸人才

長期以來，鄉(xiāng)村人才持續(xù)外流，人才總量不足、結構失衡、素質(zhì)偏低、老齡化嚴重等問題較為突出，鄉(xiāng)村人才總體發(fā)展水平與鄉(xiāng)村振興的要求之間存在一定差距?！兑庖姟窂娬{(diào)要“實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃”，有序引導大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)；要“組織引導教育、衛(wèi)生、科技、文化、社會工作、精神文明建設等領域人才到基層一線服務”“完善城市專業(yè)技術人才定期服務鄉(xiāng)村激勵機制，對長期服務鄉(xiāng)村的在職務晉升、職稱評定方面予以適當傾斜”。通過建立人才回歸制度、人才激勵機制，解決人才回流的后顧之憂，鼓勵人才回歸?！兑庖姟愤€指出“引導城市專業(yè)技術人員入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)”，這也為鄉(xiāng)村引進外來人才提供了全新的思路，即拓寬渠道，不拘泥于形式，為某一項目或某一任務引進人才時，階段性地雇傭外來人才也是一種可采取的靈活方式。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境

栽下梧桐樹，引來金鳳凰。要想吸引人才回流，就要營造良好的工作環(huán)境和創(chuàng)業(yè)條件，推動就業(yè)創(chuàng)業(yè)人才留鄉(xiāng)。《意見》明確了將繼續(xù)實施與鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育等相關的項目、計劃或行動，如“大學生鄉(xiāng)村醫(yī)生”專項計劃、教師“特崗計劃”、青年人才開發(fā)行動等，“允許符合一定條件的返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶”。這些措施營造了良好的鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境，有助于鄉(xiāng)村吸引人才、留住人才。

此外，不斷完善鄉(xiāng)村飲水、交通、電力、網(wǎng)絡、交通、物流等基礎設施建設，著力打造宜居宜業(yè)的鄉(xiāng)村環(huán)境，推動醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會保障等公共服務資源向鄉(xiāng)村傾斜，持續(xù)提升鄉(xiāng)村公共服務水平，保障返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才的社會保險、子女入學等權益，解決面臨的各種困難等，也將為鄉(xiāng)村人才隊伍建設保駕護航。

三、推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展

縣域是城市和鄉(xiāng)村的結合點，是鄉(xiāng)村振興的重要載體。要以縣域為重要切入點，逐步在縣域內(nèi)打破城鄉(xiāng)之間的界限，把縣域打造成連接工農(nóng)、融合城鄉(xiāng)的重要紐帶。

（一）促進縣域城鄉(xiāng)要素流動

縣域是城鄉(xiāng)要素雙向流動的重要場域，只有打通縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度性通道、發(fā)揮政府與市場的雙輪驅(qū)動作用才能有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。《意見》指出要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動”。以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興，關鍵是破除人口、土地、資金等要素在城鄉(xiāng)自由流動的體制機制障礙，圍繞人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等歷史趨勢，協(xié)同推進城鄉(xiāng)聯(lián)動式要素改革，改變過去單一要素“單兵突進”的改革模式，發(fā)揮要素協(xié)同配置效應。

（二）統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是現(xiàn)代化的重要標志。打破城鄉(xiāng)二元對立、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就要做到統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃?！兑庖姟分赋鲆敖y(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，推動縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，加強中心鎮(zhèn)市政、服務設施建設”。在縣域范圍內(nèi)，要形成小城市、小城鎮(zhèn)、專業(yè)農(nóng)莊梯次銜接的空間布局形態(tài)，按照“做大縣城、做強中心鎮(zhèn)、做優(yōu)特色村”的目標，切實增強中心鎮(zhèn)、特色村的輻射吸納和帶動能力，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局按照因地制宜的原則，可以依法調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃或村落建制，宜聚則聚、宜散則散?？傮w采取改造、保護和新建相結合的規(guī)劃思路，保持小城鎮(zhèn)處于宜居的空間尺度，及時更新完善小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的規(guī)劃體系，實現(xiàn)縣域內(nèi)規(guī)劃全覆蓋。

（三）推進縣域農(nóng)民工市民化

縣域是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的第一站，處于城市化的前沿地帶。推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，順應了我國新型城鎮(zhèn)化的趨勢。《意見》指出要“深入推進縣域農(nóng)民工市民化，建立健全基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給機制”。要進一步改革戶籍制度，使農(nóng)業(yè)人口更容易融入城市；要實現(xiàn)城市常住人口與戶籍人口享有同等的城鎮(zhèn)基本公共服務，使農(nóng)業(yè)轉移人口能夠安心留下來；要不斷促進農(nóng)業(yè)轉移人口綜合素質(zhì)的提升，使農(nóng)業(yè)轉移人口有更好的發(fā)展空間。

（四）均衡配置縣域城鄉(xiāng)公共資源

建立健全城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農(nóng)村基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，是深入推進鄉(xiāng)村振興的重大舉措。《意見》指出要“梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源，發(fā)展城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務聯(lián)合體，推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務類設施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設和管護”。當前縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的問題仍然凸顯，而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度取決于公共資源均衡配置水平，只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施聯(lián)通和基本公共服務均等化，才能有力推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，要扎實推進鄉(xiāng)村基礎設施建設，加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌。同時，要重視農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)保等政策實施，分類落實農(nóng)村社會保障待遇，著力提升農(nóng)村社會保障水平。

[責任編輯：王芳玲]