菲律賓修訂《可再生能源法案》

張洪 孫伯龍

菲律賓能源部部長洛提拉表示，菲律賓可再生能源有巨大開發(fā)潛力，外資股權(quán)限制取消后，將會進(jìn)一步吸引行業(yè)投資，有利于助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、解決就業(yè)，幫助菲律賓實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電占比到2030年提高到35%、2040年提高到50%的目標(biāo)。

2022年11月18日，菲律賓能源部公布了《可再生能源法案（2008）》的修正案。按照最新的規(guī)定，在菲律賓進(jìn)行太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、海洋或潮汐能等可再生能源的勘探、開發(fā)和利用時(shí)，外國公民及外資企業(yè)將不再受股權(quán)比例的限制。

修法或?qū)砀嗤顿Y機(jī)會

長期以來，制約菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素就是能源短缺。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，菲律賓石油產(chǎn)量僅占國內(nèi)能源總供給的1.6%，天然氣占比7.7%，煤炭產(chǎn)量占比4.6%，可再生能源占菲律賓能源供給的41.8%。在供熱方面，可再生能源的貢獻(xiàn)度甚至高達(dá)65%，主要原因在于農(nóng)村家庭使用植物殘?jiān)鳛閺N房燃料。為加強(qiáng)可再生能源開發(fā)利用，提高能源自給率，菲律賓政府展開了一系列立法。如2001年的《電力工業(yè)改革法案》，2006年的《生物燃料法案》，2008年的《可再生能源法案》和2009年的《氣候變化法案》。其中，最重要的是《可再生能源法案》，旨在通過財(cái)政和非財(cái)政激勵措施，加速可再生能源的勘探和開發(fā)，使國家和地方制度化推進(jìn)可再生能源使用，并促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高效且盈利的商業(yè)應(yīng)用。

盡管菲政府多次出臺相關(guān)政策，但收效甚微。客觀原因在于，菲律賓本國在可再生能源勘探開發(fā)等領(lǐng)域不具備顯著的技術(shù)、資金等優(yōu)勢，同時(shí)在政策上對外國投資主體有較多限制。根據(jù)菲律賓《憲法》第12條第2款的規(guī)定：公共領(lǐng)域的所有土地、水域、礦產(chǎn)、煤、石油、其他礦物油，各種形態(tài)的勢能，水產(chǎn)、森林或木材、野生動植物和動物，以及其他自然資源歸國家所有。因此，自然資源的勘探、開發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)由國家全面控制和監(jiān)管。國家有權(quán)與菲律賓公民、菲方公司和控股聯(lián)合體（菲方至少占60%股份）通過合作生產(chǎn)、合資和產(chǎn)品分成協(xié)議方式共同勘探、開發(fā)和利用自然資源?；趯椃ǖ睦斫猓颇茉床吭谂鷾?zhǔn)可再生能源投資合同時(shí)，一律要求菲方主體至少持有項(xiàng)目60%的股份，這對外資引入造成了實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)入障礙。

2022年9月29日，基于對1987年憲法的務(wù)實(shí)和技術(shù)性解讀，菲律賓司法部發(fā)表了正式意見。菲司法部認(rèn)為，太陽能、風(fēng)能、水能和海洋或潮汐能的勘探、開發(fā)和利用，不應(yīng)受到40%外資股權(quán)比的限制，因?yàn)檫@些資源取之不盡、用之不竭，而1987年憲法只考慮了那些可以被挪用的有限和可耗盡的資源。另外，在菲律賓法律體系中，基于國家有權(quán)享有和獲得財(cái)產(chǎn)、王權(quán)至上、人類共用物三項(xiàng)原則，“自然資源”被作出過于嚴(yán)格的解讀（不應(yīng)理解為包含所有樣式和形態(tài)的自然資源）。依據(jù)以上概念和原則，菲律賓《憲法》第12條第2款明確提到的其他資源（如土地、水產(chǎn)、森林、野生動植物等）都是可以實(shí)際占有的，而陽光、風(fēng)、海洋等是無法被占有的。從該條款的立法背景可知，立法者擔(dān)憂的是：如果自然資源完全開放給外資開采，可能導(dǎo)致資源的過早枯竭。但是通常而言，可再生能源是不會枯竭的，外商投資可再生能源受到股權(quán)比限制并不符合立法本意。此外，在1987年立法之時(shí)，可再生能源尚未被實(shí)際開發(fā)、利用，因此立法者不可能有意將可再生能源納入該條款的適用范圍。

在法理上得到正當(dāng)性的闡釋后，菲律賓能源部部長于2022年11月15日簽署了第2022-11-0034號部門通函，正式取消了可再生能源投資領(lǐng)域?qū)ν鈬Y本的股權(quán)限制。此舉表明，隨著世界各國大力倡導(dǎo)發(fā)展清潔綠色能源，菲律賓政府已經(jīng)深刻認(rèn)識到傳統(tǒng)能源匱乏、可再生能源儲量豐富的國情，因而將開發(fā)可再生能源作為實(shí)現(xiàn)能源自給的一個(gè)重要方向，大力推動該產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這項(xiàng)法令頒布之后，菲律賓政商界都十分期待這項(xiàng)改革能夠帶來更多投資機(jī)會。

修正案的主要內(nèi)容及其延伸

菲律賓本次公布的《可再生能源法案修正案》（以下簡稱“修正案”）主要內(nèi)容包含兩條。首先，刪除了《可再生能源法案》第19（A）條，修改對可再生能源的所有權(quán)性質(zhì)做出的規(guī)定。在無須修改本國憲法的前提下，放開對外商投資可再生能源的股權(quán)限制。其次，對《可再生能源法案》第19（B）條進(jìn)行修訂，刪除了菲方對相關(guān)合資公司持股至少60%的直接規(guī)定，同時(shí)對以下三類可再生能源服務(wù)或運(yùn)營合同進(jìn)行了法律保留：（1）直接取自天然水源的水；（2）地?zé)豳Y源的勘探、開發(fā)和利用，但菲律賓《憲法》第12條第2款規(guī)定的大規(guī)模地?zé)豳Y源勘探、開發(fā)和利用的財(cái)政或技術(shù)援助協(xié)議除外；（3）公共或私人植物莊園生產(chǎn)的木材及非木材森林產(chǎn)品。事實(shí)上，該修正案未改變菲律賓對可再生能源的分類或投資流程，僅取消了外商投資的股權(quán)限制。

值得注意的是，雖然菲律賓司法部表示憲法對自然資源勘探、開發(fā)和利用的外資所有權(quán)限制僅涵蓋容易被占用的自然資源，例如礦藏、石油等，不應(yīng)包括太陽、風(fēng)和海洋等無法被占有的事物；但是，直接從自然水源中運(yùn)輸加工水資源，仍接受《水法》中的外資所有權(quán)限制規(guī)定。具體而言，根據(jù)菲律賓《水法》的規(guī)定，基于特定目的而將天然溪流的水或通過溝渠、運(yùn)河提供的水，用于灌溉、采礦、電力或家庭用途，外商投資仍然受到股權(quán)比限制。但是依靠水壩修建的發(fā)電廠卻能100%由外資擁有，這種情形下僅要求水壩所有權(quán)符合菲律賓法律規(guī)定。事實(shí)上不通過水壩，發(fā)電廠使用的水是無法進(jìn)入閘門的，因此菲方享有足夠的控制權(quán)，在這種情況下，進(jìn)入發(fā)電廠的水源不算是自然資源，并且可以作為普通商業(yè)實(shí)體被外國收購。

除上述主要內(nèi)容外，修正案還規(guī)定了諸多促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施。例如：對可再生能源發(fā)電量的最低百分比（可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)RPS）做出規(guī)定；對可再生能源生產(chǎn)的電力實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)制度，為生產(chǎn)者提供了長期固定價(jià)格的保障；電力公用事業(yè)公司與合格的可再生能源系統(tǒng)最終用戶簽訂凈計(jì)量協(xié)議；還規(guī)定了離網(wǎng)電氣化系統(tǒng)可再生能源的最低電力百分比等。此外，可再生能源開發(fā)商還可以獲得若干激勵措施，諸如：實(shí)體商業(yè)運(yùn)營的前七年的所得稅免除；前十年對可再生能源機(jī)械、設(shè)備和材料免征進(jìn)口關(guān)稅和特殊房產(chǎn)稅；允許凈經(jīng)營虧損結(jié)轉(zhuǎn)；銷售可再生能源產(chǎn)生的燃料或電力的增值稅零稅率；對國內(nèi)資本設(shè)備和服務(wù)的稅收抵免等。

給相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來積極影響

菲律賓取消對外商參與可再生能源項(xiàng)目的限制，將會對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來積極影響。菲律賓推廣可再生能源發(fā)電需要技術(shù)知識和經(jīng)驗(yàn)，也需要大量資金支持，取消外資在可再生能源投資領(lǐng)域股權(quán)比限制，將在投資方面帶來顯著的改善。菲能源部認(rèn)為，可再生能源投資的高峰將很快出現(xiàn)。參議院能源委員會副主席張僑偉表示：“取消外資40%的上限比例是一個(gè)游戲規(guī)則的改變。這使（菲律賓）走上了創(chuàng)造投資環(huán)境的正確道路，在全球努力應(yīng)對氣候變化和俄羅斯與烏克蘭持續(xù)沖突的情況下，將加強(qiáng)本國建立更多可再生能源設(shè)施。此外，更廣泛地采用可再生能源可以逐步降低電價(jià)，使消費(fèi)者受益，同時(shí)在有關(guān)社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會?！睆漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源替代的角度來看，增加可再生能源投資將幫助菲律賓減少對來自化石燃料與煤電等能源的依賴，增加可再生能源的使用；也可以促進(jìn)該國其他可再生能源的發(fā)展；同時(shí)解決因地緣沖突引起的國際能源價(jià)格波動與供給受限的問題。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com