國土空間規(guī)劃體系下的交通協(xié)同規(guī)劃思考

陳東光

（中咨城建設(shè)計有限公司浙江分公司，浙江金華 321300）

0 引言

交通設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準比較嚴苛，需能從農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間中穿過。項目建設(shè)為農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)和交通高度集中的區(qū)域，在開展交通規(guī)劃工作時，對農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度比較低。在重構(gòu)國土空間規(guī)劃時，核心要務(wù)是全面體現(xiàn)國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，使人與自然的和諧共生得以真正實現(xiàn)。在國土空間規(guī)劃中，核心內(nèi)容是生態(tài)保護治理與交通發(fā)展互相適應(yīng)和互相協(xié)調(diào)，我國提出了碳中和、碳達峰的鄭重承諾。

作為國土空間規(guī)劃體系中的重要專項規(guī)劃之一，綜合交通規(guī)劃應(yīng)如何明確自身的定位和目標(biāo)，如何適應(yīng)國土空間規(guī)劃體系的需要，發(fā)揮交通對國家發(fā)展的作用，需從基本思維、框架體系、編制實施、政策法規(guī)等方面進行思考。

1 國土空間規(guī)劃體系對交通規(guī)劃的要求

1.1 確立以保護為基調(diào)的建設(shè)和發(fā)展思路

國土空間規(guī)劃一直以來都是我國空間發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵舉措，也是我國依據(jù)可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略所必經(jīng)的重要措施，是對各專項開發(fā)和保護建設(shè)的重要依據(jù)?；谀壳拔覈鴮ι鷳B(tài)環(huán)境的重視和關(guān)注，交通規(guī)劃管理應(yīng)從傳統(tǒng)的專項技術(shù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)移到建設(shè)高質(zhì)量的綜合規(guī)劃體系，使之與自然環(huán)境、自然資源的開發(fā)協(xié)同發(fā)展。同時，交通設(shè)施的建設(shè)及布局策略應(yīng)從整體的視角分析，盡可能滿足環(huán)境資源保護，促進社會發(fā)展的基本理念。在創(chuàng)建交通規(guī)劃體系的過程中，還應(yīng)明確制訂規(guī)劃目標(biāo)，確定環(huán)保建設(shè)的理念，構(gòu)建高品質(zhì)的治理制度，讓國土空間規(guī)劃管理成效快速發(fā)揮出來[1]。

1.2 實現(xiàn)和國土空間規(guī)劃體系的銜接

在國土空間規(guī)劃的總體內(nèi)容中，交通專項規(guī)劃始終是關(guān)鍵性內(nèi)容。規(guī)劃的事項必須依照整體規(guī)劃目標(biāo)，不能同目標(biāo)及剛性管理制度相背離，其中的重要內(nèi)容也應(yīng)納入總體規(guī)劃中。此外，從科學(xué)編制的方向來分析，交通規(guī)劃管理特別是綜合交通對于空間總體規(guī)劃有較大影響，必須先對空間規(guī)劃進行資料的收集和研究，綜合多方意見制定規(guī)劃方案，并確立專項規(guī)劃的后期方案和未來的發(fā)展方向。同時，有關(guān)專項規(guī)劃應(yīng)在各省各市級地區(qū)進行層級編制，不同區(qū)域或?qū)哟蔚膶ｍ椧?guī)劃都要根據(jù)編制的類型進行制定和完善，創(chuàng)建與國土空間規(guī)劃相配合、相適應(yīng)的綜合性交通規(guī)劃管理制度，以國土空間總體規(guī)劃目標(biāo)為前提，進一步推進我國交通專項的規(guī)劃體系框架，使之成為專項規(guī)劃的重要指引與管控手段。同時，在規(guī)劃編制、實施和審批中，應(yīng)遵從編制與實施同主體的原則，提高規(guī)劃內(nèi)容的權(quán)威性和規(guī)范性，進一步改進審批與各類專項規(guī)劃間的銜接與協(xié)同合作，結(jié)合現(xiàn)代技術(shù)水平完善并制定國土空間規(guī)劃所需的技術(shù)評價指標(biāo)，保證國土空間信息平臺間的有效鏈接和信息共享[2]。

2 我國空間規(guī)劃中的交通要素分析

2.1 主體功能區(qū)規(guī)劃

在規(guī)劃主體功能區(qū)域時，從宏觀的角度出發(fā)，對不同區(qū)域的主體功能進行確定，在功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略格局中充分考量交通設(shè)施問題，作為支撐性要素而被綜合敘述。從政策建議的角度分析城市群空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)保護應(yīng)與交通設(shè)施規(guī)劃和管理保持緊密聯(lián)系，使交通服務(wù)一體化、交通建設(shè)差異化得以真正體現(xiàn)。

2.2 土地利用規(guī)劃

在部門間進行土地資源分配時，土地利用規(guī)劃發(fā)揮著重要的作用，也會對土地時空利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施帶來不同程度的影響。在土地利用規(guī)劃時，交通用地是建設(shè)用地的主要組成部分，對各種交通方式規(guī)劃期內(nèi)項目的用地面積、里程數(shù)等進行控制，使其數(shù)量的合理性得到保證。

2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃

國土空間規(guī)劃工作與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之間具有特殊的匹配度。在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，交通要素發(fā)揮著十分重要的作用。從編制內(nèi)容的角度分析，城市總體規(guī)劃所包含的強制性內(nèi)容有交通方式結(jié)構(gòu)、重大交通設(shè)施用地黃線、主干路紅線等，做好規(guī)劃工作，可以使城市布局變得更加合理。

2.4 綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接

與城市綜合交通體系規(guī)劃相比，綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃以全域為規(guī)劃對象時，其編制的特點與國土空間規(guī)劃相一致。做好綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃工作，使其與國土空間規(guī)劃保持有序銜接，例如規(guī)劃沿用以線路布設(shè)、交通領(lǐng)域經(jīng)典交通量預(yù)測等內(nèi)容為核心編制路線，在開展國土空間規(guī)劃銜接工作時，就會使編制精度與編制內(nèi)容出現(xiàn)一定的偏差，很難與相關(guān)的規(guī)劃工作保持有序的銜接[3]。

2.5 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是國家推進治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要手段，在開展國土空間規(guī)劃工作時，對同一區(qū)域內(nèi)的各種要素進行科學(xué)、合理的配置，實現(xiàn)一體化建設(shè)。交通會給國土空間規(guī)劃帶來重要影響，在創(chuàng)建國土空間規(guī)劃體系時，需要交通以更加精準的方式融入其中，在頂層設(shè)計理念中，凸顯交通在國土空間規(guī)劃中發(fā)揮的重要作用。積極創(chuàng)建完善的交通規(guī)劃體系，使其與國土空間規(guī)劃體系建設(shè)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在我國大多數(shù)的規(guī)劃編制體系里，對交通要素的重要意義給予了足夠的重視，并提出了協(xié)同規(guī)劃理念，而規(guī)劃范式、知識體系和專業(yè)背景存在很大的差別，使得在各大綜合性規(guī)劃和主規(guī)劃層面中，交通的廣度和深度深受影響，面向國土空間規(guī)劃的交通規(guī)劃技術(shù)、方法和理論仍需不斷完善。

3 剖析交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型

3.1 規(guī)劃思路轉(zhuǎn)型

對于交通規(guī)劃工作來說，國土空間規(guī)劃體系正面臨著轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。從轉(zhuǎn)型思路的角度分析，需對國土空間規(guī)劃的邏輯和語境給予全面分析，使用專業(yè)的規(guī)劃語言與國土空間規(guī)劃保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并對傳統(tǒng)的交通規(guī)劃經(jīng)典方法進行合理化使用，使其能夠與國土空間規(guī)劃保持較好的融合關(guān)系。在對交通協(xié)同規(guī)劃方法體系進行構(gòu)建時，應(yīng)盡量做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并以國土空間規(guī)劃體系為依托，實現(xiàn)對傳統(tǒng)交通專項規(guī)劃理論方法的不斷完善，使最終形成的交通專項規(guī)劃方法和交通協(xié)同規(guī)劃方法滿足國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的各項要求，為國家戰(zhàn)略提供強有力的支撐，使國土空間規(guī)劃理論水平上升到一個新的高度[4]。

從交通規(guī)劃思路的角度分析，其轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為以下幾種情況。第一，交通規(guī)劃總體思路。對生態(tài)保護給予足夠的重視，從過去交通規(guī)劃提倡的“供需平衡”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍雱傂怨芸亍被颉皠傂怨芸亍薄５诙?，交通?guī)劃層次。從隸屬于上位規(guī)劃的交通專項規(guī)劃層面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕c國土空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的、更高層次的協(xié)同規(guī)劃層次。第三，交通規(guī)劃特點。過去的規(guī)劃比較關(guān)注規(guī)范標(biāo)準和工程技術(shù)，現(xiàn)在逐漸轉(zhuǎn)向空間發(fā)展導(dǎo)向、策略和管控等政策型規(guī)劃。第四，交通規(guī)劃范圍。交通規(guī)劃范圍發(fā)生了一定程度的改變，從中心城區(qū)逐漸向市、縣全域轉(zhuǎn)變，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的交通協(xié)調(diào)工作給予足夠的重視。第五，交通規(guī)劃標(biāo)的。二維面狀空間的交通設(shè)施供給水平被人們所關(guān)注，逐漸取代線性交通設(shè)施和飽和度評價，使管控空間的供給水平差異得以不斷地體現(xiàn)。第六，交通規(guī)劃方法。使用多學(xué)科理論法與大小數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式來轉(zhuǎn)變決策科學(xué)性的方向，使傳統(tǒng)的交通需求預(yù)測法逐漸被淘汰。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)型

在開展交通規(guī)劃領(lǐng)域的學(xué)習(xí)與對接工作時，使用最頻繁的專業(yè)術(shù)語有用途管制、三生空間、三區(qū)三線、空間管控和多規(guī)合一等，以國土空間規(guī)劃模式下的生態(tài)保護和集約用地邏輯為基礎(chǔ)，與各類空間和邊界的劃定相結(jié)合，遵循的主要規(guī)劃原則為國土空間與交通等多要素協(xié)調(diào)互動，使規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)型取得最佳的效果。最根本的規(guī)劃目標(biāo)為面向交通設(shè)施供給水平的空間管控，并在國土空間規(guī)劃語境范圍內(nèi)，做好交通研究和規(guī)劃工作。

就業(yè)崗位、人口和產(chǎn)業(yè)分布的特點受生活空間、生產(chǎn)空間布局的直接影響，也會給交通分布和生成帶來不同程度的影響，交通問題的根源在于布局的合理性。生態(tài)空間也會對交通設(shè)施的建設(shè)和布局帶來不同程度的影響，將生態(tài)保護紅線與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系處理好，使交通設(shè)施的規(guī)模和線位得以滿足。以“三生空間”為依據(jù)，做好交通規(guī)劃內(nèi)容的拓展工作，具體情況為：

第一，在生產(chǎn)空間布局時，要以“交通、生態(tài)、人口、產(chǎn)業(yè)”等多種要素為基礎(chǔ)，積極開展協(xié)同規(guī)劃工作。對交通運輸在社會經(jīng)濟發(fā)展和空間演變中發(fā)揮的引領(lǐng)作用予以高效利用，充分發(fā)揮出產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、可達性分析和區(qū)位論等技術(shù)和理論方法的優(yōu)勢，從而使各項工作的開展取得最佳效果。對多尺度下的多要素協(xié)同規(guī)劃方法進行積極探索，從點狀、線性和面狀等多個角度出發(fā)，與生態(tài)、人口、產(chǎn)業(yè)和交通實現(xiàn)有機融合，將空間、產(chǎn)業(yè)和人口高效地聚集在一起，全面發(fā)揮多方式復(fù)合走廊的擴散效應(yīng)、鎖定效應(yīng)和協(xié)作效應(yīng)。積極構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)樞紐、走廊和網(wǎng)絡(luò)的全融合，促使國土空間保護和開放格局更為穩(wěn)固，加快交通規(guī)劃工作發(fā)展的速度，使規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)型取得最佳效果。

表1 國土空間規(guī)劃背景下的交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型特征

第二，在對“生活空間”進行配套建設(shè)時，應(yīng)以交通設(shè)施供給水平的空間適宜性評價為基礎(chǔ)，不斷明確城鎮(zhèn)空間內(nèi)部不同區(qū)域的主導(dǎo)交通模式，創(chuàng)建具有較強科學(xué)性的空間發(fā)展適宜性評價體系，并以道路網(wǎng)絡(luò)、建成環(huán)境、功能分區(qū)和地形地貌等要素為依托，使小汽車交通、公共交通和慢行交通等交通方式空間發(fā)展取得最佳效果。通過對交通承載力的全面分析，對交通碳排放政策分區(qū)和城鎮(zhèn)空間內(nèi)部交通發(fā)展政策分區(qū)進行合理劃定，使每一個分區(qū)發(fā)揮出不同的價值，顯著提升交通規(guī)劃的效果。

第三，在對非城鎮(zhèn)空間的交通線性設(shè)施進行布局時，要以生態(tài)等多要素影響下的穿越可行性評價為指導(dǎo)綱要，實現(xiàn)對生態(tài)空間的高效保護。做好生態(tài)環(huán)境保護工作，遵守自然規(guī)律，不斷捋順非城鎮(zhèn)空間和線性交通設(shè)施的穿越關(guān)系，創(chuàng)建綜合性的評價體系，對交通選線設(shè)置控制要素、文物保護單位、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等內(nèi)容進行全覆蓋，明確提出對非城鎮(zhèn)空間的線性交通設(shè)施穿越分區(qū)，實現(xiàn)對交通設(shè)施選線的有效監(jiān)管。在對生態(tài)空間進行保護時，以生態(tài)集約交通發(fā)展模式為依托，做好開發(fā)邊界劃定和城鎮(zhèn)空間界定工作，實現(xiàn)對生態(tài)空間的間接保護。以國土空間規(guī)劃模式下的集約用地和生態(tài)保護邏輯為原則，將交通要素融入城鎮(zhèn)開發(fā)和城鎮(zhèn)空間劃定工作中，對居民的出行方式、出行距離等因素進行綜合分析，并以特征閾值的方式向空間尺度傳導(dǎo)，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和空間具有較強的用地集約化、低碳生態(tài)等交通發(fā)展新特點。當(dāng)前，在開展國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時，對交通要素的協(xié)同發(fā)展給予了足夠的重視，并在發(fā)展的過程中不斷地探索轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新工作，推動國土空間規(guī)劃朝著更加先進的方向發(fā)展。

4 結(jié)語

國土空間格局對交通格局起到了一定的約束作用，受國土空間規(guī)劃中的空間管控分析方法和多要素間協(xié)同機制的影響，交通規(guī)劃領(lǐng)域中應(yīng)對交通要素與其他國土空間要素的協(xié)同關(guān)系給予足夠的重視，綜合分析面向空間管控的交通設(shè)施供給水平，以國土空間規(guī)劃語境、集約用地邏輯和生態(tài)保護為基礎(chǔ)，在空間規(guī)劃層面實現(xiàn)國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展。對經(jīng)濟、土地、生態(tài)、地理、交通和規(guī)劃等多學(xué)科理論知識進行綜合使用，使最終確定的交通與國土空間協(xié)同規(guī)劃方案具有較強的管控思維和空間理念，為國家重大戰(zhàn)略部署的規(guī)劃提供可靠的理論依托和方法論，加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的速度。