技術(shù)適配性：基層數(shù)字治理“內(nèi)卷化”的生發(fā)邏輯及超越之道

曹銀山 劉義強(qiáng)

［摘 要］隨著科技手段發(fā)展，數(shù)字治理正成為推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。盡管基層數(shù)字治理取得顯著成效，但在實踐中也暴露出一些問題。在“結(jié)構(gòu)-行動”分析框架下，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下基層數(shù)字治理未能完全適配相應(yīng)的制度、工具、組織、主體等社會基礎(chǔ)，具體體現(xiàn)為數(shù)字治理的制度配套困境、目標(biāo)瞄準(zhǔn)困境、組織協(xié)同困境、主體能力困境。技術(shù)適配錯位導(dǎo)致基層數(shù)字治理陷入“內(nèi)卷化”。數(shù)字技術(shù)必須適配相應(yīng)的社會基礎(chǔ)，才能發(fā)揮其效能，走向數(shù)字善治。在技術(shù)適配性視角下，尋求數(shù)字治理“內(nèi)卷化”的超越之道，需要加強(qiáng)頂層制度適配，以法律法規(guī)保障數(shù)字治理的長效運(yùn)行；強(qiáng)化技術(shù)工具適配，以靶向治理瞄準(zhǔn)基層治理的實際問題；加強(qiáng)組織環(huán)境適配，以整體性政府理念推進(jìn)數(shù)字治理創(chuàng)新；推動治理主體適配，為推進(jìn)數(shù)字治理落地培育有效的主體。

［關(guān)鍵詞］技術(shù)適配性；場景適配；技術(shù)治理；數(shù)字治理；“結(jié)構(gòu)-行動”；數(shù)字治理“內(nèi)卷化”

［中圖分類號］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0461（2023）06-0035-06

一、問題提出與文獻(xiàn)述評

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，數(shù)字治理早已成為治理語境下的政治正確。以數(shù)字大腦、政務(wù)平臺、鄉(xiāng)村治理APP為代表的數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，正在數(shù)字政府建設(shè)及基層治理場景中得到愈加廣泛的運(yùn)用。然而，數(shù)字治理在便捷群眾生活、提升政府治理效能的同時，也面臨著群眾線上線下來回多次跑路、智能應(yīng)用的使用率低等現(xiàn)實困境。種類花樣繁多的APP、數(shù)字表格不僅沒有給基層工作人員減負(fù)，反而增加了他們的負(fù)擔(dān)?；鶎庸ぷ魅藛T每天忙于平臺打卡、填表、強(qiáng)制群眾下載軟件，卻沒有時間走街入巷開展群眾工作。概言之，數(shù)字治理在彰顯魅力的同時，也逐漸陷入“內(nèi)卷化”困境。“內(nèi)卷化”一詞經(jīng)歷戈登威澤、格爾茲、黃宗智、杜贊奇等人不斷引申與詮釋，顯見于黃宗智對中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期“沒有發(fā)展的增長”的吊詭現(xiàn)象的分析，意指以單位勞動邊際報酬遞減為代價換取單位面積勞動力投入的增加［1］。本文認(rèn)為，所謂“數(shù)字治理‘內(nèi)卷化”，是指地方各級政府在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及數(shù)字運(yùn)用終端研發(fā)上的人力、財力、物力資源投入不斷增加，但并未相應(yīng)地帶來治理績效的顯著提升。在實踐中，基層數(shù)字治理“內(nèi)卷化”主要表征為：相關(guān)投入并未帶來預(yù)期治理效能的增長，反而陷入形式主義怪圈，引發(fā)數(shù)字治理“有效性”困境；基層干群對數(shù)字技術(shù)終端認(rèn)可度不高，使得數(shù)字治理創(chuàng)新行為陷入“合法性”困境；各類數(shù)字技術(shù)軟件缺乏后續(xù)運(yùn)維，陷入數(shù)字治理“可持續(xù)性”困境。

學(xué)界從多個層面對數(shù)字治理“內(nèi)卷化”展開研究。王翔（2020）認(rèn)為信息失真、執(zhí)行偏差和修正困難三重因果機(jī)制，共同導(dǎo)致電子政務(wù)發(fā)展面臨著“內(nèi)卷化”困境［2］。胡衛(wèi)衛(wèi)等（2021）從矛盾心理與數(shù)字迷信的認(rèn)知邏輯、縱向加碼與橫向競爭的制度邏輯、動因漂移與工具依賴的技術(shù)邏輯三個層面，指出“智能官僚主義”的生成邏輯［3］。劉祺（2022）認(rèn)為傳統(tǒng)行政體制、政策法規(guī)、基層資源稟賦、政企協(xié)作等方面的困境，嚴(yán)重制約著基層數(shù)字政府改革的效能，因此需要從“賦能式創(chuàng)新”邁向“重構(gòu)式變革”［4］。李婷（2023）提出，社會治理創(chuàng)新的競爭強(qiáng)度與競爭空間不適配，導(dǎo)致社會治理創(chuàng)新科層化，最終陷入“內(nèi)卷化”困境［5］。錢全（2022）認(rèn)為基層社會治理與國家整體治理轉(zhuǎn)型步調(diào)不一致，基層原制度慣習(xí)與現(xiàn)代化的技術(shù)治理規(guī)則相悖，其間所產(chǎn)生的張力導(dǎo)致技術(shù)治理“內(nèi)卷化”［6］。

當(dāng)前學(xué)界研究成果為我們認(rèn)識數(shù)字治理“內(nèi)卷化”成因提供了有益啟示。但整體而言，現(xiàn)有研究較少以專文研究數(shù)字治理“內(nèi)卷化”，往往是在探討數(shù)字治理效能時指出其不足。因而呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)完善的探討。更為重要的是，現(xiàn)有研究對象基本聚焦于電子政務(wù)、宏觀數(shù)字政府領(lǐng)域的“內(nèi)卷化”，主要是數(shù)字技術(shù)與科層體制內(nèi)部的關(guān)系。而基層數(shù)字治理不僅涉及到科層體制，更為重要的是要處理基層一線問題，直面社會公眾，所運(yùn)作的環(huán)境更為復(fù)雜。因此，我們亟須從數(shù)字治理本身，以及支撐其運(yùn)作的現(xiàn)實社會基礎(chǔ)，也即治理場景，來進(jìn)行綜合考察。為此，本文凝練出“技術(shù)適配性”這一學(xué)術(shù)概念，考察基層數(shù)字治理及支撐其運(yùn)作的社會基礎(chǔ)，為理解數(shù)字治理“內(nèi)卷化”的生發(fā)邏輯及尋求破解之道，提供學(xué)理及政策價值。

二、技術(shù)適配性：理解數(shù)字治理效能的理論視角

社會結(jié)構(gòu)決定了社會治理模式與治理方法的選擇［7］。質(zhì)言之，以社會結(jié)構(gòu)為代表的社會存在與社會治理模式間是相輔相成的關(guān)系。任何一種治理模式，必須匹配相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，否則這個地區(qū)的基本治理秩序便無法有效維持［8］。由此，學(xué)界結(jié)構(gòu)功能理論成為我們理解數(shù)字治理有效性的邏輯起點。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為社會是一個相互依存的系統(tǒng)，各個部分滿足了功能性的要求之后，便可以良好有序地運(yùn)行。1937年，帕森斯最先提出結(jié)構(gòu)功能主義的相關(guān)概念，他將社會類比為一個生物有機(jī)體，認(rèn)為社會由有機(jī)體系統(tǒng)，也即系統(tǒng)生存的環(huán)境、行動者系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)構(gòu)成，社會只有充分發(fā)揮AGIL，即適應(yīng)、目的、整合和模式維持四種功能，社會才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)下去［9］。為了解決帕森斯結(jié)構(gòu)理論過于宏大和抽象的問題，帕氏學(xué)生默頓提出了結(jié)構(gòu)的中層理論。默頓認(rèn)為，結(jié)構(gòu)影響功能［10］。拉德克利夫·布朗同樣肯定結(jié)構(gòu)的重要性，認(rèn)為社會中廣泛存在的諸多結(jié)構(gòu)性要素，深刻影響并支配著不同主體的行為［11］。結(jié)構(gòu)化理論的集大成者安東尼·吉登斯在功能主義理論基礎(chǔ)上，突出行動的結(jié)構(gòu)化特征，認(rèn)為結(jié)構(gòu)具有二重性，并且與行動互構(gòu)而生［12］23。這一理論有力地回應(yīng)了社會結(jié)構(gòu)與行動間的關(guān)系。事實上，這也生動地說明了現(xiàn)有結(jié)構(gòu)仍然為個體行動設(shè)定框架，而行動者則可以調(diào)整甚至改變結(jié)構(gòu)［13］，結(jié)構(gòu)與行動應(yīng)該是一種相互依賴的關(guān)系。

由此，在上述理論支撐下，可以構(gòu)建“結(jié)構(gòu)-行動”的分析框架，并將其遷移至基層數(shù)字治理場景中，解釋為何基層數(shù)字治理會面臨“內(nèi)卷化”困境。在吉登斯看來，結(jié)構(gòu)指的是“社會再生產(chǎn)過程中反復(fù)涉及的規(guī)則與資源”［12］351。其中，規(guī)則可以分為解釋性規(guī)則（如觀念）與規(guī)范性規(guī)則（如正式制度與非正式制度），資源可以分為權(quán)威性資源（如權(quán)力）與配置性資源（如利益）。具體到基層數(shù)字治理場景中，規(guī)則體現(xiàn)為各類制度，資源則體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)工具。行動則體現(xiàn)為各級政府條塊部門、基層干部、群眾等行動者所產(chǎn)生的社會行動及其互動關(guān)系。作為數(shù)字治理場景中的重要資源，數(shù)字技術(shù)工具本身帶有一定社會結(jié)構(gòu)和特定社會行動的烙印，但更重要的是，它直接影響著社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展及社會行動的展開。數(shù)字治理得以有效的關(guān)鍵是，作為治理技術(shù)和治理工具的數(shù)字技術(shù)工具與基層“結(jié)構(gòu)-行動”基礎(chǔ)的適配性。這種適配不是整體單一、高度抽象的，而是復(fù)雜多元、具體現(xiàn)實的，這是由社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和社會行動多樣性所內(nèi)在決定的。制度能否包容和對接數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用需求、數(shù)字技術(shù)工具能否精準(zhǔn)回應(yīng)基層治理需求、行動組織能否建構(gòu)有利于技術(shù)運(yùn)行的空間、行動主體是否具備跟進(jìn)和超越技術(shù)的能力，這些都是理解技術(shù)適配性的重要維度。簡言之，在“結(jié)構(gòu)-行動”分析框架下，技術(shù)適配性主要體現(xiàn)為制度、工具、組織、主體適配?；鶎訑?shù)字治理陷入“內(nèi)卷化”困境則根源于技術(shù)適配錯位。

三、技術(shù)適配性視角下數(shù)字治理“內(nèi)卷化”的生發(fā)邏輯

技術(shù)必須適配相應(yīng)的治理場景，才能實現(xiàn)有效治理。從技術(shù)運(yùn)用的實際場景來看，制度、工具、組織、主體適配錯位，共同導(dǎo)致了基層數(shù)字治理“內(nèi)卷化”的發(fā)生。

（一）制度適配錯位：數(shù)字治理的制度配套困境

制度能夠為政治行為主體提供激勵與約束［4］。公共治理本質(zhì)上并非純粹的技術(shù)事務(wù)，而是一個政治過程。身處科層體制中的政治行為主體，只對上級領(lǐng)導(dǎo)的指令，也即制度邏輯感興趣。當(dāng)前各類數(shù)字治理技術(shù)手段的研發(fā)運(yùn)用，普遍聚焦于技術(shù)本身，而忽視了相關(guān)制度配套，導(dǎo)致數(shù)字治理效能不高。

第一，數(shù)字治理相關(guān)立法不足。數(shù)據(jù)采集與共享制度、運(yùn)維制度、數(shù)字化項目改革管理辦法、服務(wù)購買與考評制度等不健全。制度法規(guī)嚴(yán)重滯后于數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，導(dǎo)致地方各級政府推進(jìn)數(shù)字治理工作時無法可依。第二，公共數(shù)據(jù)歸誰所有、職能部門間數(shù)據(jù)如何共享、如何脫敏開放給企業(yè)和社會主體等，均未有明確規(guī)定。各政府職能部門往往出于自身利益考量以及規(guī)避責(zé)任風(fēng)險的考慮，不愿意將數(shù)據(jù)共享給其他部門，更不愿意將數(shù)據(jù)權(quán)限下放給基層，導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)失衡，基層盲目被動采集數(shù)據(jù)而缺乏應(yīng)用能力。第三，個人數(shù)據(jù)信息權(quán)益保護(hù)制度不足。盡管《民法典》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等法律法規(guī)對個人信息保護(hù)有部分規(guī)定，但在實踐中卻并未得到應(yīng)有重視。隱私泄露風(fēng)險帶來社會不安、憤怒，嚴(yán)重影響到公眾對數(shù)字治理的信任度［14］。第四，公眾參與數(shù)字治理缺乏制度保障。理論上而言，公眾是基層數(shù)字治理的對象，也是推進(jìn)數(shù)字治理的主要主體。但行政思維仍舊主導(dǎo)著當(dāng)下數(shù)字治理全過程，公眾缺乏項目建設(shè)、功能改進(jìn)、效能評估等方面的話語權(quán)。公眾參與的缺位，不僅導(dǎo)致數(shù)字治理過程缺乏糾偏渠道，更使得治理過程缺乏群眾配合。

（二）工具適配錯位：數(shù)字治理的目標(biāo)瞄準(zhǔn)困境

精準(zhǔn)化數(shù)字技術(shù)治理試圖通過將復(fù)雜地方事務(wù)化約為可供運(yùn)算的事務(wù)的排列組合，其所要求的精確性與基層治理的綜合性、復(fù)雜性和模糊性難以匹配［2］。同時，由于考評機(jī)制的異化，導(dǎo)致技術(shù)工具瞄準(zhǔn)于官僚制運(yùn)作而非治理事務(wù)本身，進(jìn)一步加劇了工具適配錯位。

一方面，技術(shù)終端并未與鄉(xiāng)村治理機(jī)制相融合。當(dāng)前尤為突出的矛盾在于，上級政府為鄉(xiāng)村植入了先進(jìn)的技術(shù)手段，但鄉(xiāng)村使用的仍舊是傳統(tǒng)的行政管理手段。技術(shù)脫嵌于鄉(xiāng)土社會，導(dǎo)致“技術(shù)空轉(zhuǎn)”，徒勞地增加了基層工作人員的負(fù)擔(dān)。背后的主要原因在于，非規(guī)則性、低重復(fù)性的基層事務(wù)難以化約進(jìn)數(shù)字信息系統(tǒng)。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、理性化的治理技術(shù)在面對非規(guī)則的鄉(xiāng)土社會時，自身優(yōu)勢難以發(fā)揮。例如，鄉(xiāng)村治理場景中廣泛存在著村民訴求反饋、糾紛調(diào)解等個性化、低重復(fù)性事務(wù)。而政府引入的企業(yè)缺乏對基層鄉(xiāng)村社會的深度調(diào)研，往往是復(fù)制城市標(biāo)準(zhǔn)化程度高的技術(shù)軟件，這是導(dǎo)致干部群眾感覺不好用、不愿用、用不了的主要原因。

另一方面，技術(shù)工具瞄準(zhǔn)于官僚制運(yùn)作而非治理事務(wù)本身。為了解決中國大一統(tǒng)體制中一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的張力難題［15］，通過治理技術(shù)的精細(xì)化，加強(qiáng)對基層干部的監(jiān)控，避免其偏離行政意志、侵害民眾權(quán)益，始終是技術(shù)治理的努力方向。的確，政府依靠數(shù)字技術(shù)和行政動員，實現(xiàn)了對基層干部的嚴(yán)密監(jiān)控和壓力轉(zhuǎn)嫁［16］。但數(shù)字治理考核機(jī)制的異化，避免基層干部不合規(guī)行為發(fā)生的同時，也影響到數(shù)字治理的有效性。例如，要求基層干部24小時內(nèi)、100%回復(fù)APP上的消息，以及處理過程“事事留痕”、推文閱讀量等都納入考核。導(dǎo)致基層干部不得不花費大量時間在做形式工作上，而減少了走村入戶做情感工作的時間。另外，由于技術(shù)軟件脫嵌于鄉(xiāng)土社會，其功能模塊往往并不適應(yīng)基層實際情況?；鶎痈刹坎坏貌换ㄙM力氣聯(lián)同群眾做好形式工作，從而導(dǎo)致干部群眾認(rèn)可度不高。

（三）組織適配錯位：數(shù)字治理的組織協(xié)同困境

數(shù)字治理是系統(tǒng)性、全局性工程。當(dāng)前各類數(shù)字平臺層出不窮，但各類平臺間交叉性強(qiáng)、協(xié)同性弱。治理信息系統(tǒng)間難以實現(xiàn)信息共享，造成“信息孤島化”與“數(shù)據(jù)煙囪化”［17］。質(zhì)言之，層級條塊部門協(xié)同難、線上線下協(xié)同難，嚴(yán)重削弱了數(shù)字治理的有效性。

一方面，各層級條塊部門協(xié)同難。由于數(shù)字政府建設(shè)方案僅由中央規(guī)劃到省、市一級，導(dǎo)致省、市與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字治理體系建設(shè)脫節(jié)。在缺乏層級規(guī)劃貫通的情況下，各級各部門爭相推出政務(wù)云平臺、數(shù)字大腦、政務(wù)APP。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，在后來的自上而下推動的數(shù)字治理體系建設(shè)中，為了與上級保持一致，原有的數(shù)字技術(shù)均被棄之不用，造成大量財政資金浪費?；鶎勇毮懿块T出于邀功邏輯，對數(shù)字技術(shù)終端創(chuàng)新不斷?？h職能部門要求基層干部安裝、推廣各類APP、公眾號，要求基層干部多次重復(fù)采集數(shù)據(jù)信息。筆者2023年1月在鄂西南Y縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣陙硗瞥隽嗣嫦虼迕竦摹笆忻馝家”“一家親”“云上Y縣”等14款A(yù)PP。不少基層干部群眾紛紛對數(shù)字治理改革產(chǎn)生抵觸情緒，畏懼?jǐn)?shù)字技術(shù)。對數(shù)字技術(shù)治理工具的調(diào)試更新、維護(hù)至關(guān)重要。當(dāng)前各地方普遍遵循分散開發(fā)、各自管理的原則。推動數(shù)字治理的政府職能部門受政績邏輯驅(qū)動，往往注重前期研發(fā)與成果報送，而缺乏后期維護(hù)。這類一次性技術(shù)軟件不僅無法賦能基層治理，更導(dǎo)致大量財政資金被浪費，嚴(yán)重削弱公共部門的權(quán)威。筆者2022年在中部某縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)刈鳛檎児こ痰腁PP，在完成項目制考核后，因無人維護(hù)而癱瘓。

另一方面，線上線下協(xié)同難。2018年以來，筆者在中西部地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)并未真正實現(xiàn)浙江、廣東、江蘇等地的“最多跑一次”“數(shù)據(jù)跑路代替群眾跑路”改革。在這些地區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，仍舊是以“物理集中”代替“數(shù)據(jù)集中”。橫向來看，由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不互通，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)壁壘”“數(shù)據(jù)煙囪”林立，大大削弱了數(shù)字治理的協(xié)同性要求?？v向來看，缺乏數(shù)據(jù)回流機(jī)制，基層無法獲取辦理業(yè)務(wù)所需的數(shù)據(jù)權(quán)限，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)割據(jù)”“業(yè)務(wù)隔離”［18］。由于數(shù)據(jù)無法直接對接和共享，導(dǎo)致企業(yè)、群眾在辦理業(yè)務(wù)時，仍舊需要線下多頭跑、重復(fù)跑。線上線下未能有機(jī)協(xié)同，導(dǎo)致基層看似進(jìn)行著越來越多的自助機(jī)、政務(wù)APP等數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，但實際上形同虛設(shè)，加劇基層數(shù)字治理“內(nèi)卷化”。

（四）主體適配錯位：數(shù)字治理的主體能力困境

技術(shù)的物質(zhì)構(gòu)件代表的僅是一個潛在的能力，只有當(dāng)智力結(jié)構(gòu)開始使用它的時候，技術(shù)才會對組織和個人產(chǎn)生實際的作用［19］。數(shù)字治理轉(zhuǎn)化為治理效能，不僅依賴于技術(shù)工具本身，還依賴于治理結(jié)構(gòu)中的主體，即基層干部及群眾的數(shù)字素養(yǎng)及數(shù)字能力。

一方面，縣鄉(xiāng)基層干部尚未完全具備現(xiàn)代化的責(zé)任倫理與數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。各類創(chuàng)新性數(shù)字技術(shù)軟件基本都自上而下、由外而內(nèi)嵌入鄉(xiāng)村。基層干部迫于科層制壓力，不得不“歡迎”這一創(chuàng)新行為?；鶎痈刹坎⑽磳?shù)字技術(shù)視為推進(jìn)治理、政民互動溝通的工具，反而認(rèn)為是行政負(fù)擔(dān)，甚至擔(dān)憂其會帶來輿情壓力。譬如，政府網(wǎng)站上公布的電話打不通、基層干部強(qiáng)行刪帖等行為時有發(fā)生，嚴(yán)重削弱著數(shù)字治理的效力。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字素養(yǎng)和技能水平對數(shù)字治理至關(guān)重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村作為數(shù)字治理的一線，復(fù)雜的治理環(huán)境要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須有效理解各類數(shù)字技術(shù)的含義、善于向民眾答疑解惑、及時向數(shù)字技術(shù)運(yùn)營商反饋問題并促使問題得到解決。然而，盡管我國政府工作人員經(jīng)過嚴(yán)格考試選拔與政治考核，相對其他行業(yè)人員素質(zhì)較高。但當(dāng)前人才結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出技術(shù)單一化與能力專一化特征，業(yè)務(wù)素養(yǎng)與水平仍舊需要進(jìn)一步提升［20］。尤其是村干部群體，面臨年齡偏大、學(xué)歷偏低等結(jié)構(gòu)性困境，不僅無法向村民答疑解惑，自身運(yùn)用數(shù)字技術(shù)尚存在較大障礙，不得不依賴年輕的大學(xué)生村官完成各類數(shù)字治理任務(wù)。筆者在山東、湖北等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部以“賣人情”等方式要求村民幫助其完成下載任務(wù)。無疑，此類基層干部群體無法成為推動數(shù)字治理的有效主體。

另一方面，作為數(shù)字終端使用者的民眾尚未具備良好的數(shù)字素養(yǎng)。留守在村的中年務(wù)農(nóng)務(wù)工群體普遍學(xué)歷較低，對現(xiàn)代治理技術(shù)缺乏理解和運(yùn)用能力。通過有效的培訓(xùn)和講解，這部分群體理論上可以轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理的有效主體。但由于村干部自身缺乏現(xiàn)代化的行政倫理與數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，無法承擔(dān)這一使命。此外，更為重要的是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制與市場經(jīng)濟(jì)作用下，留守在村的多為中老年人。尤其是參照國際慣例統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國已由輕度老齡社會進(jìn)入中度老齡社會［21］。這部分群體既是治理對象，同時也是推進(jìn)數(shù)字治理的主體。數(shù)字技術(shù)運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理場景，最終依賴于這部分群體的參與和使用。但中老年群體數(shù)字素養(yǎng)薄弱，老年人生理機(jī)能逐步退化，學(xué)習(xí)能力也無法適應(yīng)數(shù)字治理的各項要求。“數(shù)字鴻溝”使得老年群體無法適應(yīng)數(shù)字終端眼花繚亂的各類治理界面，不少老年人淪為“數(shù)字難民”。

四、技術(shù)適配性視角下數(shù)字治理“內(nèi)卷化”的超越之道

治理有效性是任何治理模式都無法回避的命題。由于數(shù)字治理體系具有長期性、綜合性、全局性特點，只有在技術(shù)適配性視角下，從多方面不斷推動技術(shù)適配基層治理場景，才能逐漸走出“內(nèi)卷化”困境。

（一）加強(qiáng)頂層制度適配，以法律法規(guī)保障數(shù)字治理的長效運(yùn)行

制度建設(shè)具有根本性、全局性和長期性，推進(jìn)基層治理必須以制度建設(shè)作為根本保障［22］。在推進(jìn)基層數(shù)字治理過程中，必須高位推動，以健全的法律法規(guī)框架體系，搭好數(shù)字治理運(yùn)行的“四梁八柱”。

第一，制定《數(shù)字政府法》及其相關(guān)配套實施條例［23］?！稊?shù)字政府法》可對數(shù)字治理運(yùn)行的基礎(chǔ)、服務(wù)供給、數(shù)字行政行為等方面做出規(guī)定。通過法律建設(shè)，確保各方行為有法可依。第二，以法律法規(guī)形式明確數(shù)據(jù)共享共通，從根本上打破“數(shù)據(jù)孤島”。各部門數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，數(shù)字治理便無從談起。相關(guān)部門要推進(jìn)立法工作，以法律文本的形式規(guī)定數(shù)據(jù)權(quán)限，避免以往各個部門不敢共享、不愿共享數(shù)據(jù)的情況。以共享共通作為主要原則，對于確實不能共享的數(shù)據(jù)，應(yīng)以書面形式說明正當(dāng)理由。第三，強(qiáng)化對個人數(shù)據(jù)采集權(quán)限和信息保護(hù)的規(guī)定。政府?dāng)?shù)據(jù)采集與利用均以不侵犯公民個人信息權(quán)作為前提條件，必須以法律法規(guī)形式限定信息使用目的、范圍和方式，加強(qiáng)對公眾個人信息的保護(hù)。尤其是在政務(wù)處理過程中，各部門間信息共享和利用，數(shù)據(jù)回流基層，均需進(jìn)行脫敏處理，以確保公民個人信息安全。只有建立完善的個人信息權(quán)益保護(hù)機(jī)制，才能從根本上提振公眾參與數(shù)字治理的信心和積極性。第四，完善公眾參與的制度機(jī)制?；鶎尤罕娂仁菙?shù)字治理的對象，也是參與數(shù)字治理的主要主體。因此，必須以法律法規(guī)形式，保障基層群眾的參與權(quán)利。對于基層數(shù)字治理項目建設(shè)、運(yùn)營管理、服務(wù)效能評價，公眾都應(yīng)該全鏈條、全周期參與。例如，可以將聽證會、座談會、問卷調(diào)查、微信等溝通情況作為數(shù)字治理考核的重要指標(biāo)。

（二）強(qiáng)化技術(shù)工具適配，以靶向治理瞄準(zhǔn)基層治理的實際問題

優(yōu)化數(shù)字技術(shù)工具與基層治理場景適配關(guān)系，是有效推進(jìn)基層數(shù)字治理的前提條件。技術(shù)工具創(chuàng)新必然離不開具體的治理情景適配支撐，也即治理工具應(yīng)該和治理情景相適配［24］。如果技術(shù)工具存在“瞄不準(zhǔn)”的目標(biāo)偏差問題，技術(shù)治理便會懸浮于基層事務(wù)之上。要強(qiáng)化技術(shù)工具適配性，就要以事本主義作為技術(shù)研發(fā)的出發(fā)點。一方面，基層政府要對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的治理需求進(jìn)行充分調(diào)研，再將政策話語轉(zhuǎn)化為技術(shù)話語，推動第三方科技公司精準(zhǔn)對接。在技術(shù)研發(fā)過程中，切忌將以往的城市治理技術(shù)軟件簡單地復(fù)制移植到鄉(xiāng)村。尤其是要引入消費者視角，針對性地將群眾所需要的文化服務(wù)、種養(yǎng)殖培訓(xùn)、自治協(xié)商等數(shù)字模塊嵌入到軟件終端。在軟件試運(yùn)行階段，要充分吸收基層干部群眾意見，不斷調(diào)試改進(jìn)數(shù)字應(yīng)用終端。另一方面，要改進(jìn)數(shù)字治理考核工作，才能使數(shù)字技術(shù)工具瞄準(zhǔn)治理事務(wù)，而不至于偏離。對于確需留痕的事項，則以痕跡管理作為考核方式。對于需要基層干部情感投入，并且工作過程難以留痕的工作，則以群眾滿意度測評、投訴情況等作為評價標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)組織環(huán)境適配，以整體性政府理念推進(jìn)數(shù)字治理創(chuàng)新

基層數(shù)字治理亟須走出碎片化、分散化困境，必須以整體性政府理念高位推動改革。數(shù)字治理體系是一個不斷調(diào)試、循環(huán)往復(fù)的長期過程，而非單兵作戰(zhàn)、畢其功于一役可以完成。所以，政府內(nèi)部各層級部門、政府與社會間必須加強(qiáng)協(xié)同，為數(shù)字治理提供堅強(qiáng)的組織保障。

第一，各級政府都要樹立整體性、全局性改革思路。將縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村數(shù)字治理納入省、市改革規(guī)劃中來，避免以往各自為政帶來的重復(fù)建設(shè)、無效建設(shè)、數(shù)據(jù)不共通不共享問題。通過制度規(guī)章，明晰省、市、區(qū)、縣各級大數(shù)據(jù)管理局的職責(zé)定位。各級政府建立逐級負(fù)責(zé)的數(shù)字治理工作改革專班，以橫向到邊、縱向到底的方式推進(jìn)改革。所有的數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等建設(shè)項目都需統(tǒng)一審批規(guī)劃。同時，要以制度文本的形式，規(guī)定數(shù)字治理體系建設(shè)所需的資金來源，并強(qiáng)化對資金使用的監(jiān)管。

第二，各省、市都要設(shè)置統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行規(guī)范化的數(shù)據(jù)清洗和脫敏處理，按照統(tǒng)一的端口標(biāo)準(zhǔn)接入。按照界面導(dǎo)向原則，將前端的面向公眾的治理界面和后端的面向公共部門的治理界面，整合成雙層一體化治理界面［25］。以政府職責(zé)及基層治理場景實際需求為出發(fā)點，按照集約建設(shè)的原則，功能相似的技術(shù)軟件要集中研發(fā)，以一體化界面展示給基層干部群眾，堅決反對以往干部群眾手機(jī)安裝幾十個APP、關(guān)注數(shù)十個微信公眾號的情況。此外，各部門要積極維護(hù)調(diào)試職責(zé)范圍內(nèi)的功能模塊，做好數(shù)字治理的運(yùn)營維護(hù)工作。

第三，省、市級的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”要逐步向基層延伸，強(qiáng)化各級數(shù)據(jù)中心有序?qū)印Ｒ灾贫任谋镜男问?，明晰各級?shù)據(jù)管理權(quán)限，推動不涉密、脫敏后的數(shù)據(jù)逐步向基層回流，提升基層一線處理事務(wù)的能力。通過部門間的數(shù)據(jù)共享、信息互通，才能減緩基層重復(fù)多次采集數(shù)據(jù)的工作壓力。同時，進(jìn)一步梳理職責(zé)清單，解決各部門間職能不清的問題。通過各部門間協(xié)同合作，才能真正將線下事務(wù)線上化，真正走向數(shù)字治理。

（四）推動治理主體適配，為推進(jìn)數(shù)字治理落地培育有效的主體

數(shù)字治理方式方法多樣、工具路徑多樣，對治理主體的技術(shù)適應(yīng)性與數(shù)字能力要求更高［26］。一方面，要積極提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。通過專題學(xué)習(xí)、黨校培訓(xùn)等形式，增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字治理能力。同時，要注重發(fā)揮選調(diào)生、駐村干部、青年村官等群體的帶動作用。通過這部分群體為基層干部展開培訓(xùn)，促使其更好地掌握數(shù)字技能。在有條件的地區(qū)，可以采取政府購買服務(wù)的形式，引導(dǎo)社會組織下鄉(xiāng)為基層干部開展手把手培訓(xùn)。在村后備干部招考、鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員招考環(huán)節(jié)，適當(dāng)加強(qiáng)對數(shù)字技能的要求。通過設(shè)置學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)等級等要求，使一批懂技術(shù)的人才充實到基層干部群體中來。另一方面，要逐步提升群眾數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字技術(shù)運(yùn)用能力。數(shù)字治理是一種交互式行為，脫離了群眾這一重要治理主體，數(shù)字治理的效能無法得到充分發(fā)揮。當(dāng)前，要充分發(fā)揮基層干部、在村大學(xué)生的帶動作用，通過上門服務(wù)、集中講解為缺乏數(shù)字素養(yǎng)的村民群體展開針對性培訓(xùn)。其中，要尤為關(guān)注老年人這一數(shù)字邊緣群體。老年人自身要樹立終身學(xué)習(xí)觀念，提升學(xué)習(xí)的主動性。家庭成員要主動承擔(dān)代際反哺責(zé)任，自覺幫助家中老年人學(xué)習(xí)數(shù)字技術(shù)。村干部要積極關(guān)注在村老年人學(xué)習(xí)進(jìn)度，及時跟進(jìn)輔導(dǎo)。

五、結(jié)論與討論

技術(shù)適配性成為我們理解基層數(shù)字治理“內(nèi)卷化”困境的理論視角。誠然，數(shù)字治理理論上能夠顯著提升治理效能。地方政府在政績驅(qū)動、治理效能寄望雙重邏輯裹挾下，自覺或不自覺地陷入“數(shù)字治理創(chuàng)新錦標(biāo)賽”。然而，數(shù)字技術(shù)并非簡單的一次性移植嫁接行為。數(shù)字治理體系的建構(gòu)和治理效能的發(fā)揮，還必須考慮到具體的鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)和基層治理環(huán)境［27］。脫離了具體的社會基礎(chǔ)，數(shù)字治理創(chuàng)新行為必然陷入無序低效的“內(nèi)卷化”循環(huán)困境。由此，也構(gòu)成了本文“技術(shù)適配性”概念出場的現(xiàn)實條件。概括而言，當(dāng)前基層數(shù)字治理主要面臨著制度配套困境、目標(biāo)瞄準(zhǔn)困境、組織協(xié)同困境、主體能力困境。推動基層“數(shù)字技術(shù)嵌入性”轉(zhuǎn)向“數(shù)字技術(shù)適配性”，是超越數(shù)字治理“內(nèi)卷化”困境的根本之道。具體而言，要加強(qiáng)頂層制度適配，以法律法規(guī)保障數(shù)字治理的長效運(yùn)行；強(qiáng)化技術(shù)工具適配，以靶向治理瞄準(zhǔn)基層治理的實際問題；加強(qiáng)組織環(huán)境適配，以整體性政府理念推進(jìn)數(shù)字治理創(chuàng)新；推動治理主體適配，為推進(jìn)數(shù)字治理落地培育有效的主體。

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Technical Adaptation：? Generative Logic and Transcendence of the? “Involution”

of Grassroots Digital Governance

Cao Yinshan1， Liu Yiqiang1，2

（1. China Rural Research Institute， Central China Normal University， Wuhan 430079， China;

2. Institute of Governance and Rural Revitalization of Overseas Chinese Villages， Jinan University， Guangzhou 510632， China）

Abstract：?? Any governance mode must be adapted to the corresponding governance scene. Technology suitability becomes the theoretical incision in our understanding of the effectiveness of digital governance. Through “structureaction” analysis， it is found that the current grassroots digital governance fails to fully match the corresponding institutions， tools， organizations， subjects and other social foundations， which are specifically reflected in the institutional matching dilemma， the goal targeting dilemma， the organizational coordination dilemma and the subject competence dilemma of digital governance. The maladaptation of technology leads to the “involution” of grassroots digital governance， which is represented by the dilemma of effectiveness， legitimacy and sustainability of digital governance. From the perspective of technical adaptation， it is necessary to seek a way to change the “involution” of digital governance， and strengthen the toplevel system adaptation to ensure the longterm operation of digital governance with laws and regulations， and to strengthen the adaptation of technology tools to target the actual problems of grassroots governance. We will strengthen the adaptation of the organizational environment and promote innovation in digital governance with the concept of holistic government and promote the adaptation of governance subjects in order to cultivate effective subjects to promote the implementation of digital governance.

Key words：technical adaptation; scene adaptation; technical management; digital governance; “structureaction”; digital governance “involution”

（責(zé)任編輯：李 萌）