關于我省推深做實林長制的思考

劉江林

全面推行林長制是貫徹習近平生態(tài)文明思想的生動實踐，是推動生態(tài)文明建設的重大制度創(chuàng)新，是壓實地方生態(tài)保護責任的關鍵舉措，是實現林草事業(yè)高質量發(fā)展的有力保障。2021 年7 月，甘肅省委、省政府出臺《關于全面推行林長制的實施意見》，確定在全省全面推行林長制,建立省市縣鄉(xiāng)村五級林長制體系，構建黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋的森林草原資源保護發(fā)展長效機制,加快建設山川秀美新甘肅。

近兩年來，全省各地深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，認真落實中央《意見》和省委、省政府《實施意見》的安排部署，積極借鑒安徽、江西等先行省份典型經驗，全面構建林長制組織、責任、制度等體系，推動形成林長制統籌協調、部門齊抓共管、社會廣泛參與的工作新格局，全面推行林長制取得了階段性進展，由“全面建立”向“全面見效”轉變。但是,對標對表林長制工作要求，還存在體制機制不全、責任壓實不力、基層基礎不實等問題和短板。筆者就我省全面推深做實林長制工作作一探討，以期為各地推行林長制工作提供參考。

一、林長制體系全面建立

全面推行林長制以來，省委、省政府主要負責同志深入一線巡林調研，指導解決問題。各地圍繞護綠、增綠、用綠、活綠“四綠”任務，在“林”字上精準發(fā)力，在“長”字上履職盡責，在“制”字上探索創(chuàng)新，建立了林長制組織、責任、制度體系等，形成了一套務實管用的改革推進和保障體系。

一是林長組織體系。全面建立省市縣鄉(xiāng)村五級林長組織體系，省委書記、省長任省級總林長，其他領導任省級林長，14 家省直單位主要負責人為省級林長會議成員；各市（州）縣鄉(xiāng)均有同級黨委政府主要負責同志擔任“雙總林長”，村級設立林長和副林長，并確定林長會議成員單位。目前，全省共有各級林長6 萬余名，各級林長都劃定責任區(qū)，省市縣設立林長制辦公室。

二是目標責任體系。圍繞“護綠”筑屏障，加強林草資源保護和生態(tài)修復、防控林草資源災害；圍繞“增綠”擴總量，科學開展國土綠化，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，實施退耕還林還草、三北防護林、天然林保護等國家重點生態(tài)工程建設；圍繞“用綠”促發(fā)展，強化資源多效利用；圍繞“活綠”增動力，激發(fā)林業(yè)發(fā)展后勁。通過構建以黨政領導負責制為核心的責任體系，科學劃定責任分工，切實將責任落實到人頭、山頭、地塊，逐步形成一級抓一級、層層抓落實的良好局面。

三是制度保障體系。建立完善林長制工作領導小組議事規(guī)則、省級林長會議、工作督查、信息報送和公開、部門協作5 項制度，創(chuàng)新建立總林長令、“林長+檢察長+警長”、考核評價辦法等配套制度，以及“一長三員”等網格化管理體系，形成了部門協作、上下銜接、協同高效、齊抓共管的林長制工作機制。

四是工作推進體系。建立了“統籌在省、組織在市、責任在縣、運行在鄉(xiāng)、管理在村”的體制機制，省委、省政府每年召開林長制工作推進會和省級林長會議，適時調度、壓茬推進。省林長辦建立林長制工作季度調度機制，以及森林草原資源清單、責任清單、問題清單、工作提示單和重大問題督辦函（“四單一函”）等機制，實行月通報、季調度，跟蹤問效，有效保障林長巡林履職。優(yōu)化考核指標體系，從嚴實施考核并在全省通報，將考核結果納入領導干部績效考核和自然資源資產離任審計。

二、推行林長制工作取得的經驗及初步成效

總結甘肅林長制工作經驗，主要表現出五方面的特點：

一是壓實各級黨政主體責任，是全面推行林長制的關鍵。《實施意見》明確規(guī)定了各級林長落實保護發(fā)展森林草原資源目標責任制、制定規(guī)劃計劃、協調解決重點難點問題“三大職責”。各地圍繞“三大職責”，劃定責任區(qū)域，建立“三單一函”等制度，壓實了各級黨委政府森林草原資源保護發(fā)展的主體責任，各級林長通過召開會議、發(fā)總林長令、巡林調研、作出批示等方式履職盡責，全面推動林草重點工作落地實施，真正把責任壓實到人頭、落實到山頭地塊，實現從“要我干”到“我要干”的根本轉變。

二是構建網格化源頭管理體系，是全面推行林長制的核心。將森林資源監(jiān)管重心向源頭延伸，組建“一長三員”隊伍，打造森林資源網格化管理體系，是適應當前林業(yè)部門基層管理力量嚴重不足新形勢的必然要求，也是林長制工作的基礎。通過整合基層管護力量和森林資源管護資金，以連片山場為網格，劃定全覆蓋、網絡化的森林資源管護責任區(qū)，建立健全源頭信息化管理機制，進一步推動林業(yè)系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，實現“山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔”目標。

三是健全林長制工作機構，是全面推行林長制的基礎。省市縣三級設立林長辦公室，負責林長制的組織實施和日常事務。充分發(fā)揮林長辦與同級林長的工作請示匯報作用、與同級部門的工作溝通協調作用、對下級林長的工作督查督辦作用，強化林長辦定期調度通報、重點工作督辦、信息簡報交流等工作手段，讓林長制不斷推深做實、取得實效。

四是嚴格目標考核評價，是全面推行林長制的抓手。充分用好考核這個指揮棒，做到“工作有目標、考核有指標、結果有運用、獎罰能兌現”，使林長制由“冠名制”變?yōu)椤柏熑沃啤保瑥摹傲珠L制”實現“林長治”。我省將林長制年度工作考核與森林草原資源保護發(fā)展主要工作相結合，建立由5 項約束性指標等構成的林長制目標考核體系，年度督查考核每年開展一次，根據7 項重點工作任務落實情況，采取量化評價與日常工作相結合進行考核，既注重目標結果，又注重管理過程?？己私Y果在全省進行通報，并納入市縣高質量發(fā)展、生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及流域生態(tài)補償等考核評價內容，作為對黨政領導干部考核、獎懲和使用的重要參考。

五是完善系列配套制度，是全面推行林長制的保障。通過聚焦林草資源保護發(fā)展長效機制，建立配套制度體系，不斷在制度完善、制度運用、制度執(zhí)行、制度轉化上精準發(fā)力，不斷把林草生態(tài)建設和林長制納入制度化、法制化軌道，并加強制度執(zhí)行、約束力，真正做到以“制”明“則”，以“制”促“治”，是實現林長制順利實施的保障。

近兩年來，甘肅省林長制工作取得了初步成效，集中體現在破解“五化”上。

一是初步解決了理念淡化問題，生態(tài)意識明顯增強。推行林長制后，各級林長深度參與林業(yè)生態(tài)建設，重視林業(yè)、研究林業(yè)、保護林業(yè)的意識顯著增強。通過持續(xù)深入的宣傳引導，群眾愛林護林的積極性明顯提升，林業(yè)生態(tài)保護氛圍更加濃厚。

二是初步解決了職責虛化問題，工作責任壓緊壓實。實行林長制后，各級領導干部都簽“責任狀”，都有“責任區(qū)”，都是“責任人”，共同在林業(yè)生態(tài)保護上聚焦用力，做到一張藍圖大家繪，形成了黨政齊抓共管、高位推動的良好局面。

三是初步解決了權能碎化問題，部門聯動形成合力。省里出臺了林長會議等5 項制度，14 個省直部門作為省級林長會議成員單位，都有具體職責分工，在政策謀劃、宣傳引導、項目支持、資金投入、監(jiān)督考核等方面履職盡責，“各炒一個菜，共辦一桌席”，實現森林資源保護發(fā)展工作由林草部門“單打獨斗”向全社會“協同作戰(zhàn)”轉變。

四是初步解決了舉措泛化問題，精準施策更加到位。過去有的地方抓林草工作，原則要求多、面上強調多，系統謀劃少、精準措施少，林業(yè)政策大同小異，與本地實際結合不夠緊。林長制改革后，各地突出抓重點、補短板、強弱項，林草工作舉措更加精準務實。

五是初步解決了功能弱化問題，綜合效益顯著提升。各級林長牽頭謀劃林草資源保護發(fā)展，統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，使生態(tài)保護的責任更加明確，綠色發(fā)展的思路更加清晰，生態(tài)建設保護措施更加具體，改善生態(tài)惠民富民的成效更加彰顯，林業(yè)的生態(tài)、經濟和社會效益充分釋放。實施林長制，荒山變青山，綠林變寶地，群眾由過去“賣樹木”轉變?yōu)椤百u生態(tài)”，綠水青山真正成為群眾的幸?？可健?/p>

三、推行林長制工作存在的問題

林長制工作取得的成績值得肯定，但仍存一些不容忽視的問題，主要表現在：

一是管理機制有待進一步理順。林長制工作涉及面廣，需要多個部門形成合力，但在實施中職能交叉、責任不明、任務不實等問題仍然存在，責任體系還不夠健全，責任壓實不力、部分管理機制還需磨合。有的林長和護林員、草管員、公益林管護員（“一長三員”）對肩負的責任認識不清，履職不到位、考核走過場。在推行林長制工作中重形式、輕落實，把林長制當成“冠名制”而不是“責任制”。因此，推行林長制由林業(yè)部門一家“單打獨斗”的現象仍然存在，部門協同推進和齊抓共管還不到位，森林資源保護發(fā)展合力尚未真正形成。

二是行政執(zhí)法有待進一步加強。森林資源保護壓力大，林地管理面臨諸多挑戰(zhàn)。一些地方仍不能正確處理經濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾，生態(tài)保護意識不強，導致項目建設亂征占林地草地濕地、亂捕濫獵野生動物、在自然保護地內違規(guī)搞建設等違法現象時有發(fā)生，特別是政府工程或政府主導的項目違法問題依然存在，林地紅線保護越發(fā)艱難。隨著森林的增加、生態(tài)的好轉和氣候的多變，防控森林草原火災和林業(yè)有害生物的形勢依然十分嚴峻，預警監(jiān)測體系不夠健全?；ヂ摼W技術手段運用不足。特別是森林公安轉隸后，林草行政執(zhí)法力量薄弱，木材運輸制度在新修訂的《森林法》中已被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作管理站也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中被整合，林業(yè)行政執(zhí)法面臨嚴峻形勢。

三是配套政策有待進一步完善。生態(tài)補償機制尚不完善，國家生態(tài)公益林補償標準較低，區(qū)域間的生態(tài)補償，以及享受生態(tài)紅利和產品的經營主體、企業(yè)反哺生態(tài)的補償機制也未建立，多元化生態(tài)補償機制沒有得到同步跟進。村級護林員沒有經過專門的業(yè)務培訓，護林業(yè)務不熟，難以真正發(fā)揮村級護林員應有的作用。

四是保障措施有待進一步加強。財政支持力度有待增強，省、市、縣財政對林長制推行資金投入不多，林長制工作經費及相關工程經費未納入財政預算。基礎設施尚不完備，國有林場大都在偏僻山區(qū)、交通不便，基礎設施陳舊，通訊保障落后，管護難度大。加之，基層單位懂專業(yè)的人員年齡結構老化、專業(yè)技術人才短缺等問題日趨嚴重，已成為急需破解的瓶頸。林業(yè)科技創(chuàng)新與信息化平臺建設滯后，科技成果示范與推廣有限，森林經營和產業(yè)發(fā)展科技含量低。

四、以林長制引領和推動林草事業(yè)高質量發(fā)展的對策

黨的二十大擘畫了建設人與自然和諧共生現代化的新藍圖，對建設生態(tài)文明作出一系列新部署新要求，賦予林草工作新的重大使命任務，為林草事業(yè)高質量發(fā)展明確了方向、提供了根本遵循。全省各地要堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，以深化落實林長制為總抓手，著力做好“增綠”“護綠”“用綠”“活綠”四篇文章，統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，科學開展大規(guī)模國土綠化行動，組織實施好“雙重”等國家重點生態(tài)工程項目，加快推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，推動林草事業(yè)高質量發(fā)展，為建設人與自然和諧共生的現代化作出林草新貢獻。

（一）堅持資源管護網格化，持續(xù)構建“護綠”長效 機制

要在“護綠”上下功夫。牢固樹立保護就是發(fā)展的理念，加強全過程、全方位、全領域保護，嚴守生態(tài)保護紅線，守護好每一片綠蔭、每一寸綠草。加快推進“四屏一廊”重要生態(tài)屏障建設，構建以祁連山、大熊貓國家公園為主體的自然保護地體系，完成若爾蓋國家公園、臨夏世界地質公園創(chuàng)建，科學推進自然保護地整合優(yōu)化，實行最嚴格的森林草原資源保護管理制度，依法嚴厲打擊破壞森林資源違法犯罪行為，確保現有林地、草地面積不減少；強化災害防控工作，構建完善森林草原防滅火、有害生物防治、林區(qū)禁種鏟毒一體化工作機制，加強基礎設施和裝備建設，提升災害綜合防控能力；強化生態(tài)紅線約束，形成林草濕資源“一張圖”，確保重點生態(tài)區(qū)域面積不減少、功能不降低、性質不改變；強化生物多樣性保護，加大珍稀瀕危物種及其棲息地保護修復力度；加快全省智慧林草大數據管理系統建設，加強基礎信息和數據資源協同共享。

（二）堅持國土綠化全域化，持續(xù)打好“增綠”攻堅戰(zhàn)

要在“增綠”上做文章。以實施林長制為契機，牢固樹立“科學綠化”思維，切實轉變國土綠化方式，切實解決好“在哪種”“種什么”“怎么種”“怎么管”的問題，打好“擴增量、升存量、拓容量”組合拳，多措并舉提高森林覆蓋率和草原綜合植被蓋度。堅持把宜林荒山荒地荒灘、荒廢和受損山體、退化林地草地等作為主要增綠空間，開展植樹造林；盤活用好城鄉(xiāng)土地資源，構建城鄉(xiāng)融合的森林綠地網絡；依托重要生態(tài)系統保護修復、國土綠化試點示范、國家儲備林建設等重點工程項目，科學開展大規(guī)模國土綠化行動，增強全民植綠護綠意識，持續(xù)綠化美麗鄉(xiāng)村、扎實推進農村人居環(huán)境整治，持續(xù)綠化荒漠荒山，千方百計擴增量，想方設法升存量，毫不松懈拓容量，努力形成大綠化格局，確保國土綠化任務全面完成。

（三）堅持生態(tài)建設產業(yè)化，持續(xù)聚焦“用綠”產業(yè)體系

要在“用綠”上見實效。圍繞“生態(tài)建設產業(yè)化、產業(yè)發(fā)展生態(tài)化”和“穩(wěn)規(guī)模、增產量、提品質、延鏈條、增效益”的目標，積極探索綠水青山轉化為金山銀山的產業(yè)發(fā)展途徑，加快推動項目招大引強、企業(yè)扶優(yōu)培強、產業(yè)集群發(fā)展。充分挖掘山的特色和林的優(yōu)勢，做強林業(yè)主導產業(yè)，建設經濟林果、木本油料、林下經濟、種苗花卉、森林旅游、草產業(yè)、沙產業(yè)、森林康養(yǎng)等高效綠色富民產業(yè)，推動林草產業(yè)提質增效和融合發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興，切實把良好生態(tài)轉化為發(fā)展優(yōu)勢，實現生態(tài)受保護、林業(yè)增效益、群眾得實惠，全面提升森林草原資源綜合效益。重點是做優(yōu)做強經濟林果產業(yè)，引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，推進低產低效園提質增效，力爭全省經濟林果產值達到650 億元。做大做強木本油料產業(yè)，持續(xù)開展現代寒旱特色農業(yè)倍增行動，按照“南有油橄欖，北有文冠果，中東南花椒，全區(qū)域核桃”區(qū)域化布局，抓實“核桃、花椒、油橄欖三年倍增行動計劃”，完成新建生產基地、提質增效目標。

（四）堅持綠色發(fā)展多元化，持續(xù)深化“活綠”改革創(chuàng)新

要在“活綠”上求突破。全省既要抓好保護、綠化和產業(yè)發(fā)展，也要抓好服務，圍繞服務全省構建“一核三帶”區(qū)域發(fā)展格局、實施“四強”行動、做好“五量”文章，對重大項目、民生項目、基礎設施項目提供林地要素保障。同時，潛心用政策找門道，堅持向下沉做指導，進一步活化森林資源產權要素，把改革紅利、創(chuàng)新活力、發(fā)展?jié)摿τ行НB加起來，深化集體林權制度改革，鞏固國有林場改革成果，盤活資源資產，鼓勵承包農戶按照依法、自愿、有償的原則，通過轉包、出租、互換、入股等方式流轉林權，激發(fā)集體林業(yè)發(fā)展活力，加強森林草原碳匯研究監(jiān)管，推進碳排放權市場化交易。加強政策扶持和科技支撐，強化數字賦能，加快“智慧林長”建設，為推動林草事業(yè)高質量發(fā)展增添動力活力。