互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效評價指標構建研究

李 娟

（壽陽縣市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊，山西壽陽 045499）

近年來，隨著互聯(lián)網與速食技術的應用推廣，外賣食品行業(yè)興起，根據(jù)《中國共享經濟發(fā)展報告》相關數(shù)據(jù)，2022 年外賣餐飲業(yè)規(guī)模達到近萬億規(guī)模，線上外賣消費占餐飲消費的比重也由2018 年的10.9%提升至2022 年的25.4%，但與此同時也出現(xiàn)了諸多安全隱患。面對新消費場景下的食品安全形勢，除通過市場對供應商優(yōu)勝劣汰外，各級政府需轉變監(jiān)管方式，從健全立法、強化食品信息公開、優(yōu)化監(jiān)管資源及適當政府補貼等方面著手，減少外賣食品供應商不誠信行為發(fā)生。

當前，對于食品安全監(jiān)管不應再局限于其必要性分析，而應從公眾感知效果著手評價監(jiān)管工作。對監(jiān)管質量與效率進行客觀評價的方法從現(xiàn)有文獻看，國內外有兩種：①通過系統(tǒng)化、規(guī)范化方式測評政府工作效率；②20 世紀70 年代由英國引入的“全面績效評估模式”（Comprehensive Performance Assessment，CPA）。代表性的評估方法主要有平衡計分卡（Balanced Score Card，BSC）、標桿評價法與“3E評價法”（經濟性、效率性和效果性）。國內通用的評估方式主要包括經濟審計、民主評議及目標管理評價等。劉錄民等[1]引用政府績效評估理念設計評價體系，但過于偏向結果指標，對過程類行為評價考慮不足。劉鵬[2]運用平衡計分卡對監(jiān)管工作進行評價，但僅停留于研究層面，未進行相應的樣本檢驗。王冀寧等[3]運用網絡層次分析-模糊綜合評價模型實證分析政府監(jiān)管績效現(xiàn)狀及問題根源。本文在上述研究的基礎上，結合現(xiàn)有文獻分別從事前、事中與事后3 個環(huán)節(jié)構建政府監(jiān)管績效指標評估指標體系，力求全面客觀地分析政府監(jiān)管效率與質量。

1 互聯(lián)網外賣食品概念及特征

互聯(lián)網外賣食品行業(yè)是近些年興起的新興經濟，其經濟形態(tài)的界定目前主流的觀點為國內學者滕迪云和王彭的觀點，即“餐飲經營者通過網絡的形式接受消費者的訂購并配送食品的經營活動，也包括網絡第三方平臺為餐飲交易雙方提供平臺服務的行為”[4]。隨著近年來互聯(lián)網外賣食品納入地方政府監(jiān)管范疇，各地對其有了具體的概念界定，如2016 年上海市政府認為互聯(lián)網外賣訂餐服務指的是“餐飲服務的提供者通過網絡平臺接受訂購需求后制作并配送膳食的食品經營活動，以及第三方交易平臺為餐飲服務交易雙方提供的網絡服務”[5]。

本文認為互聯(lián)網外賣食品是指以互聯(lián)網與大數(shù)據(jù)為基礎，將線下消費場景轉移到線上交易，為客戶提供即時食品需求服務?；ヂ?lián)網外賣一般具有3個特點：①服務媒介需借助互聯(lián)網或移動平臺；②技術工具需運用到大數(shù)據(jù)算力；③具有即時性（包括下單訂購—交易—送餐—服務點評）。

2 互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

任峰[6]認為食品安全需從食品數(shù)量和食品質量兩個層面考慮，數(shù)量問題即物質匱乏帶來的溫飽問題，質量問題即食品衛(wèi)生環(huán)境及食品本身帶來的需要防范人體健康損害問題?；ヂ?lián)網外賣食品安全與傳統(tǒng)食品安全相比主要增加了食品配送環(huán)節(jié)的安全隱患。

互聯(lián)網外賣食品由于特殊的行業(yè)特征，其監(jiān)管存在部門監(jiān)管職能分散及橫向溝通問題，導致食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管碎片化成為當前的主要問題。針對這些問題，政府監(jiān)管主要從法律、組織體制與監(jiān)管模式等方面著手優(yōu)化。

（1）法治監(jiān)管層面。政府根據(jù)互聯(lián)網外賣食品安全屬性，2015 年修訂《中華人民共和國食品安全法》，首次將互聯(lián)網食品納入安全監(jiān)管，對第三方外賣平臺作出明確界定。其后原國家食品藥品監(jiān)督管理總局分別于2016 年與2017 年出臺了《網絡食品安全違法行為查處管理辦法》《網絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》，進一步明確監(jiān)督落地細則，極大地提升了互聯(lián)網外賣食品安全管理水平。

（2）組織體制層面。機構改革組建市場監(jiān)督管理總局，分管職能主要包括市場綜合監(jiān)督管理與食品安全等，下設各種司局級單位，其中與互聯(lián)網外賣食品安全相關的單位主要有食品經營安全監(jiān)督管理司、食品生產安全監(jiān)督管理司、網絡交易監(jiān)督管理司、食品安全抽檢監(jiān)測司與執(zhí)法稽查局，自上而下對食品安全實施全方位的管理。地方政府監(jiān)管以上海市為代表，按照三級管理模式，市、區(qū)食品安全委員會辦公室負責監(jiān)督指導、協(xié)調溝通與應急管理，區(qū)級監(jiān)管部門及派出機構負責食品生產經營場所監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處負責隱患排查及安全宣傳等，形成較為健全的“綜合管理+專業(yè)監(jiān)管+基層執(zhí)法”的監(jiān)督管理體系。

（3）監(jiān)管模式層面。目前主要存在3 種監(jiān)管模式。①政府分段監(jiān)管。因互聯(lián)網外賣食品特殊的行業(yè)性質，政府從生產加工、物流配送及餐飲消費3 個環(huán)節(jié)分別指派相應機構負責。②統(tǒng)分結合監(jiān)管。即組建統(tǒng)一的監(jiān)督機構，負責組織協(xié)調各機構間監(jiān)管活動，如上海市針對互聯(lián)網食品設置網絡食品交易監(jiān)督管理處。③目前較為普遍的“社會共治”模式。通過發(fā)動民眾力量對互聯(lián)網外賣食品進行日常監(jiān)督。

政府雖已通過各項措施提升食品安全治理水平，但受限于互聯(lián)網外賣食品經營主體、互聯(lián)網平臺、配送物流及客戶之間的“信息不對稱”會帶來一定的“道德風險”，增加的物流配送與網絡交易也給監(jiān)管主體帶來諸多新挑戰(zhàn)。例如，發(fā)生安全事件后取證、行政裁決及信息發(fā)布均需要消耗更多的人力、財力、物力，法律規(guī)章制度雖然也在逐步健全，但互聯(lián)網外賣食品仍未確定專一部門集中監(jiān)管，“分段監(jiān)管”帶來的利益偏好、橫向溝通問題仍然影響監(jiān)管效果，同時基層監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量單薄，難以與政策指導形成有效銜接。

3 互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效評估現(xiàn)狀

針對互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管出現(xiàn)的問題，為確保監(jiān)管效率與效果得到有效提升，目前通用的辦法是借助政府績效考評，對當前發(fā)現(xiàn)的突出問題設置考評指標、考評標準，構建考評反饋管理機制，對已經或者尚未暴露的安全隱患進行針對性處理。

當前，國內政府績效評價主要存在評估體系構建不健全、評估主體單一與評估形式過于簡單等問題，主要表現(xiàn)在以下方面。①政府評估尚未構建符合國內實際發(fā)展情況、體系完整有序的考評理論及方法實踐工具。②缺乏必要的激勵與長效運行機制。③仍未將社會公眾納入監(jiān)管主體。④階段性突擊式評估較多，持續(xù)穩(wěn)定性評估偏少。政府監(jiān)管績效評估存在的問題也存在于食品安全監(jiān)管領域，除上述內容外，食品安全監(jiān)管評估主觀隨意性大，各地方政府評估標準差別大，仍未形成較為統(tǒng)一的安全監(jiān)管評估體系，無法為基層監(jiān)管執(zhí)法隊伍提供有效的糾錯指導，部分食品安全監(jiān)管評估指標過多、過細，評估成本高，無法保證評估落實到位。

4 互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效考評監(jiān)管體系構建基本思路

一般而言，績效評價管理包括考評計劃準備、考評實施、考評反饋與行為跟進?？荚u指標體系代表監(jiān)管方向，將引導互聯(lián)網外賣食品健康安全發(fā)展。本文主要對考評計劃準備與考評實施兩個環(huán)節(jié)中涉及的考評指標體系構建進行研究。

互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效考評體系構建應堅持以人為本的基本理念，通過借鑒先進績效考評方法與工具，從監(jiān)管效能改進出發(fā)，采用自上而下、由內而外、注重實效、定量與定性指標相結合的方式構建績效考評體系。

（1）以人為本，安全第一。互聯(lián)網外賣食品越來越受到大眾歡迎，其食用安全成為當前監(jiān)管的主要關注點。開展該類食品的安全監(jiān)管績效考評，需處理好食品安全與經濟發(fā)展之間的關系，在確保食品安全的前提下思考經濟增長模式，如過分強調短期經濟效應而忽視互聯(lián)網外賣食品安全，可能導致消費者對互聯(lián)網平臺及外賣售賣者不信任，進而引發(fā)對政府監(jiān)管的不滿。因此，指標設計導向應遵循以人為本的考核理念，將消費者最為關注的問題放在首位。

（2）多方詢證，客觀公正。績效考評是一項系統(tǒng)工程，不應以單一視角評價，考評過程中需引入第三方視角或對大眾滿意度進行調查，以確保考評的客觀公正性。

（3）注重實效，以行證知?？己酥笜嗽O計時應確保可衡量，運用現(xiàn)有資源和工具可實現(xiàn)對監(jiān)管主體的績效評價。因此，在考核指標構建階段應充分與基層政府溝通聯(lián)絡，檢驗考核指標可實施性，選擇樣本機構評價并獲取一定效果顯現(xiàn)后逐步推廣。

（4）定性與定量、過程與結果相結合。目前績效考評一般以平衡計分卡（BSC）、關鍵業(yè)績指標（Key Performance Indicator，KPI）以及目標與關鍵成果法（Objectives and Key Results，OKR）等為主，很多政府及企業(yè)為實現(xiàn)考核效果，經常過分強調結果類量化指標，忽視過程行為類定性指標，導致考核功利化現(xiàn)象嚴重?；ヂ?lián)網外賣食品作為新興產業(yè)，績效考評需避免傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管誤區(qū)，從行業(yè)基礎行為角度進行監(jiān)管考評，以確保行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

5 互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效評價指標設計

借鑒劉錄民等[1]提出的食品安全監(jiān)管績效評價維度，即從經濟學角度，按照投入、過程與產出3個環(huán)節(jié)進行設計，評價指標體系構建包括各環(huán)節(jié)影響監(jiān)管效能的關鍵影響因素分析、指標權重確定及實證檢驗3 個環(huán)節(jié)。

查閱相關文獻材料，從監(jiān)管事前、事中與事后3個維度設計35 項指標，采用德爾菲專家法要求監(jiān)管一線、學院教師與學生以及社會公眾就指標重要性（李克特五級量表法）進行評分，發(fā)放84 份調研問卷，實際回收82 份，剔除無效問卷2 份，有效問卷回收率92.86%，采用SPSS 18.0 對績效考評指標進行t檢驗分析。為使考評指標精簡實用，將考評指標均值與標準差作為主要篩選指標，將均值大于3.9，標準差小于0.6 的12 項指標納入監(jiān)管績效考評體系，具體如下。

（1）事前監(jiān)管。包括人力資源投入與財物資源投入兩類共計4 項指標，分別是互聯(lián)網外賣食品安全專項監(jiān)管人員編制、互聯(lián)網外賣食品經營主體抽檢率、食品監(jiān)管機構信息科技投入占比和互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管宣傳經費劃撥占地方食品經濟GDP比重。

（2）事中監(jiān)管。包括監(jiān)管機構工作效能、監(jiān)管政策兩個方面4 項指標，分別是監(jiān)管機構互聯(lián)網外賣食品安全專員辦事效率（案件處理時間）、互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管人員能力素質水平（按照行業(yè)通用素質模型對監(jiān)管機構人員進行評分）、地方監(jiān)管政策科學性評價和政策執(zhí)行反饋滿意度水平（食品加工經營戶與消費群體問卷調查）。

（3）事后監(jiān)管。包括互聯(lián)網外賣食品發(fā)展及互聯(lián)網外賣食品安全兩個方面4 項指標，分別是互聯(lián)網外賣食品經營主體增長率、互聯(lián)網外賣食品安全事件發(fā)生率（按照涉案金額賦予不同權重計算）、互聯(lián)網外賣食品抽檢合格率和互聯(lián)網外賣食品經營主體QS 達標率。

考評指標確定后采用德爾菲專家法與層次分析法對考評指標權重進行分析確定，具體結果見表1。

6 結語

本文對當前互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及績效評估現(xiàn)狀進行了較為詳細的分析，根據(jù)當前績效考評指標構建方法及思路，結合現(xiàn)有文獻材料構建了一套相對客觀科學的互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效評估體系，運用德爾菲法、李克特量表法、t檢驗對調研整理的指標進行統(tǒng)計分析，最終確定12 項影響互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管效能考評指標，并通過層析法確定各指標權重，為當前互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管績效考評提供一套可落地的指標方案。受限于所從事崗位及工作時間，暫時未將設計出的指標體系進行實證研究以確定該套指標評估的準確性。

表1 互聯(lián)網外賣食品安全監(jiān)管考評指標權重設計