氣候資源的權(quán)屬與法律治理

張建偉,胡雁冰

(1.北京化工大學(xué) 環(huán)境安全研究中心,北京 100029;2.北京化工大學(xué) 文法學(xué)院,北京 100029)

氣候變化是當(dāng)今世界面臨的主要挑戰(zhàn)之一。近年來,暴雨、洪水、熱浪、風(fēng)暴等各種極端天氣拉響了全球氣候變化的警報(bào),世界面臨氣候危機(jī)四伏的局面,能源結(jié)構(gòu)作為影響氣候變化的重要因素,轉(zhuǎn)型升級刻不容緩。風(fēng)能、太陽能等氣候資源是可再生的清潔能源,對推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有重大的意義。為合理開發(fā)與利用氣候資源,推進(jìn)清潔能源可持續(xù)發(fā)展,氣候資源的法律治理也越來越重要。如今,我國對氣候資源的利用程度越來越高,法律治理情況相比曾經(jīng)也有了很大提高,但也存在許多問題值得探索。過去十余年間,我國16個(gè)省份出臺了有關(guān)氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)的地方性法規(guī)。在開發(fā)和利用氣候資源的過程當(dāng)中,系統(tǒng)性規(guī)范的邏輯和行政權(quán)的界限怎么規(guī)定,氣候資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)當(dāng)如何分配,這些問題均要求明確氣候資源的權(quán)屬。氣候資源的權(quán)屬十分重要,但我國法律法規(guī)涉及較少,目前,地方性法規(guī)中僅《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》對氣候資源的權(quán)屬問題作出了規(guī)定,其他省份法規(guī)均未提及該問題。《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》第七條規(guī)定“氣候資源歸國家所有”。2016年對該條例進(jìn)行過一次修訂,此條仍被保留下來。該條款引起了廣泛的學(xué)術(shù)爭議。支持者認(rèn)為,“氣候資源具備所有權(quán)客體的全部特征”,國家是合適的所有權(quán)人;質(zhì)疑者認(rèn)為,“其實(shí)質(zhì)是氣象部門增設(shè)行政審批門檻擴(kuò)權(quán)設(shè)租”[1]。從該條款公布至今,關(guān)于氣候資源能否為國家所有以及其權(quán)屬的問題,仍然存在爭議,這是由于氣候資源的權(quán)屬問題直接影響著氣候資源的法律治理模式,影響著氣候資源的開發(fā)利用和我國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

本文將從氣候資源的概念、特征與研究情況切入,分析氣候資源權(quán)屬的可能模式,對氣候資源能否為國家所有進(jìn)行分析,并通過分析明確氣候資源的權(quán)屬,探明治理困境,探討如何對其進(jìn)行法律治理。

一、氣候資源概述

氣候資源的概述是對氣候資源的最基本描述。概念是對其內(nèi)涵和外延的涵蓋,可以幫助厘清保護(hù)的對象。資源的特征是一種規(guī)律性的存在,它不僅從根本上決定了人類對自然資源進(jìn)行開發(fā)利用及保護(hù)的內(nèi)容和方式,同時(shí)更是自然資源法進(jìn)行法律制度構(gòu)建的起點(diǎn)和內(nèi)在的決定性因素。[2]確定其能否作為法律上的“物”,才能確定如何對其進(jìn)行管理。確定氣候資源的權(quán)屬以及人類對氣候資源的開發(fā)利用方式和法律治理模式,首先要對氣候資源的概念與特征進(jìn)行分析,并要確定其能不能作為法律關(guān)系的客體。

(一)氣候資源的概念

人類從出現(xiàn)至今都依賴著氣候而生存,由于這種利用沒有門檻,氣候常常不被認(rèn)為有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此,傳統(tǒng)上氣候并不被稱為一種資源。1979年,氣象組織原常任理事羅伯特·懷特(Robert M.White)[3]指出,“我們應(yīng)當(dāng)開始把氣候作為一種資源去思考”。這是由于氣候開始漸漸地為人類所控制并利用,人工降雨、風(fēng)力發(fā)電等技術(shù)出現(xiàn)后,人類發(fā)現(xiàn)了氣候的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此在分析氣候資源的概念時(shí)離不開它的經(jīng)濟(jì)屬性。我國立法上也以能否被生活生產(chǎn)利用為評判標(biāo)準(zhǔn)。

從立法上分析,《中華人民共和國氣象法》并未直接對“氣候資源”作出解釋,在該法第六章中對太陽能、風(fēng)能進(jìn)行規(guī)定,可以推斷太陽能、風(fēng)能屬于氣候資源。我國多個(gè)省份出臺的相關(guān)法規(guī)中對“氣候資源”內(nèi)涵的描述多為人類生產(chǎn)生活可利用的氣候要素中的物質(zhì)能量,外延相對比較一致,包括太陽能、風(fēng)能、云水、降水、熱量、大氣成分等。區(qū)別主要是較多省份認(rèn)為氣候資源是一種能量和物質(zhì),如2023年福建省公布的《福建省氣候資源保護(hù)和利用條例》中指出,氣候資源是指能為人類活動(dòng)提供可利用的氣候要素中的物質(zhì)、能量的總稱。也有省份認(rèn)為氣候資源是一種資源,如2016年黑龍江省修訂后公布的《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》中指出,氣候資源是指能為人類活動(dòng)所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源。這些省份中比較特殊的規(guī)定是2022年11月30日廣東省公布的《廣東省氣候資源保護(hù)和開發(fā)利用條例》,該條例指出其所稱的氣候資源是指能被生產(chǎn)、生活和生態(tài)利用的太陽光照、熱量、降水、云水、風(fēng)、大氣成分等自然物質(zhì)和能量?？v觀其他省份的條例,對氣候資源的利用主要聚焦于生產(chǎn)、生活這兩個(gè)部分,而廣東省的定義明確指出了能被生態(tài)利用的自然物質(zhì)和能量也是氣候資源,肯定了氣候資源對生態(tài)的價(jià)值。

《廣東省氣候資源保護(hù)和開發(fā)利用條例》對氣候資源的描述相對恰當(dāng),原因是雖然氣候被視作一種資源是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)價(jià)值的出現(xiàn),但并不意味著只有通過技術(shù)進(jìn)行開發(fā)利用產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的氣候才能被稱為氣候資源。氣候資源的生態(tài)價(jià)值雖然不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值,但其是所有生存不可或缺之物,自然界的生物利用氣候產(chǎn)生更好的生態(tài)環(huán)境、擴(kuò)大了環(huán)境容量;若將其破壞,就會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)損失,修復(fù)也需要巨大的費(fèi)用。氣候資源的生態(tài)環(huán)境價(jià)值是不可或缺的,只不過這種價(jià)值的利用沒有門檻而被忽視。因此,對氣候資源的概念進(jìn)行分析時(shí),要重視其生態(tài)上的價(jià)值。將能被生態(tài)利用的自然物質(zhì)和能量視作氣候資源,是人類中心主義的一個(gè)突破,有利于更好地保護(hù)氣候資源的生態(tài)價(jià)值,打造更好的生態(tài)環(huán)境。

(二)氣候資源的特征

氣候資源是一種特殊的自然資源,并無實(shí)體的限制,需要通過和自然資源進(jìn)行對比,厘清氣候資源與一般自然資源的異同——既具有自然資源的一般特性,也具有區(qū)別于其他自然資源的特有屬性。氣候資源具有自然資源的三個(gè)特征:一是存在于自然環(huán)境之中,氣候資源分布在自然環(huán)境之中,分布區(qū)域并不均衡;二是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,這種經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不局限于直接利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,還具有生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化成的間接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;三是可被人們利用,通過技術(shù)的進(jìn)步,能被控制和利用的部分越來越多。

氣候資源還有不同于其他自然資源的特征:一是氣候資源是一種可再生資源。氣候資源無時(shí)不在,如果利用得當(dāng),并不會(huì)損耗氣候資源的質(zhì)與量,可以永久利用。二是氣候資源并不排他,但仍然有一定限制。與化石能源不同,氣候資源并無實(shí)體的限制,天風(fēng)日照,周而復(fù)始。但由于技術(shù)和時(shí)空的限制,其量與時(shí)間有關(guān),可利用的時(shí)間和空間在目前的技術(shù)條件下難以人為控制,并非所有的氣候資源都可以進(jìn)行利用,不同的氣候資源有著不同的地緣特點(diǎn)。三是氣候資源利用的全過程對環(huán)境與生態(tài)是一把雙刃劍。對氣候資源的利用一方面可以使之成為清潔能源,改變能源結(jié)構(gòu),減少碳排放,另一方面也會(huì)造成一定的不利的環(huán)境影響,比如風(fēng)力發(fā)電設(shè)備影響鳥類遷徙,氣候資源利用設(shè)備生產(chǎn)時(shí)也會(huì)造成一定的環(huán)境污染。

根據(jù)氣候資源的特征,要求在對其進(jìn)行治理時(shí)重視其生態(tài)上的價(jià)值和環(huán)境上的影響,在開發(fā)利用氣候資源時(shí)要注意方式方法,做好環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境保護(hù)措施。在此基礎(chǔ)之上氣候資源總量豐沛,也可以通過時(shí)間和空間的限制對氣候資源的開發(fā)利用進(jìn)行限制,不宜對氣候資源設(shè)置過多的限制?？梢栽诓粨p耗氣候資源質(zhì)量的前提下盡可能地開發(fā)利用。

(三)氣候資源是否是法律關(guān)系的客體之辨

要探究氣候資源的權(quán)屬問題,首先要明確氣候資源能否作為法律關(guān)系的客體。針對這一問題,學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)主要有二:是或不是法律上的“物”。筆者選取最有代表性的兩個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行分析:侯佳儒教授[4]認(rèn)為氣候資源不是法律上的“物”,他認(rèn)為氣候資源不能為人力所實(shí)際控制或支配,具有流動(dòng)性并非獨(dú)成一體,可以更新,不具有稀缺性。曹明德教授[5]認(rèn)為可以被稱為法律上的“物”,他認(rèn)為氣候資源能夠部分為人們所認(rèn)識和控制,獨(dú)立存在,具有稀缺性。

筆者認(rèn)為氣候資源應(yīng)該屬于“物”的范疇。隨著技術(shù)的發(fā)展,諸多無體物都有了經(jīng)濟(jì)價(jià)值,需要將其納入法律保護(hù)的范疇,這本身就突破了傳統(tǒng)民法學(xué)理論對“物”是有體物的定義。法律關(guān)系客體具有三個(gè)共同的特征:“有用之物、為我之物、自在之物”[6]。第一,氣候資源是“有用之物”,這點(diǎn)并無爭議,氣候資源通過一定的技術(shù)手段可以轉(zhuǎn)化為有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的能源。第二,關(guān)于氣候資源是否是“為我之物”,辯證唯物主義認(rèn)為,人類的認(rèn)識能力是無限的,只存在尚未認(rèn)識的事物,雖然還不能完全控制和支配,但已經(jīng)有可以支配和控制的部分,隨著技術(shù)的進(jìn)步,能利用的部分還在不斷擴(kuò)張,對人類來說是“為我之物”。如果要求必須完全認(rèn)識和控制才能被視作“物”,再對其保護(hù)便為時(shí)已晚。第三,關(guān)于氣候資源是否是“自在之物”,侯佳儒教授[4]認(rèn)為其具有流動(dòng)性,是分散的不確定的,因此不能被稱為“獨(dú)成一體”。筆者認(rèn)為對“物”的獨(dú)立性要求應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于人類,如人的器官就不能被視作法律上的“物”,雖然氣候資源的分布等情況并未確定,但這與人類的技術(shù)息息相關(guān),并非一成不變的。并且氣候資源和人類相分離,甚至在人類沒有出現(xiàn)時(shí)已經(jīng)存在了,是人類之外的“自在之物”。第四,關(guān)于氣候資源是否具有稀缺性,筆者認(rèn)為對“物”要求稀缺性,實(shí)質(zhì)上是一種對保護(hù)必要性的考量,如我們的江河湖泊也具有自凈能力,切爾諾貝利無人區(qū)的周圍也長出了新的花草樹木,但這并不意味著水資源和土地資源不需要保護(hù)。事實(shí)上如果過度利用某種氣候資源,即使其可以更新,也會(huì)對人們的生活造成不良影響。綜上所述,筆者認(rèn)為氣候資源可以成為法律關(guān)系的客體,屬于“物”的范疇。

二、氣候資源權(quán)屬之辯

氣候資源的權(quán)屬問題在學(xué)界爭鳴不斷,支持氣候資源國家所有觀點(diǎn)的主要原因包括三方面。一是氣候資源是自然資源的下屬概念,域外實(shí)踐如此選擇,如莊敬華教授[7]認(rèn)為:“自然資源國家所有權(quán)制度在世界各國普遍存在。由于氣候資源是自然資源的下位概念,各國都是將氣候資源國家所有權(quán)規(guī)定在自然資源國家所有權(quán)里?！惫P者認(rèn)為氣候資源與普通的自然資源相比有其特殊的地方,不宜因?yàn)槠涫亲匀毁Y源的下屬資源就設(shè)置同樣的所有權(quán)。二是為了使其得到合理的支配和保護(hù)應(yīng)當(dāng)為國家所有。設(shè)置為國家所有有利于體現(xiàn)氣候資源的生態(tài)價(jià)值,如王樹義教授[8]認(rèn)為“從國家所有權(quán)設(shè)置的目的、保護(hù)氣候資源生態(tài)價(jià)值的需要等多方面分析,氣候資源歸國家所有具有正當(dāng)性和合理性,應(yīng)通過界定氣候資源國家所有的性質(zhì),構(gòu)建氣候資源的二元使用制度,以期更好地對氣候資源進(jìn)行開發(fā)利用和保護(hù)”。筆者認(rèn)為對氣候資源進(jìn)行管理無需以所有權(quán)為前提,正如張璐教授[9]的觀點(diǎn)“氣候資源不具備設(shè)定所有權(quán)的前提條件,因此法律制度設(shè)計(jì)不能以設(shè)定所有權(quán)為前提”。三是氣候資源并不是指全部的氣候要素,如儲(chǔ)敏教授[10]認(rèn)為:“設(shè)定所有權(quán)和用益物權(quán)的是氣候資源,而不是氣象要素”。筆者認(rèn)為氣候資源和氣候要素?zé)o法進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分,隨著技術(shù)的進(jìn)步越來越多的氣候要素變成了氣候資源。

筆者認(rèn)為氣候資源作為一種無處不在的資源,很難對其設(shè)置排他的所有權(quán),因此對氣候資源權(quán)屬的討論不應(yīng)該囿于所有權(quán)的討論。2012年,我國環(huán)境法著名學(xué)者蔡守秋教授[11]在《論公眾共用物的法律保護(hù)》中首次提出“公眾共用物”的概念。公眾共用物,是指不特定多數(shù)人(即公眾)可以自由、直接、非排他性享用的東西。公眾共用物不再有傳統(tǒng)所有權(quán)的排他性,其所有權(quán)實(shí)際上是一種擬制權(quán)利,這就很好地解決了國家不宜作為氣候資源的所有者這一問題,即國家可以作為氣候資源這種“公共財(cái)產(chǎn)”的受托人對氣候資源進(jìn)行管理。

(一)氣候資源不宜為國家所有的分析

氣候資源若為國家所有,則應(yīng)當(dāng)通過法律的形式予以規(guī)定,這就需要有立法依據(jù)支持并且在國家權(quán)力的邊界內(nèi)進(jìn)行規(guī)定,但目前《中華人民共和國憲法》(下稱《憲法》)和《中華人民共和國民法典》(下稱《民法典》)中并無立法依據(jù),在氣候資源上設(shè)置國家所有權(quán)也缺乏必要性和合理性,超出了國家權(quán)力的邊界。

1.氣候資源國家所有缺乏立法依據(jù)

首先,氣候資源屬于國家所有不符合《憲法》規(guī)定?！稇椃ā返诰艞l第一款規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有”。黑龍江省氣象局回應(yīng),該條就是該機(jī)構(gòu)出臺《條例》的法律依據(jù)。[12]《憲法》中對歸國家所有的自然資源采取列舉的方式,這就說明該條中的“等”字并非是一種省略,而是由于目前社會(huì)發(fā)展的限制,能夠?qū)儆趪宜械馁Y源目前包括所列舉的內(nèi)容,有待以后再做修改或添加。氣候資源并不在列舉的范圍之內(nèi),也不能根據(jù)“等”字認(rèn)為氣候資源在此列而被省略。因此并不能認(rèn)為該條是氣候資源屬于國家所有的法律依據(jù)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定,黑龍江省無權(quán)解釋憲法。對《憲法》第九條“自然資源”概念做擴(kuò)大化解釋,逾越了自身權(quán)限。[4]

其次,氣候資源屬于國家所有不符合《民法典》的規(guī)定。根據(jù)《民法典》第一百一十六條規(guī)定,物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定。法律并未在氣候資源之上設(shè)置物權(quán),而地方性法規(guī)無權(quán)力規(guī)定氣候資源歸屬于國家所有。再根據(jù)《民法典》第一百一十四條規(guī)定,物權(quán)是權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利,氣候資源的非排他性就決定了其不可能由某些個(gè)人或者國家排他支配,其不具有成為物權(quán)關(guān)系的客體的性質(zhì)。對氣候資源使用的限制可以通過行政手段來進(jìn)行,例如風(fēng)能的多寡與地域有很大的關(guān)系,但是仍然可以通過土地、空間的限制對開發(fā)利用進(jìn)行限制,再如利用太陽能可能對環(huán)境產(chǎn)生影響,仍然可以通過環(huán)境影響評價(jià)制度對其進(jìn)行限制。

氣候資源歸國家所有并無相關(guān)的立法依據(jù),《憲法》明確歸國家所有的自然資源并不包括氣候資源,也未有有權(quán)機(jī)關(guān)對《憲法》的省略進(jìn)行解釋,此外根據(jù)現(xiàn)行《民法典》的規(guī)定,目前未在氣候資源之上設(shè)置物權(quán),氣候資源也不屬于能夠設(shè)置物權(quán)的物。

2.氣候資源國家所有超出了國家權(quán)力的邊界

在確定國家權(quán)力邊界的問題上,首先要遵守的規(guī)則是“國家權(quán)力不得侵犯不涉及他人利益和社會(huì)公共利益的個(gè)人自由”[13];其次“國家權(quán)力的行使不得制定有損于人民利益的法律,政府機(jī)關(guān)及其官員不得做有悖于人民利益的事,國家權(quán)力運(yùn)用的唯一目的是人民的福利”[14]。

從設(shè)置國家所有權(quán)的必要性來看,“所有權(quán)的基礎(chǔ)是稀少性。若是一種東西預(yù)期會(huì)非常富足,人人可以取得,不必請求任何人或者政府的同意,它就不會(huì)成為任何人的財(cái)產(chǎn)。若是供給有限,它就成為私有的或者公有的財(cái)產(chǎn)”[15]?！稇椃ā返诰艞l所列舉的歸國家所有的自然資源均具有這種稀缺性。那么氣候資源究竟是否是一種具有稀缺性的資源呢?目前技術(shù)水平之下,可利用的氣候資源受到時(shí)間空間和地域的制約,氣候資源作為一種可再生資源,利用速度不得超過資源再生的速度。就目前人類開發(fā)利用氣候資源的水平和能力以及資源再生的情況來實(shí)際考量氣候資源,氣候資源并不具有稀缺性。因此在氣候資源上設(shè)置國家所有權(quán)并無必要性。

從設(shè)置國家所有權(quán)合理性來看,設(shè)置國家的所有權(quán)就要對應(yīng)設(shè)置國家的義務(wù),也就是國家應(yīng)對氣候資源進(jìn)行管理,對人和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生損害的氣候資源進(jìn)行國家補(bǔ)償。此時(shí)就要區(qū)別氣候與氣候資源,氣候資源是法律上的“物”,具有可被人類掌控的特點(diǎn),那么那些不能被人類掌控的物只能叫作氣候,而不能叫作氣候資源。但是在現(xiàn)實(shí)情況下對氣候和氣候資源進(jìn)行劃分的難度極大,陽光被利用的時(shí)候,其可看作是一種氣候資源,將人曬傷時(shí),國家作為氣候的所有者就要對氣候的受害者進(jìn)行補(bǔ)償,但以“陽光超出了人類的控制而傷人,因此不是氣候資源”來抗辯顯然是不合理的。人類對氣候資源的控制只能達(dá)到部分控制的程度,難以在其上設(shè)置權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)。

(二)氣候資源作為公眾共用物的分析

第一,氣候資源作為公眾共用物符合我國的法律和國情。《憲法》第六條規(guī)定,中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。所謂全民所有制,就是生產(chǎn)資料作為一種重要的人類生存的物質(zhì)歸全民所有,即公共財(cái)產(chǎn)就是屬于全民所有的財(cái)產(chǎn)。氣候作為一種天然的共用物,每個(gè)人生而擁有,是一種“生命物質(zhì)”,是人類生存不可或缺之物,同時(shí)隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,變成了一種“生產(chǎn)資料”。中國共產(chǎn)黨始終牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,維護(hù)公眾共用的需求。氣候資源作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分,是良好的環(huán)境中不可或缺的要素;作為一種重要的資源,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),對人類的可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。因此氣候資源是《憲法》歸全民所有的生產(chǎn)資料,也是習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的最公平的公共產(chǎn)品,是一種天然的共用物。

第二,氣候資源作為公眾共用物有堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)。1970年,Joseph L. Sax 在《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法介入》一文中對傳統(tǒng)的公共信托理論進(jìn)行了一次重新審視,“自然資源應(yīng)視為全體公民的財(cái)產(chǎn)”[16]。他將環(huán)境定義為公眾共用物,認(rèn)為環(huán)境公眾共用物理論的建立基于以下三個(gè)相關(guān)原則:一是諸如空氣、水這樣的具有公益性的公共物品對市民全體是極其重要的,因此不應(yīng)該將其作為私的所有權(quán)對象;二是由于人類蒙受自然的恩惠是極大的,因此與各個(gè)企業(yè)相比,大氣及水與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位無關(guān),所有市民可以自由地利用;三是增進(jìn)一般公共利益是政府的主要目的,就連公共物也不能為了私的利益對其可以廣泛、一般使用的狀態(tài)予以限制或改變分配形式。氣候資源是氣候要素中可以通過現(xiàn)在的技術(shù)進(jìn)行利用的部分,其本質(zhì)上與自然法中的空氣等要素相同,對人類生存和發(fā)展的重要性不言而喻,是人類生存的基礎(chǔ),并且人類使用氣候資源是與經(jīng)濟(jì)地位無關(guān)的,可以認(rèn)為氣候資源是一種公眾共用物。同樣的,蔡守秋教授[17]強(qiáng)調(diào):“環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源工作中的環(huán)境和自然資源,主要屬于公眾共用物。保護(hù)公眾共用物就是保護(hù)人類賴以生存發(fā)展的環(huán)境和自然資源。氣候資源作為環(huán)境和自然資源的重要組成部分,也應(yīng)當(dāng)屬于公眾共用物。在此基礎(chǔ)之上,也有學(xué)者進(jìn)一步對氣候資源與公眾共用物之間的關(guān)系進(jìn)行了理論上的闡述。曹明德教授[5]認(rèn)為:氣候資源屬于自然資源之一,是全體公眾的“公共財(cái)產(chǎn)”和“共享資源”,應(yīng)當(dāng)歸全體公民共有,即氣候資源是一種公眾共有物。高利紅教授[18]認(rèn)為:氣候資源具有動(dòng)態(tài)資源的自然屬性和公共資源的社會(huì)屬性,是全人類共同且平等享用的物資。建議中國現(xiàn)行立法應(yīng)該明確全人類共同享有氣候資源和平等使用的權(quán)利,增強(qiáng)國家對氣候資源的管理義務(wù),防止氣候資源國產(chǎn)化。諸多理論成果都說明氣候資源應(yīng)當(dāng)是全人類共同享有和平等使用的“共享資源”,更適宜作為公眾共用物,不應(yīng)當(dāng)作為國家所有的資源,而應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)國家作為受托人對氣候資源進(jìn)行管理的責(zé)任。

三、氣候資源的法律治理困境分析

氣候資源作為一種公眾共用物,對其進(jìn)行治理必然是不同于私有物和公有物的。學(xué)界中的“公地悲劇”一般是指由于人們不加節(jié)制的不當(dāng)利用和不當(dāng)管理導(dǎo)致的共用物的質(zhì)量不斷退化最終造成災(zāi)難。為了防止這種悲劇,人們開始將公眾共用物轉(zhuǎn)變成具有排他性權(quán)利的客體,但是由于人們的占有出現(xiàn)了公眾共用物的數(shù)量不斷減少導(dǎo)致他人不能利用的情形,變成了另一種形式的“公地悲劇”。因此要以兩種“公地悲劇”為誡,對公眾共用物進(jìn)行合理的治理與保護(hù),通過分析目前氣候資源的治理情況,找出法律治理的困境,有助于更好地提出氣候資源法律治理的策略,使公眾可持續(xù)地利用氣候資源。

(一)氣候資源的法律治理不夠體系化

第一,未明確氣候資源的法律地位與性質(zhì)。我國對氣候資源的法律地位和性質(zhì)沒有明確規(guī)定,對其規(guī)制和保護(hù)也很薄弱,比如《中華人民共和國氣象法》規(guī)定氣候資源開發(fā)利用項(xiàng)目需要開展可行性論證,但在實(shí)踐中該項(xiàng)目變成了向企業(yè)變相收費(fèi)的工具。這是因?yàn)槲覈⑽蠢迩鍤夂蛸Y源整體的性質(zhì),而僅僅對其經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行一些保護(hù)和管制。并且我國的立法中并未對公眾共用物進(jìn)行規(guī)定,但公眾共用物與民法中的“物”有很大的區(qū)別,目前我國的立法很難涵蓋公眾共用物。我國對公眾共用物的保護(hù)也一般是通過“私有化”或者“國有化”完成的,但是氣候資源與礦產(chǎn)資源等自然資源的顯著區(qū)別是無法從實(shí)體上進(jìn)行保護(hù),“私有化”和“國有化”并不能對其進(jìn)行很好的保護(hù),很容易造成“公地悲劇”。

第二,管理模式和國家角色不明確。在對礦產(chǎn)等自然資源進(jìn)行法律保護(hù)時(shí),國家通常情況下是作為民法上的所有權(quán)人和行政法上的管理者出現(xiàn)的。這也是由于礦產(chǎn)等自然資源是我國重要的戰(zhàn)略資源,這種性質(zhì)要求必須對其嚴(yán)加管理。這種管理模式也沿用在對氣候資源之上,但氣候資源作為一種公眾共用物,將氣候資源國有化于法無據(jù),也超出了國家權(quán)力的邊界,國家并不適宜作為氣候資源的所有權(quán)人。但氣候資源也需要一定的管理和保護(hù),在對氣候資源進(jìn)行管理時(shí)國家的角色并不明確,這就無法準(zhǔn)確地厘清國家在對氣候資源進(jìn)行管理時(shí)的權(quán)力邊界。

(二)氣候資源的法律治理并未因類型制宜

氣候資源可以根據(jù)其與地理位置及開發(fā)利用的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)弱分為強(qiáng)地緣性氣候資源與弱地緣性氣候資源。其中太陽能就屬于典型的強(qiáng)地緣性氣候資源,其利用受到地理因素的限制,具有明顯的區(qū)域性,因此和土地的利用休戚相關(guān)。如果這類資源的開發(fā)利用不加以限制,就會(huì)出現(xiàn)太陽能發(fā)電板遍布的現(xiàn)象,影響該區(qū)域土地使用和生態(tài)環(huán)境。弱地緣性氣候資源的代表有云水資源,流動(dòng)性很強(qiáng),也比較不穩(wěn)定,規(guī)律性弱,如果在其上設(shè)置排他性權(quán)利,就會(huì)出現(xiàn)兩種情況,一是由于云水資源的流動(dòng)性導(dǎo)致排他性權(quán)利無法實(shí)現(xiàn);二是為實(shí)現(xiàn)排他性權(quán)利采取各種辦法,如要求云水資源的受益者付費(fèi),導(dǎo)致公眾不能利用公眾共用物的情形。因此在對氣候資源進(jìn)行法律治理時(shí),要審慎進(jìn)行,不能一味地強(qiáng)調(diào)氣候資源的公共屬性,也不能通過單一的設(shè)置排他性權(quán)利來進(jìn)行保護(hù),而是要根據(jù)氣候資源的地緣特點(diǎn)進(jìn)行類型化的綜合治理。但是目前我國對氣候資源的法律治理尚未根據(jù)氣候資源的類型進(jìn)行治理,目前有關(guān)氣候資源的法律分布比較分散、籠統(tǒng),并未根據(jù)氣候資源的地緣特點(diǎn)進(jìn)行類型化的綜合治理。

(三)氣候資源的法律治理公眾參與不足

氣候資源歸全體公民所有,可以說每一個(gè)公民都是氣候資源的所有權(quán)人,公眾參與氣候資源開發(fā)利用與保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)與程序是十分必要的,同時(shí)也可以保障在開發(fā)利用氣候資源的過程中,不同利益方的代表提出自己的訴求的權(quán)利。公眾的參與有助于在開發(fā)利用氣候資源過程中保護(hù)各方權(quán)益。但目前我國開發(fā)利用氣候資源的過程中公眾參與不足,并未明確公眾參與機(jī)制,公眾參與程序的可操作性低。這導(dǎo)致實(shí)際上在氣候資源開發(fā)利用的規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)公眾參與不足,不利于公共利益的協(xié)調(diào)和保護(hù)。

(四)氣候資源的法律治理并未涵蓋全過程

對氣候資源進(jìn)行開發(fā)利用的技術(shù)是較新的,從統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)管、追責(zé)等環(huán)節(jié)都需要法律的關(guān)注。只有法律治理涵蓋氣候資源治理的全過程,才能保證氣候資源的質(zhì)量不被人為減損,達(dá)到有效的保護(hù)。但是法律有一定的滯后性,這就導(dǎo)致目前有關(guān)氣候資源的法律分布較為零散,未能覆蓋氣候資源開發(fā)利用的始終。對氣候資源納入統(tǒng)一的規(guī)劃,對氣候資源開發(fā)行為進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià),對其他方面的規(guī)定都相對比較薄弱。開發(fā)利用過程當(dāng)中的監(jiān)督監(jiān)管,以及開發(fā)利用可能導(dǎo)致的法律責(zé)任等內(nèi)容規(guī)定不夠完善,并未對氣候資源和可能影響氣候資源的行為做到全過程治理。

四、氣候資源的法律治理路徑

對氣候資源進(jìn)行法律治理,即如何才能讓氣候資源被公眾和社會(huì)需要,發(fā)揮積極的作用,通過適當(dāng)?shù)墓芾?避免氣候資源的退化,避免不當(dāng)使用而造成惡果甚至災(zāi)難,是人類面對的一道考題?；趯夂蛸Y源的法律治理的困境進(jìn)行分析,筆者提出以下對氣候資源進(jìn)行法律治理的幾點(diǎn)建議。

(一)氣候資源體系化法律治理

若要合理地利用氣候資源,就要對其從法律上進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范。這就要求對氣候資源的“屬”與“種”這一整個(gè)體系做出規(guī)定,氣候資源是一種公眾共用物,太陽能、風(fēng)能、云水資源等都屬于氣候資源,應(yīng)當(dāng)在法律上系統(tǒng)地對公眾共用物、氣候資源以及太陽能等資源進(jìn)行規(guī)定。

第一,從體系上明確氣候資源的法律地位與性質(zhì)。從體系上對氣候資源的法律地位進(jìn)行明確,有助于理解氣候資源的性質(zhì),對其進(jìn)行解釋時(shí),也會(huì)將其作為一種公眾共用物進(jìn)行理解,避免將其作為一種并無特殊之處的自然資源進(jìn)行解釋。這就要求要首先明確氣候資源是一種公眾共用物,還要對整體的公眾共用物進(jìn)行治理,再根據(jù)氣候資源與其他公眾共用物的異同進(jìn)行分析,在法律體系上設(shè)置總論與分論對其進(jìn)行保護(hù),從整體規(guī)定到特殊規(guī)定進(jìn)行全方位的設(shè)置。

第二,明確國家角色——作為氣候資源的受托人對其進(jìn)行管理。要對氣候資源進(jìn)行體系化法律構(gòu)建,就要確定管理方式。作為全體公民所有的公眾共用物——?dú)夂蛸Y源,需要適當(dāng)?shù)毓芾?那么管理人就應(yīng)當(dāng)能夠代表公眾,國家就是一個(gè)合適的受托人。國家作為一個(gè)受托人,首先需要區(qū)分國家在公法上對公眾共用物的行政管理權(quán)和在私法上對公眾共用物的所有者權(quán)益,不得限制一般公眾的使用權(quán)利;其次,需要加強(qiáng)公眾共用物用途管制,完善公眾共用物用途規(guī)劃制度[19]。不得作出對氣候資源有毀損的規(guī)劃,例如,對氣候資源開發(fā)利用的規(guī)劃,城市規(guī)劃、國家重點(diǎn)建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項(xiàng)目進(jìn)行氣候可行性論證,對氣候探測的行政許可等[5]。再次,通過對氣候資源進(jìn)行管理而獲得的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于公眾,不得用于他用。最后,要加強(qiáng)國家和政府的服務(wù)性,避免不合理的權(quán)力擴(kuò)張,轉(zhuǎn)變管理思路,要為氣候資源的合理開發(fā)利用以及保護(hù)提供服務(wù),而不應(yīng)當(dāng)對開發(fā)利用行為人苛以超出界限的義務(wù)。

基于以上論述,對氣候資源進(jìn)行體系化法律治理要從立法層面入手,明確氣候資源的法律地位和性質(zhì),明確國家作為受托人對氣候資源進(jìn)行管理的角色。在法律層面對公眾共用物這類特殊的物需有系統(tǒng)化的規(guī)制,增強(qiáng)對各類公眾共用物的保護(hù),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。氣候資源作為一種公眾共用物,開發(fā)利用氣候資源時(shí),需要把握好開發(fā)利用限制的界限和氣候資源保護(hù)的尺度,不僅要保障氣候資源的質(zhì)與量,還應(yīng)注重氣候資源的再生與可持續(xù)利用等方面,在此基礎(chǔ)上,還要減少不必要的限制,加強(qiáng)氣候資源的合理利用,以更好地達(dá)到替代傳統(tǒng)能源、減少碳排放、減緩氣候變化的效果。

(二)氣候資源類型化綜合法律治理

在對氣候資源進(jìn)行法律上的治理之時(shí),需要考慮到不同的氣候資源之間特點(diǎn)的差異性,分析出類型化的綜合法律治理模式。

第一,對弱地緣性的氣候資源以保護(hù)為主。弱地緣性的氣候資源不適宜也很難在其上設(shè)置排他性的權(quán)利,并且以目前的技術(shù),公眾也很難通過私人的技術(shù)手段不加限制地濫用造成氣候資源的減損。因此,應(yīng)當(dāng)維持非排他性利用的性質(zhì),每個(gè)公眾都是其權(quán)利人,擁有自由使用權(quán),與此同時(shí)加強(qiáng)行政部門對此類氣候資源的監(jiān)測等工作,對氣候資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砗捅Ｗo(hù),保障公眾能夠自由地享有高質(zhì)量的氣候資源,提高氣候資源的公眾效益。

第二,對強(qiáng)地緣性的氣候資源管理與保護(hù)并重。強(qiáng)地緣性的氣候資源的利用往往和土地的使用密切相關(guān),也較容易出現(xiàn)不加節(jié)制的使用情況,容易造成不合理的開發(fā)利用行為,減損氣候資源的質(zhì)量,甚至對周邊的環(huán)境產(chǎn)生不良影響。因此,對強(qiáng)地緣性的氣候資源要嚴(yán)加管理。由于強(qiáng)地緣性的氣候資源的開發(fā)利用還受到土地、空間的限制,也從不同的層面對氣候資源進(jìn)行了一定的限制和管理。對氣候資源的管理更應(yīng)該從氣候資源本身的質(zhì)量上進(jìn)行,保證開發(fā)利用行為不對氣候資源質(zhì)量產(chǎn)生影響,進(jìn)行合理的開發(fā)。

對氣候資源進(jìn)行類型化的綜合法律治理要從全局出發(fā),將氣候資源整體的治理和與其他環(huán)境要素結(jié)合起來,根據(jù)氣候資源的特征和性質(zhì)對其進(jìn)行保護(hù)和管理,考慮公眾對氣候資源的需要,做好長期的規(guī)劃。

(三)多元主體參與氣候資源的法律治理

氣候資源全體公民所有、多元主體參與的特征,一方面可以保障各方的知情權(quán),另一方面也可以很好地表達(dá)各方訴求,具體包括三個(gè)方面。

第一,要加強(qiáng)信息公開,搭建氣候資源公開平臺。公眾是氣候資源的權(quán)利人,有權(quán)利獲取和氣候資源的開發(fā)、利用以及保護(hù)的相關(guān)信息,有權(quán)利了解氣候資源開發(fā)利用的盈利和使用情況。并且公眾要想?yún)⑴c氣候資源的法律保護(hù),需要建立在了解現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上。搭建氣候資源公開平臺可以有效減少信息壁壘,加強(qiáng)氣候資源相關(guān)信息的公開。第二,要重視公眾參與,完善公眾參與制度。2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的發(fā)布,突出了我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要性,在氣候資源公眾參與方面,應(yīng)當(dāng)多征求公眾的意愿,組織召開座談會(huì),完善聽證制度,充分考慮公眾所提出的意見和建議,完善公眾監(jiān)督制度。此外還要加強(qiáng)氣候資源保護(hù)的法律宣傳工作,強(qiáng)化公眾的法律責(zé)任意識。第三,要強(qiáng)化組織參與,拓寬參與渠道。一些第三方機(jī)構(gòu)和非政府組織相對公眾而言有更加專業(yè)的知識,也更加中立,讓這些組織參與氣候資源的法律保護(hù),一方面可以降低政府的執(zhí)法成本,另一方面也可以作為平等的主體進(jìn)行干預(yù)。例如,無利害關(guān)系的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對政策的可行性進(jìn)行論證;再例如環(huán)保組織對侵害氣候資源的法人或者自然人提起環(huán)境公益訴訟。國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)這些組織的發(fā)展,也鼓勵(lì)他們參與到氣候資源立法和政策的制定當(dāng)中。

(四)氣候資源全過程的法律治理

要保護(hù)氣候資源就要對氣候資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行法律治理,探索全過程的法律治理路徑。包括前期的統(tǒng)籌規(guī)劃、進(jìn)行中的合理開發(fā)利用,以及后期對不當(dāng)開發(fā)利用行為的追責(zé)等。用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治為氣候資源的開發(fā)利用保駕護(hù)航。第一,要從法律治理的層面對氣候資源的開發(fā)利用及可能對氣候產(chǎn)生影響的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)科學(xué)規(guī)劃、合理布局氣候資源開發(fā)利用項(xiàng)目和可能對氣候產(chǎn)生影響的項(xiàng)目,促進(jìn)氣候資源規(guī)范有序利用,提高氣候資源的利用率。建立健全氣候資源標(biāo)準(zhǔn)體系,為統(tǒng)籌規(guī)劃氣候資源提供數(shù)據(jù)工具。開展氣候可行性論證,對可能影響氣候資源的項(xiàng)目進(jìn)行整體把控,減少對氣候資源的不良影響。第二,要從法律治理層面監(jiān)管氣候資源的開發(fā)利用過程,加強(qiáng)監(jiān)測、監(jiān)督工作。完善在氣候資源開發(fā)利用和可能對氣候產(chǎn)生影響的項(xiàng)目的建設(shè)過程中的各項(xiàng)工作流程并加以監(jiān)管。從探測到開發(fā),加強(qiáng)服務(wù)、指導(dǎo)和監(jiān)督,堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則,加強(qiáng)過程中的監(jiān)測,把好氣候資源的保護(hù)關(guān)。第三,要從法律治理層面對不當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用行為進(jìn)行追責(zé),從刑事、行政、民事三個(gè)方面明確責(zé)任。刑事方面,我國刑法主要對一些實(shí)體的污染和對實(shí)體資源的侵害進(jìn)行了規(guī)定,氣候資源雖然一般沒有實(shí)體,但是不當(dāng)利用會(huì)對氣候造成損害甚至可能會(huì)引發(fā)氣候?yàn)?zāi)難,其損害不可估計(jì),因此對于一些對氣候資源造成嚴(yán)重?fù)p害導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降甚至造成災(zāi)難的行為,也應(yīng)當(dāng)列為犯罪行為,在我國刑法中予以規(guī)定。行政方面,要構(gòu)建多元化的處罰方式,當(dāng)出現(xiàn)有損害氣候資源風(fēng)險(xiǎn)的行為時(shí),在未發(fā)生損害之前及時(shí)對損害行為進(jìn)行制止,包括但不限于處罰款、責(zé)令停業(yè)、限制執(zhí)業(yè)等方式。還應(yīng)當(dāng)在行政處罰方面采取措施。例如,風(fēng)力發(fā)電的設(shè)施可能會(huì)影響鳥類的遷徙,不當(dāng)建設(shè)風(fēng)力發(fā)電的設(shè)施應(yīng)當(dāng)對鳥類遷徙承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。民事方面,對氣候資源的侵害,其實(shí)是對不特定多數(shù)人的侵犯,也是公共利益的損失。不僅要保護(hù)個(gè)人的利益,更要為此承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。這也就意味著在承擔(dān)責(zé)任時(shí)就要首先承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,不能修復(fù)時(shí)再承擔(dān)損害賠償責(zé)任,包括修復(fù)的費(fèi)用或者難以修復(fù)時(shí)的氣候資源減損的費(fèi)用,以及一些評估的費(fèi)用。對于這些費(fèi)用,應(yīng)當(dāng)用于受損氣候資源的治理與修復(fù)。

五、結(jié)語

雖然隨著科技的進(jìn)步,人類能夠利用的氣候資源越來越多,空氣和陽光都有了一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,但在其上設(shè)置國家所有權(quán),無論是在憲法還是民法上都于法無據(jù)。這些氣候資源的利用也受到土地、空間的限制,通過在氣候資源之上設(shè)置國家所有權(quán),給開發(fā)利用行為人多增加一重限制,這種雙重限制會(huì)讓行為人在開發(fā)利用氣候資源時(shí)承擔(dān)很多不必要的義務(wù),但國家卻沒有相應(yīng)的責(zé)任,超出了國家權(quán)力的邊界。從理論上分析,氣候作為維持人生命不可或缺之物,對人類的生存和發(fā)展極端重要,應(yīng)該將其作為一種“公共財(cái)產(chǎn)”,這并不是一種“私產(chǎn)”或者“公產(chǎn)”,而應(yīng)該將其屬性認(rèn)定為公眾共用物。因此應(yīng)當(dāng)思考如何避免“公地悲劇”,但簡單地將所有權(quán)歸國家所有并非良策,而是應(yīng)該根據(jù)其特點(diǎn)明確氣候資源的法律地位與性質(zhì),由公眾委托國家對其進(jìn)行保護(hù)。這就要求從法律上明晰公眾共用物以及氣候資源的地位與性質(zhì),打造一條體系化、綜合化、多主體、全過程的氣候資源法律治理路徑,在法律體系內(nèi)明晰氣候資源保護(hù)的體系,對氣候資源進(jìn)行類型化的綜合治理,對不同特征的氣候資源進(jìn)行差異性規(guī)范。同時(shí)加強(qiáng)信息公開,拓寬公眾參與的渠道,鼓勵(lì)多元主體參與到氣候資源的法律保護(hù)當(dāng)中,將對氣候資源開發(fā)利用的法律治理貫穿到從始至終的各個(gè)環(huán)節(jié)。