《海南自由貿(mào)易港法》的社會(huì)治理建設(shè)研究

楊 曄

(海南大學(xué) 法學(xué)院,海南 ?？?570228)

一、問(wèn)題的提出

2018年4月,習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省及辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的30周年大會(huì)上,宣布了中央“支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”的決定,并且明確指出“推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)”,以及“建立自由貿(mào)易港政策和制度體系”[1]。自此以來(lái),中央對(duì)自由貿(mào)易港的建設(shè),部署了一系列的相關(guān)文件與要求,包括有關(guān)“支持海南全面深化改革開(kāi)放”的相關(guān)意見(jiàn)以及《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》,并于2021年6月10日通過(guò)并頒布《海南自由貿(mào)易港法》(以下簡(jiǎn)稱《海南自貿(mào)法》)。海南省出臺(tái)有關(guān)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神,以及相應(yīng)指導(dǎo)意見(jiàn)的落實(shí)決定[2];海南省委也有對(duì)《總體方案》的落實(shí)決定[3],涉及“制度集成創(chuàng)新”的《行動(dòng)方案》[4],以及相應(yīng)的《任務(wù)清單》[5]《海南自由貿(mào)易港建設(shè)白皮書(shū)》[6],對(duì)海南自貿(mào)法的貫徹實(shí)施決議等一系列文件政策[7]。

中央一系列的相關(guān)文件中都有涉及“社會(huì)治理”建設(shè)問(wèn)題,如《指導(dǎo)意見(jiàn)》中第七部分為“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”部分[8];《總體方案》中第九部分為“社會(huì)治理”,要求政府轉(zhuǎn)變職能,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的自由貿(mào)易港治理體系[9];《海南自貿(mào)法》的第四條與第八條,也針對(duì)社會(huì)治理有原則性與具體性的要求。海南地方出臺(tái)的文件、決定、方案、清單等,也延續(xù)著對(duì)自由貿(mào)易港建設(shè)中的“社會(huì)治理”問(wèn)題的關(guān)注?？梢哉f(shuō),“社會(huì)治理”方面的建設(shè)是海南自由貿(mào)易港構(gòu)建過(guò)程中的重要內(nèi)容之一。但是,《海南自貿(mào)法》文本中,雖然對(duì)自由貿(mào)易港的社會(huì)治理體系與機(jī)制充分進(jìn)行重視與肯定,但仍然存在相應(yīng)問(wèn)題與不足,具備提升與改進(jìn)的空間。對(duì)于該問(wèn)題的研究,可以從有關(guān)社會(huì)治理建設(shè)相關(guān)規(guī)定設(shè)置、法規(guī)設(shè)計(jì)等方面梳理入手,展現(xiàn)社會(huì)治理相關(guān)制度與機(jī)制規(guī)定的未來(lái)發(fā)展方向。更進(jìn)一步而言,從自由貿(mào)易港相關(guān)法規(guī)涉及社會(huì)治理規(guī)定出發(fā),可以展現(xiàn)最為基本的自貿(mào)港社會(huì)治理的體系架構(gòu),以及建設(shè)有海南自貿(mào)港特色的社會(huì)治理建設(shè)的未來(lái)方向。

二、海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理制度的前期設(shè)置

在《海南自貿(mào)法》頒布之前,中央與地方的各項(xiàng)政策與文件,已經(jīng)對(duì)海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度進(jìn)行規(guī)定。從演變歷程來(lái)看,每個(gè)階段與內(nèi)容分布有不同側(cè)重點(diǎn)。

(一)歷史演變

在海南自貿(mào)法出臺(tái)前,前期建設(shè)的相關(guān)政策,以八個(gè)文件為典型代表。從對(duì)社會(huì)治理內(nèi)容的闡述與側(cè)重來(lái)看,可以分為四個(gè)不同階段。首先,是探索階段,以習(xí)近平總書(shū)記在海南建省三十周年大會(huì)的講話為代表,開(kāi)始對(duì)海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理內(nèi)容有所涉及,如“轉(zhuǎn)變政府職能”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)改革”等,并統(tǒng)稱之為“政府治理能力”,以及“地方黨政機(jī)構(gòu)改革”“轉(zhuǎn)變政府職能”等,都集中在“機(jī)構(gòu)與職能變革”上。[1]此時(shí)的社會(huì)治理制度設(shè)計(jì),根據(jù)為中央大政方針,并未結(jié)合海南的特色,且所謂社會(huì)治理也并未體現(xiàn)出“社會(huì)”部分,更多為官方的機(jī)構(gòu)與組織設(shè)置建設(shè),強(qiáng)調(diào)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革與職能設(shè)置,來(lái)對(duì)“社會(huì)”進(jìn)行服務(wù),進(jìn)而達(dá)到社會(huì)治理的目的。

其次,是重“社會(huì)”階段,以《指導(dǎo)意見(jiàn)》及海南省對(duì)其相關(guān)“決定”為代表。如《指導(dǎo)意見(jiàn)》“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”中,提出以“有效社會(huì)治理、良好社會(huì)秩序”為目標(biāo),包含“民生長(zhǎng)效機(jī)制”“共建共治共享的社會(huì)治理格局”“行政體制改革”三個(gè)部分[8];相應(yīng)“決定”的內(nèi)容是“精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)”“社會(huì)事業(yè)發(fā)展”“民生保障”以及“共建共治共享”四部分[2]?？梢钥闯?由于脫貧攻堅(jiān)的重要任務(wù),當(dāng)時(shí)對(duì)社會(huì)治理部分的制度設(shè)計(jì),重在民生、社會(huì)保障等方面,傾向于“社會(huì)”層面。此時(shí)的社會(huì)治理建設(shè)內(nèi)容有明顯轉(zhuǎn)變,官方機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能改革直接關(guān)乎“社會(huì)”。此部分有兩個(gè)方面:一是貼合當(dāng)時(shí)全國(guó)脫貧戰(zhàn)略的緊迫需求,二是開(kāi)始明確提出“共建共治共享”“社會(huì)事業(yè)發(fā)展”“民生保障”等政策要求,相比之前“機(jī)構(gòu)改革”的職能更具備社會(huì)治理效能。

再次,是重“治理”階段,以《總體方案》及海南省相應(yīng)決定為代表?！犊傮w方案》開(kāi)始以“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效”的自由貿(mào)易港治理體系為目標(biāo),具體包括“政府機(jī)構(gòu)改革”“政府職能轉(zhuǎn)變”“共建共治共享”和“生態(tài)文明”[9]。相應(yīng)的決定中也包括類似內(nèi)容如“國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”“黨政機(jī)關(guān)、法定機(jī)構(gòu)改革”“建立與海南自由貿(mào)易港發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)治理和公共服務(wù)體系”等內(nèi)容[3]。此時(shí)社會(huì)治理的制度,以機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、生態(tài)治理等為重心。不管是機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo),還是職能設(shè)置轉(zhuǎn)變的方向,以及生態(tài)環(huán)境治理建設(shè),都是關(guān)乎社會(huì)的治理活動(dòng)。與此同時(shí),有關(guān)生態(tài)文明的體制機(jī)制,以及生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的政策要求,說(shuō)明此時(shí)“社會(huì)治理”的制度內(nèi)容規(guī)定還處于較為模糊階段,并未有明確直接的內(nèi)容規(guī)定。

最后,則是“社會(huì)”“治理”相均衡階段?？梢哉f(shuō),在前三個(gè)階段之后,并未有相類似的中央文件對(duì)社會(huì)治理制度與機(jī)制進(jìn)行規(guī)定,而海南省相繼出臺(tái)的三個(gè)文件,則是將社會(huì)治理的制度內(nèi)容要求更為“突出”與“均衡”。如《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案》單列“社會(huì)治理的制度集成創(chuàng)新”[4];《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新任務(wù)清單》中單列“社會(huì)治理領(lǐng)域制度集成創(chuàng)新”等八個(gè)任務(wù)[5];《海南自由貿(mào)易港建設(shè)白皮書(shū)》中也單列“社會(huì)治理”[6]?？梢哉f(shuō)對(duì)“社會(huì)治理”制度內(nèi)容更加凸顯,而社會(huì)治理內(nèi)容也愈加明確。這些明確展現(xiàn)了兩個(gè)特點(diǎn):一是制度細(xì)化,尤其體現(xiàn)在“制度集成創(chuàng)新任務(wù)清單”中,都是相關(guān)制度內(nèi)容,更是較為細(xì)化的制度制定清單。二是更體現(xiàn)出自貿(mào)港的特色與需求。早期根據(jù)的是中央大政方針,并未結(jié)合海南的特色,甚至還加入了生態(tài)文明建設(shè)的其他內(nèi)容規(guī)定,此時(shí)對(duì)社會(huì)治理的制度規(guī)定更為明確。

由此可以看出,自由貿(mào)易港社會(huì)治理內(nèi)容的演變趨勢(shì):制度內(nèi)容受到不同時(shí)期的時(shí)政因素影響,社會(huì)治理的主要內(nèi)容逐漸得以突顯,并且不斷得以具體化。這種對(duì)“社會(huì)治理”更為清晰與明確的認(rèn)知,不僅是來(lái)源于整體宏觀上時(shí)政戰(zhàn)略方針的轉(zhuǎn)變,更是地方戰(zhàn)略發(fā)展與宏觀政策相結(jié)合的變遷過(guò)程。

(二)內(nèi)容分布

海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理建設(shè),還需要從橫向視角具體觀察其內(nèi)部?jī)?nèi)容差異。從主要提及社會(huì)治理的相關(guān)文件與規(guī)劃來(lái)看,海南自貿(mào)港的社會(huì)治理基本可以歸納為四個(gè)主要部分,即“機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”“民生與社會(huì)保障”“共建共治共享的社會(huì)治理格局”“生態(tài)文明體制機(jī)制”,各部分之間也可以形成相應(yīng)的邏輯關(guān)系。

首先,以“機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”為前提條件?！靶姓w制改革”最初的內(nèi)容主要包括五個(gè)部分,即“放管服”改革、賦予更多自主權(quán)、行政區(qū)劃改革創(chuàng)新、空間規(guī)劃體系、司法體制改革[8]。而《總體方案》中將相關(guān)內(nèi)容分解為兩個(gè)主要部分,即機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變,具體包括大部門(mén)制改革、公務(wù)員管理、監(jiān)管體系與政務(wù)服務(wù)體系等[9]。從《總體方案》相關(guān)決定以及《行動(dòng)方案》中,可以進(jìn)一步看出“機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”的內(nèi)容,一般放在制度創(chuàng)新要求的較前部分,并且主要包含大部門(mén)制改革、機(jī)構(gòu)編制資源管理、機(jī)構(gòu)職能體系、薪資與人員管理、智能化與網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。此部分基本是海南自由貿(mào)易港在社會(huì)治理方面進(jìn)行創(chuàng)新的前提條件。具體來(lái)說(shuō),一是以機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?為社會(huì)服務(wù)等社會(huì)治理留出相應(yīng)的活動(dòng)空間與基礎(chǔ)環(huán)境;二是海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理,是整個(gè)自由貿(mào)易港建設(shè)早中期的重點(diǎn),也是體系建設(shè)的重要任務(wù);三是機(jī)構(gòu)與職能的改革轉(zhuǎn)變,為自由貿(mào)易發(fā)展提供制度體系基礎(chǔ),在自貿(mào)港發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。

其次,以“共建共治共享的社會(huì)治理格局”為核心內(nèi)容。此部分內(nèi)容,可以說(shuō)貫穿整個(gè)自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的全過(guò)程,是制度創(chuàng)新與改革的核心與根本的內(nèi)容。此部分可以梳理成為三個(gè)層次:一是平臺(tái)建設(shè)。如綜治中心、社管平臺(tái)、網(wǎng)格化服務(wù)管理、矛盾糾紛多元化解“四位一體”建設(shè)[10];大數(shù)據(jù)與智能化平臺(tái)建設(shè),構(gòu)建社會(huì)治理的基本工具。二是個(gè)人管理保障。主要表現(xiàn)在人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查,以及建立以社會(huì)保障卡為載體的“一卡通”服務(wù)管理模式等[8]。三是社會(huì)層面的自主治理機(jī)制。此部分涉及的內(nèi)容較為廣泛,也是“共建共治共享的社會(huì)治理格局”的主要內(nèi)容。如行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的社會(huì)組織,基層政權(quán)與群眾自治組織,社會(huì)信用體系建設(shè)與勞動(dòng)關(guān)系等。可以說(shuō),此部分通過(guò)平臺(tái)的工具作用,個(gè)人活動(dòng)與保障的主體作用,以及社會(huì)層面各方面放權(quán)與自主治理,構(gòu)成社會(huì)治理建設(shè)的核心部分。具體反映出三個(gè)要點(diǎn):第一是涉及社會(huì)治理最為核心的部分,以社會(huì)層面的自主治理機(jī)制建設(shè)為典型,關(guān)注與集中于“共建共治共享的社會(huì)治理格局”的相關(guān)內(nèi)容,不僅強(qiáng)調(diào)官方的機(jī)構(gòu)與職能,更需要民間自主力量的積極參與。第二是有關(guān)民政的相關(guān)職能內(nèi)容,反映出對(duì)于社會(huì)治理的要求,在相應(yīng)制度規(guī)定中還不夠明確與集中。第三是開(kāi)始出現(xiàn)的智能化與信息化的要求,是對(duì)社會(huì)治理運(yùn)行的重要保障手段,在后續(xù)的自貿(mào)港社會(huì)治理建設(shè)中也有所體現(xiàn)。

再次,以“民生與社會(huì)保障”為重點(diǎn)關(guān)注。民生與社會(huì)保障在自由貿(mào)易港社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)中,具備一定的時(shí)政因素。此點(diǎn)在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期作為社會(huì)治理創(chuàng)新關(guān)注的重點(diǎn),再之后則融入社會(huì)治理制度與機(jī)制要求的一部分,如海南省在對(duì)《總體方案》相關(guān)決定中,有關(guān)民生保障事業(yè)建設(shè),被歸納到“共建共治共享的社會(huì)治理格局”之中。而有關(guān)民生保障的內(nèi)容,雖然具體的制度設(shè)計(jì)與要求有所差異,但是分布的類型較為穩(wěn)定。除了脫貧工作之外,還有教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)、社會(huì)文明事業(yè)、公共文化事業(yè)、公共體育服務(wù)事業(yè)、就業(yè)用工制度、社會(huì)保障救助事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)工作、食品藥品安全工作、房地產(chǎn)工作等多方面內(nèi)容。可見(jiàn)社會(huì)治理中“社會(huì)”部分類型多樣,是社會(huì)治理制度創(chuàng)新的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。具體來(lái)看,也有三個(gè)要點(diǎn):一是民生與社會(huì)保障的部分,展現(xiàn)出社會(huì)治理的社會(huì)服務(wù)功能,是社會(huì)治理建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)注之一,也是社會(huì)治理制度與機(jī)制的職能要求。二是多種社會(huì)事業(yè)建設(shè)共同推進(jìn),是社會(huì)治理建設(shè)的基本要求。三是社會(huì)公共事業(yè)在社會(huì)治理中有重要作用,但與此同時(shí),社會(huì)治理相比傳統(tǒng)的社會(huì)管理手段,更強(qiáng)調(diào)在社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中需要官方與民間的力量共同作用,形成社會(huì)治理的新格局、新形態(tài)與新模式。

最后,以“生態(tài)文明體制機(jī)制”為環(huán)境基礎(chǔ)。自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度,同時(shí)關(guān)注與包含生態(tài)文明的內(nèi)容,是《總體方案》所獨(dú)有的,此外的文件、方案與決定等都是將生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)區(qū)分開(kāi)。因而以《總體方案》及其海南省相對(duì)應(yīng)的決定為分析的主要內(nèi)容,也展現(xiàn)出三個(gè)層次的內(nèi)容特點(diǎn):一是宏觀層面,包括生態(tài)文明理念樹(shù)立、自然資源產(chǎn)權(quán)與使用制度、國(guó)土規(guī)劃與生態(tài)空間用途等等。二是微觀層面,對(duì)生態(tài)環(huán)境的利用與保護(hù)制度,如生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系,系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機(jī)制等。三是對(duì)生態(tài)環(huán)境受到破壞時(shí)相應(yīng)的修復(fù)制度與機(jī)制,如生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)確權(quán)登記、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等。生態(tài)文明的體制機(jī)制,是社會(huì)治理表現(xiàn)為社會(huì)生態(tài)環(huán)境治理的一部分,成為自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的環(huán)境基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境對(duì)于海南而言具有重要意義,海南的生態(tài)環(huán)境有自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì),對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理,也屬于社會(huì)治理建設(shè)延伸的一部分。簡(jiǎn)言之,自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)在內(nèi)容分布的邏輯上,是以“機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”為前提,“民生與社會(huì)保障”為重點(diǎn),“共建共治共享的社會(huì)治理格局”為核心,以及“生態(tài)文明體制機(jī)制”為環(huán)境基礎(chǔ),由官方職能向民間社會(huì)的延伸拓展。

總而言之,不管是縱向內(nèi)容的演變,還是橫向制度內(nèi)容的分布,關(guān)于海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的前期設(shè)置與建構(gòu),制度內(nèi)容與類型具備全面性特點(diǎn),從整體的政策理念與“總體方案”,到落實(shí)為具體“行動(dòng)方案”“任務(wù)清單”,展現(xiàn)社會(huì)治理建設(shè)的深入化。并且,以機(jī)構(gòu)職能為前提,以民生保障為重點(diǎn),以共建共治共享為核心,以生態(tài)文明為環(huán)境,由官方職能向民間社會(huì)延伸拓展,都反映了海南自貿(mào)港在社會(huì)治理建設(shè)的深入與延伸。

三、《海南自由貿(mào)易港法》的社會(huì)治理制度規(guī)定及其評(píng)析

《海南自貿(mào)法》是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重要文本與基本方略,其文本類型在審議過(guò)程中也有不同的特點(diǎn),在內(nèi)容上相關(guān)社會(huì)治理制度與前期建設(shè)也有相應(yīng)聯(lián)系,因而,對(duì)相關(guān)法規(guī)設(shè)計(jì)進(jìn)行整理,可挖掘其中法規(guī)設(shè)計(jì)的積極特點(diǎn)與存在問(wèn)題,為海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的創(chuàng)新與改進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

(一)《海南自由貿(mào)易港法》的社會(huì)治理制度規(guī)定

《海南自貿(mào)法》的文本內(nèi)容,經(jīng)歷了《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱為《一審草案》)與《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法(草案)(二次審議稿)》(以下簡(jiǎn)稱為《二審草案》)兩個(gè)文本形態(tài),從變化過(guò)程和最終文本的內(nèi)容,可以看出該法對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的內(nèi)容轉(zhuǎn)變。

《一審草案》中第四條與第八條是直接與“社會(huì)治理”相關(guān)的內(nèi)容,第四條中表述為“高效的社會(huì)治理體系”與“稅收制度安排”“法治體系”相結(jié)合,構(gòu)成社會(huì)治理體系的“總綱”部分。此部分內(nèi)容在三個(gè)文本中的表述達(dá)到一致與穩(wěn)定。第八條第一款的內(nèi)容在《一審草案》中是:“海南自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)治理體系建設(shè),推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系”。在此的社會(huì)治理體系建設(shè)主要分為兩個(gè)層面:一是治理體系的內(nèi)容,二是行政區(qū)劃改革。而其中治理體系建設(shè)又包含“機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)主要部分。并且,“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效”是治理體系構(gòu)建的主要目標(biāo),作為社會(huì)治理制度與機(jī)制的“總綱”部分得到保留。而第八條作為社會(huì)治理制度與機(jī)制構(gòu)建的“分則”,在《二審草案》與《海南自貿(mào)法》中有所變化,最終出臺(tái)的第八條第一款是:

海南自由貿(mào)易港構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系,推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè),提高社會(huì)治理智能化水平,完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。

此條的修改,將治理體系的目標(biāo)提前,具體內(nèi)容在“機(jī)構(gòu)改革職能轉(zhuǎn)變”“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”“行政區(qū)劃改革”之外,還有“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”“社會(huì)治理智能化”“共建共治共享”共六個(gè)部分內(nèi)容,是《海南自貿(mào)法》對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行規(guī)定的最為主要的內(nèi)容,反映出最終文本對(duì)海南自由貿(mào)易港治理體系目標(biāo)的注重與強(qiáng)調(diào)。該條從機(jī)構(gòu)改革與職能為前提開(kāi)始,到形成符合社會(huì)治理功能的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),此三部分屬于官方機(jī)構(gòu)、職能與服務(wù)方面;緊接著是社會(huì)矛盾預(yù)防與化解機(jī)制建設(shè),以及社會(huì)治理智能化要求,中間兩部分所涉及的社會(huì)層面的內(nèi)容屬于官方與民間共同作用形成的部分,最終指出整個(gè)海南自貿(mào)港社會(huì)治理,在建設(shè)過(guò)程中的最終核心要求還是強(qiáng)化“共建共治共享”的特征。由此可以看出,《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理制度規(guī)定,與前期制度建設(shè)中的以機(jī)構(gòu)職能為前提,以民生保障為重點(diǎn),以共建共治共享為核心的三部分相對(duì)應(yīng)。換言之,《海南自貿(mào)法》對(duì)社會(huì)治理建設(shè)規(guī)定的核心條款中,所涉及的各個(gè)部分,分為縱向運(yùn)行的“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效”部分,以及橫向以“共建共治共享”為核心特征各部分關(guān)系的內(nèi)容。

除此之外,社會(huì)治理建設(shè)在前期設(shè)置與規(guī)劃中,“生態(tài)文明體制機(jī)制”以單獨(dú)一章進(jìn)行規(guī)定。作為重點(diǎn)的“民生與社會(huì)保障”在法規(guī)中也進(jìn)行明顯縮減,但依舊表現(xiàn)的是“社會(huì)信用體系”建設(shè),在《海南自貿(mào)法》中第五十三條則簡(jiǎn)化規(guī)定為:“社會(huì)信用體系建設(shè)和應(yīng)用,構(gòu)建守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制”。并且,《海南自貿(mào)法》最終文本中,與社會(huì)治理制度和機(jī)制相關(guān)的法規(guī)設(shè)計(jì),還有第六條中有關(guān)“建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”,以及“建立與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體制”;第五十四條有關(guān)“司法體制改革”與“多元化商事糾紛解決機(jī)制”;第五十五條有關(guān)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系”。這些條文都是在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中有關(guān)人民日常生活和相關(guān)管理與社會(huì)治理的體系與制度。

由此可見(jiàn),《海南自貿(mào)法》對(duì)社會(huì)治理的規(guī)定可以分為不同的層次,既有核心規(guī)定的條款,也有涉及“社會(huì)治理”的條款,甚至也有其他“社會(huì)信用建設(shè)”“司法體制改革”與“多元化商事糾紛解決機(jī)制”“風(fēng)險(xiǎn)防控”等不同涉及“社會(huì)治理”的條款。具體來(lái)說(shuō),《海南自貿(mào)法》中有關(guān)“社會(huì)治理”機(jī)制的相關(guān)法規(guī)設(shè)計(jì)有三個(gè)層次:一是以“高效的社會(huì)治理體系”為總綱,進(jìn)而在第八條專門(mén)對(duì)“海南自由貿(mào)易港治理體系”做了專門(mén)規(guī)定;二是在社會(huì)治理方面,包括“機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”“行政區(qū)劃改革”“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”“社會(huì)治理智能化”“共建共治共享的社會(huì)治理制度”等外圍涉及社會(huì)治理制度的內(nèi)容;三是更進(jìn)一步的拓展,包含“社會(huì)信用體系”“行政管理體制”“司法與糾紛解決機(jī)制”“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系”等相關(guān)內(nèi)容,形成由內(nèi)向外三層次的體系內(nèi)容。

簡(jiǎn)言之,《海南自貿(mào)法》的文本演變,以及最終文本具體的社會(huì)治理制度,在內(nèi)容上基本延續(xù)了前期制度建設(shè)的主要邏輯,在形式上也展現(xiàn)出從內(nèi)到外三個(gè)層次的體系結(jié)構(gòu),構(gòu)成《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理制度與機(jī)制的基本情況。

(二)《海南自由貿(mào)易港法》社會(huì)治理制度內(nèi)容的評(píng)析

《海南自貿(mào)法》對(duì)社會(huì)治理相關(guān)法規(guī)的設(shè)計(jì)與規(guī)定,可以分為三個(gè)層次,實(shí)際上也涉及了三個(gè)重要影響因素:一是政策戰(zhàn)略性因素的影響。不管以“共建共治共享”為核心特征,還是“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”“社會(huì)治理智能化”的要求與表達(dá),都是國(guó)家戰(zhàn)略方針對(duì)社會(huì)治理制度與機(jī)制的基本要求。例如“共建共治共享”的表達(dá),在2017年的十九大報(bào)告中已經(jīng)提出“打造共建共治共享”,屬于有關(guān)國(guó)家治理體系與能力建設(shè)中的關(guān)鍵戰(zhàn)略方針要求。二是內(nèi)部體系性因素的影響。不僅有“高效的社會(huì)治理體系”作為總綱,也有具體條款對(duì)社會(huì)治理的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,甚至還有涉及“治理”的其他條款,如“國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)治理體系”以及“反走私綜合治理工作”等,形成了有關(guān)社會(huì)治理建設(shè)的內(nèi)部體系。三是外部綜合性因素的影響。在《海南自貿(mào)法》相關(guān)文本中,還有其他條款涉及社會(huì)治理內(nèi)容,需要將專門(mén)論述與涉及社會(huì)治理的相關(guān)條款與其他部分相結(jié)合,向外部相關(guān)聯(lián)形成綜合性的架構(gòu)。這三個(gè)要素共同表現(xiàn)在《海南自貿(mào)法》相關(guān)文本及其前期政策當(dāng)中,如“以共建共治共享為核心的內(nèi)容”,對(duì)應(yīng)的是政策戰(zhàn)略性因素的影響,即強(qiáng)調(diào)中央政策戰(zhàn)略要求;“以機(jī)構(gòu)職能為前提”體現(xiàn)的是內(nèi)部體系性因素,即在內(nèi)部通過(guò)機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)內(nèi)部體系化前提;“以民生保障為重點(diǎn)”,則是對(duì)應(yīng)外部綜合性因素的影響,即社會(huì)治理制度建設(shè)的重點(diǎn)是在民生保障上,展現(xiàn)出《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理制度內(nèi)容,與前期制度建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)。但實(shí)際上除了政策戰(zhàn)略性因素、內(nèi)部體系性因素與外部綜合性因素之外,還有地方特殊性因素,例如海南本地的歷史文化與社會(huì)傳統(tǒng)。尤其是在社會(huì)治理領(lǐng)域的制度建設(shè),并不能直接照搬外來(lái)的制度與機(jī)制,更需要貼合當(dāng)?shù)氐奶厥庑郧闆r,形成具有當(dāng)?shù)靥厣纳鐣?huì)治理內(nèi)容,更能促進(jìn)社會(huì)治理制度與機(jī)制的有效運(yùn)行。此四個(gè)因素分別對(duì)應(yīng)政策背景、內(nèi)部體系、外部關(guān)聯(lián)以及歷史傳統(tǒng),由此四個(gè)方面進(jìn)行的分析,展現(xiàn)有關(guān)自貿(mào)港在社會(huì)治理的不同情況與方向。

《海南自貿(mào)法》相關(guān)文本對(duì)“社會(huì)治理”的規(guī)定,不可否認(rèn)的是,其具備明顯的積極意義。其一,在內(nèi)容上,對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理相關(guān)制度的各方面,進(jìn)行了全方面與多樣化的規(guī)定。不僅在作為核心條文的第八條上,規(guī)定社會(huì)治理體系的目標(biāo)與六個(gè)方面內(nèi)容,在與之相關(guān)的其他制度中也在其他條文予以表現(xiàn)。其二,在形式上,具備一定的科學(xué)性與邏輯性。第四條作為社會(huì)治理體系的“總綱”部分,與第八條作為具體社會(huì)治理體系“分則”內(nèi)容相結(jié)合,并且在第八條中也呈現(xiàn)相類似的邏輯體例,將治理體系的目標(biāo)與具體方式相統(tǒng)籌,邏輯與層次分明。其三,充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)海南的政策與規(guī)劃。不管是建設(shè)“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”,提升“智能化水平”,還是“共建共治共享的社會(huì)治理制度”,都反映在對(duì)地方與基層社會(huì)治理格局與體系,國(guó)家政策方針的理念與要求①。但是,在具備積極意義的同時(shí),也相應(yīng)反映出一些不足。

1.缺乏體系性與系統(tǒng)性建構(gòu)

在《海南自貿(mào)法》中有關(guān)社會(huì)治理體系與制度的條文內(nèi)容規(guī)定,較為分散,不具備系統(tǒng)性與體系性?！逗Ｄ献再Q(mào)法》中有關(guān)社會(huì)治理相關(guān)的條文,總則與分則都有涉及,分列為同一條中不同款等不同的方式。如“機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”“社會(huì)治理智能化”“共建共治共享的社會(huì)治理制度”“行政區(qū)劃改革”之間,以及總綱對(duì)“高效的社會(huì)治理體系”“國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)治理體系”“反走私綜合治理工作”等,還有生態(tài)文明建設(shè)等,在內(nèi)部構(gòu)建形成系統(tǒng)化與體系化的內(nèi)容上,還有相應(yīng)的提升空間。此部分對(duì)應(yīng)著內(nèi)部體系性因素的影響,未明確形成制度設(shè)計(jì)的體系性與系統(tǒng)性。

2.缺乏一體化與連續(xù)性設(shè)計(jì)

與社會(huì)治理相關(guān)的其他制度內(nèi)容,雖然都是涉及社會(huì)治理的相關(guān)條款與制度,但是其與社會(huì)治理體系建構(gòu)之間缺乏相互聯(lián)系,以及一體化的建設(shè)。社會(huì)治理、法治建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防控之間關(guān)系密切,甚至社會(huì)治理與“社會(huì)信用體系”“行政管理體制”等內(nèi)容之間也有緊密關(guān)聯(lián)。②雖然相關(guān)條文都在總則與第七章的綜合措施中,但分布在不同章節(jié),在表達(dá)與理念上也未展現(xiàn)不同制度規(guī)定之間的關(guān)系。文本主要的章節(jié)排布與條文順序,也無(wú)法呈現(xiàn)相互之間密切關(guān)聯(lián)并進(jìn)行一體化的設(shè)計(jì)與建設(shè)。此部分對(duì)于外部綜合性因素的影響,需要對(duì)涉及社會(huì)治理的相關(guān)條款進(jìn)行一體化設(shè)計(jì),或者為連續(xù)性留有相應(yīng)空間。

3.缺乏戰(zhàn)略方針與海南實(shí)際的結(jié)合

《海南自貿(mào)法》規(guī)定中的積極意義,充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)海南的政策與規(guī)劃。不僅有建設(shè)“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”,還有提升“智能化水平”,以及“共建共治共享的社會(huì)治理制度”等,都體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略布局與基本的政策要求。但是,在海南自貿(mào)港的社會(huì)治理制度領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定內(nèi),并未體現(xiàn)出海南的社會(huì)治理實(shí)際情況,也未對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化等方面形成社會(huì)治理獨(dú)特制度與模式留下足夠的法規(guī)空間,更多傾向體現(xiàn)宏觀層面政策要求。由此對(duì)應(yīng)的是政策戰(zhàn)略性因素,有政策戰(zhàn)略的考慮與影響,但是并未深入結(jié)合海南當(dāng)?shù)氐奶厥庑耘c特色。

4.缺乏海南本土傳統(tǒng)的特色

有關(guān)社會(huì)治理制度與機(jī)制建設(shè)的法規(guī)設(shè)計(jì),需要吸收傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,但是該法規(guī)設(shè)計(jì)缺乏體現(xiàn)海南本土社會(huì)治理的歷史與文化特色。雖然海南自由貿(mào)易港對(duì)社會(huì)治理體系與相關(guān)制度的設(shè)計(jì),涉及中國(guó)特色,體現(xiàn)國(guó)家層面對(duì)社會(huì)治理體系與能力建設(shè)的相關(guān)要求與理念,但是,社會(huì)治理關(guān)乎人民群眾生產(chǎn)生活各項(xiàng)活動(dòng),海南本土社會(huì)存在少數(shù)民族群體,有獨(dú)特的地理位置與生態(tài)環(huán)境,可以說(shuō)海南自由貿(mào)易港對(duì)社會(huì)治理的建設(shè),還需要結(jié)合其獨(dú)特的本土歷史、社會(huì)與文化環(huán)境。更進(jìn)一步而言,如何在自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中,依舊保證人民群眾的日常生活的有序性,更需要貼近海南本土與傳統(tǒng)特色的社會(huì)治理。此部分對(duì)應(yīng)的是地方特殊性因素的影響,社會(huì)治理尤其需要結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)歷史與文化,此影響因素與要求未在相關(guān)法規(guī)文本中有所體現(xiàn)。

總而言之,《海南自貿(mào)法》及其各類文本,對(duì)自貿(mào)港的社會(huì)治理制度與機(jī)制有充分的論述,從專門(mén)論述社會(huì)治理的條款,以及社會(huì)治理體系的內(nèi)容,再到外部其他也涉及社會(huì)治理內(nèi)容的條款,形成三層次由內(nèi)向外的體系內(nèi)容;并且,對(duì)此種社會(huì)治理建設(shè)進(jìn)行分析,展現(xiàn)出形式上的科學(xué)性、內(nèi)容上的全面性,以及符合國(guó)家社會(huì)治理的戰(zhàn)略方針等正面積極意義。同時(shí),也有缺乏體系性與系統(tǒng)性建構(gòu)、缺乏一體化與連續(xù)性設(shè)計(jì)、缺乏戰(zhàn)略方針與海南實(shí)際的結(jié)合,以及缺乏海南本土傳統(tǒng)的特色等問(wèn)題,這些問(wèn)題實(shí)際上都對(duì)應(yīng)著社會(huì)治理制度與機(jī)制的內(nèi)部體系性因素、外部綜合性因素、政策戰(zhàn)略性因素和地方特殊性因素四個(gè)重要影響因素。

四、《海南自由貿(mào)易港法》社會(huì)治理建設(shè)的未來(lái)方向

《海南自貿(mào)法》存在的問(wèn)題,對(duì)應(yīng)四個(gè)影響因素。可依據(jù)此四個(gè)因素,建構(gòu)起有關(guān)社會(huì)治理的法規(guī)設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐的未來(lái)方向。由狹義上有關(guān)社會(huì)治理的法規(guī)內(nèi)容,到與之相關(guān)的其他制度內(nèi)容,以及海南現(xiàn)實(shí)特殊性經(jīng)驗(yàn),最后再到海南本土特殊社會(huì)與文化環(huán)境情況,以自貿(mào)港法規(guī)為核心,向外進(jìn)行拓展與延伸。

(一)社會(huì)治理內(nèi)容的體系化

對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè),從內(nèi)部體系性因素進(jìn)行分析,需要對(duì)社會(huì)治理制度內(nèi)容的內(nèi)部體系化建構(gòu),從“核心條款”的體系化到“總綱”“分則”的體系化,再關(guān)聯(lián)內(nèi)容的體系化。

1.“核心條款”的體系化

自貿(mào)法的社會(huì)治理制度內(nèi)容,需要在“核心條款”即第八條的內(nèi)部進(jìn)行體系化設(shè)計(jì)。建議對(duì)第八條有關(guān)社會(huì)治理體系的各部分內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整歸納。因?yàn)榈诎藯l所涉及的制度要求與內(nèi)容較為分散,“機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”“社會(huì)治理智能化”“共建共治共享的社會(huì)治理制度”“行政區(qū)劃改革”之間缺乏體系化的設(shè)計(jì)。其中“機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”與“行政區(qū)劃改革”都屬于國(guó)家與地方政府層面社會(huì)治理的體制制度;“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”“社會(huì)治理智能化”“共建共治共享的社會(huì)治理制度”面向的是社會(huì)組織與民眾生活,國(guó)家制度與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系制度,核心還是以官方服務(wù)方式,促進(jìn)形成官方與民間互動(dòng)“共治”的社會(huì)治理新模式,展現(xiàn)為共建共治共享社會(huì)治理格局。因而,其邏輯與結(jié)構(gòu)要以此進(jìn)行整合,尤其是展現(xiàn)以“共治”為核心特征的地方社會(huì)治理格局。

2.“總綱”“分則”的體系化

自貿(mào)港的社會(huì)治理制度內(nèi)容上,需要在“總綱”與“分則”之間進(jìn)行體系化設(shè)計(jì)。建議第四條的整體目標(biāo)、第六條的“行政管理體制”和第八條的“海南自由貿(mào)易港治理體系”進(jìn)行整合。因?yàn)榈谒臈l中高效的社會(huì)治理體系,是對(duì)社會(huì)治理制度內(nèi)容的典型概括,作為“總綱”;而同時(shí)存在于總則之中的,還有第六條和第八條內(nèi)容,在分則或者說(shuō)是第七章中,沒(méi)有更為具體的社會(huì)治理制度內(nèi)容,需要在兩個(gè)主要部分中強(qiáng)調(diào)有關(guān)社會(huì)治理制度的建設(shè)內(nèi)容與關(guān)聯(lián)關(guān)系。

3.關(guān)聯(lián)內(nèi)容的體系化

自貿(mào)港的社會(huì)治理制度內(nèi)容,需要在社會(huì)治理及其相關(guān)制度內(nèi)容之間的體系化。建議“社會(huì)治理體系”“社會(huì)信用體系”等條款,在總則之外的章節(jié)可以相互關(guān)聯(lián),形成法規(guī)體系關(guān)系。與自貿(mào)港社會(huì)治理的制度明顯相關(guān)的還有“社會(huì)信用體系”的建設(shè)內(nèi)容。在有關(guān)“海南全面深化改革開(kāi)放”的文件和《總體方案》中,都有對(duì)“社會(huì)信用體系”的規(guī)定,都分屬于“社會(huì)治理”部分之下[9]。社會(huì)治理體系之下有關(guān)民生社會(huì)保障的內(nèi)容豐富,有關(guān)社會(huì)信用體系的制度條文,也在同一部分中,二者可以在總則之外的章節(jié),形成以關(guān)聯(lián)性設(shè)計(jì)邏輯的法規(guī)內(nèi)容。

以自貿(mào)港法為核心文本,從“核心條款”的體系化,到“總綱”“分則”的體系化,以及關(guān)聯(lián)內(nèi)容的體系化,實(shí)際上也是對(duì)涉及社會(huì)治理制度的條款,由狹義的集中到廣義的拓展之間的延伸關(guān)系。

(二)社會(huì)治理內(nèi)容的綜合化

對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理制度,從外部綜合性因素進(jìn)行分析,需要對(duì)社會(huì)治理制度外部?jī)?nèi)容綜合化設(shè)計(jì),此需要在四個(gè)方面進(jìn)行分析與改進(jìn)。

1.社會(huì)治理與糾紛解決的綜合化

《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理制度與糾紛解決的制度內(nèi)容,需要綜合協(xié)調(diào)的設(shè)計(jì)。第八條“社會(huì)治理體系”,與第五十四條“司法體制改革”“多元化商事糾紛解決機(jī)制”之間建議形成條文內(nèi)容的關(guān)聯(lián)與邏輯。因?yàn)椤吧鐣?huì)治理體系”中包含“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”與“多元化商事糾紛解決機(jī)制”中強(qiáng)調(diào)“多種非訴訟方式解決糾紛”之間是直接相關(guān)[11]。不管是非訴訟方式解決糾紛,還是司法體制以裁判方式解決糾紛,都需要依靠與建立于社會(huì)治理體系與制度之上施行。社會(huì)治理的制度,本身就包含糾紛解決的各種方式,“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”等政策要求也說(shuō)明在社會(huì)治理中的糾紛解決與司法領(lǐng)域、非訴訟糾紛解決之間需要相互關(guān)聯(lián)與協(xié)調(diào)。因而,海南自貿(mào)港在社會(huì)治理的規(guī)定來(lái)看,實(shí)際上需要將此種“預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制”與“多元化商事糾紛解決機(jī)制”相聯(lián)動(dòng)。

2.社會(huì)治理與風(fēng)險(xiǎn)防控的綜合化

《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理制度內(nèi)容,與風(fēng)險(xiǎn)防控的制度內(nèi)容,需要綜合協(xié)調(diào)的設(shè)計(jì)。第八條“社會(huì)治理體系”與第五十五條“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系”之間建議形成條文內(nèi)容的關(guān)聯(lián)與邏輯。因?yàn)榈谖迨鍡l的內(nèi)容主要分為總綱、走私監(jiān)管、外商投資安全審查、其他風(fēng)險(xiǎn)防控制度等四個(gè)部分,風(fēng)險(xiǎn)防控屬于廣義層面社會(huì)治理制度需要關(guān)注的內(nèi)容?？梢哉f(shuō),社會(huì)治理直接關(guān)系民眾生產(chǎn)生活,而風(fēng)險(xiǎn)防控體系與制度從反面解決自由貿(mào)易港建設(shè)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。二者之間關(guān)系緊密,相互配合,在自由貿(mào)易港建設(shè)的同時(shí),共同維護(hù)自由貿(mào)易港的社會(huì)秩序穩(wěn)定。

3.社會(huì)治理與司法體制的綜合化

在《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理制度內(nèi)容,與司法體制的制度內(nèi)容,需要綜合協(xié)調(diào)的設(shè)計(jì)。在《海南自貿(mào)法》的第五十四條開(kāi)頭規(guī)定“國(guó)家支持探索與海南自由貿(mào)易港相適應(yīng)的司法體制改革”,實(shí)際上司法體制的變革與健全,不僅應(yīng)和自貿(mào)港建設(shè)相適應(yīng),還應(yīng)將司法與社會(huì)治理之間相關(guān)聯(lián)。在自貿(mào)港建設(shè)中對(duì)應(yīng)的地方社會(huì)治理,需要和司法相結(jié)合:從司法體制的角度來(lái)看,司法裁判需要考慮地方社會(huì)治理的效果;從地方社會(huì)治理的角度來(lái)看,地方社會(huì)治理要充分利用司法的治理功能與效用,共同實(shí)現(xiàn)自貿(mào)港地方的社會(huì)治理建設(shè)。

4.社會(huì)治理主導(dǎo)的制度綜合化

在《海南自貿(mào)法》中,需要以社會(huì)治理制度為引領(lǐng),綜合糾紛解決、司法體制與風(fēng)險(xiǎn)防控的制度條文內(nèi)容,形成“社會(huì)治理”——“糾紛解決”——“司法體制”——“風(fēng)險(xiǎn)防控”為邏輯結(jié)構(gòu)的條文內(nèi)容?！吧鐣?huì)治理”的機(jī)制與制度是此邏輯結(jié)構(gòu)的主導(dǎo),社會(huì)治理制度構(gòu)建國(guó)家官方體制與社會(huì)組織、民眾個(gè)體等生產(chǎn)生活的基本運(yùn)行秩序;“糾紛解決”中的司法體制與非訴糾紛解決機(jī)制,是在海南自由貿(mào)易港內(nèi)部的糾紛解決方式;“司法體制”是糾紛解決中的最后一道防線,在糾紛解決過(guò)程中的后一環(huán)節(jié);“風(fēng)險(xiǎn)防控”是針對(duì)海南自由貿(mào)易港,對(duì)外自由貿(mào)易中防止風(fēng)險(xiǎn)與威脅的相關(guān)制度設(shè)計(jì)。實(shí)際上此四個(gè)部分,“社會(huì)治理”是整體架構(gòu)與格局,“糾紛解決”是主要糾紛解決形式,“司法體制”屬于糾紛解決兜底性保障,“風(fēng)險(xiǎn)防控”為整個(gè)架構(gòu)與格局保駕護(hù)航。四者共同構(gòu)成海南自由貿(mào)易港社會(huì)生活與秩序穩(wěn)固的重要秩序環(huán)節(jié)。

海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理建設(shè),實(shí)際上是社會(huì)治理與其他涉及社會(huì)治理的相關(guān)制度之間的關(guān)系,如“糾紛解決”“風(fēng)險(xiǎn)防控”“司法體制”等方面,需要將社會(huì)治理與其他部分進(jìn)行綜合化。

(三)社會(huì)治理內(nèi)容的實(shí)效化

對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理制度從政策戰(zhàn)略性因素進(jìn)行分析,需要結(jié)合海南實(shí)際情況,進(jìn)行實(shí)效化的設(shè)計(jì),也需要在三個(gè)層次進(jìn)行分析與改進(jìn)。

1.自貿(mào)港建設(shè)與社會(huì)治理結(jié)合的實(shí)效化

海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度,需要與海南實(shí)際情況相結(jié)合,核心要點(diǎn)是與自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際相結(jié)合。自由貿(mào)易港建設(shè)中對(duì)營(yíng)商環(huán)境的“法治化、國(guó)際化、便利化”的追求,以及對(duì)市場(chǎng)環(huán)境“公平統(tǒng)一高效”的追求,是“自由貿(mào)易”特征的細(xì)化與核心表現(xiàn)。社會(huì)治理與自由貿(mào)易港的建設(shè)相結(jié)合,需要社會(huì)治理為營(yíng)商環(huán)境與市場(chǎng)環(huán)境相契合,實(shí)際上也表明社會(huì)治理需要法治化、國(guó)際化、高效化、公平化等特點(diǎn),需要在有關(guān)社會(huì)治理的核心條款部分予以體現(xiàn),促使社會(huì)治理的相關(guān)內(nèi)容在自貿(mào)港建設(shè)中獲得相應(yīng)實(shí)效。

2.地理環(huán)境與社會(huì)治理結(jié)合的實(shí)效化

海南自貿(mào)港建設(shè)還涉及其他社會(huì)治理的制度。與海南實(shí)際結(jié)合,還需要考慮的是海南獨(dú)特自然地理生態(tài)環(huán)境。正如習(xí)近平總書(shū)記對(duì)海南地域環(huán)境特點(diǎn)的概括,是“最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)”,“地理位置獨(dú)特”,“全國(guó)最好的生態(tài)環(huán)境”,以及“相對(duì)獨(dú)立的地理單元”[1]。其中涉及海南地理位置和生態(tài)環(huán)境兩個(gè)大部分,以及海島特色的整個(gè)區(qū)域特征,更是會(huì)影響社會(huì)治理的制度建構(gòu)與機(jī)制形成。在自貿(mào)港建設(shè)中的“港”也是此種地理環(huán)境的集中反映,需要在有關(guān)社會(huì)治理制度的核心條款部分予以體現(xiàn),促使社會(huì)治理的相關(guān)內(nèi)容在自貿(mào)港建設(shè)中獲得相應(yīng)實(shí)效。

3.社會(huì)文化與社會(huì)治理結(jié)合的實(shí)效化

受海南獨(dú)特的歷史與地理環(huán)境影響,海南也形成了獨(dú)具特色的社會(huì)文化。社會(huì)文化的基本情況也直接影響社會(huì)治理的制度建構(gòu)與機(jī)制形成。社會(huì)文化也是社會(huì)治理與海南實(shí)際情況相結(jié)合需要考慮的具體因素。海南有多元的民族構(gòu)成,宗教信仰也是與東南亞等國(guó)家聯(lián)系的重要樞紐。海南處于海洋文明與大陸文化的交匯之處,自由貿(mào)易港的建設(shè)離不開(kāi)多元共存相融的海南地方社會(huì)文化。有關(guān)社會(huì)治理的條款,需要留有更為靈活的余地,為民間自治與文化生成提供制度框架。

對(duì)于海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理,需要與自由貿(mào)易港建設(shè)、地理生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化等海南的獨(dú)特實(shí)際情況相結(jié)合,共同促使社會(huì)治理的相關(guān)內(nèi)容獲得相應(yīng)實(shí)效,能夠高效運(yùn)作。

(四)社會(huì)治理內(nèi)容的本土化

對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理制度,從地方特殊性因素進(jìn)行分析,需要結(jié)合海南歷史文化進(jìn)行本土化設(shè)計(jì)。以下從三個(gè)方面進(jìn)行建議:

1.歷史上組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的本土化

傳統(tǒng)海南社會(huì)治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè),需要本土化的轉(zhuǎn)變。有關(guān)“機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”方面,建議在“高效”追求的同時(shí)強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)化與簡(jiǎn)約化。對(duì)應(yīng)“機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”方面,傳統(tǒng)海南的社會(huì)治理的官方體制上,尤其是明清時(shí)期,展現(xiàn)出精簡(jiǎn)化的組織與人員。從較長(zhǎng)時(shí)間跨度來(lái)看,傳統(tǒng)中國(guó)在治理體制中組織設(shè)置,本身就有穩(wěn)定性與簡(jiǎn)約性,長(zhǎng)期保持在一定較低數(shù)量的范圍[12](P245)。從橫向上傳統(tǒng)時(shí)期在人員官職來(lái)看,也存在精簡(jiǎn)化特點(diǎn),如宋代有郡守、通判、節(jié)度推官,元代有安撫使、安撫副使與安撫僉事,明代有知府、同知、通判與推官,這些都是各時(shí)期的地方社會(huì)治理的主要官職,僅少數(shù)幾人已構(gòu)成官方基層治理組織,此種精簡(jiǎn)化特點(diǎn)與現(xiàn)代“簡(jiǎn)約高效”的基層管理治理有相類似之處[13](P43-48)。同樣,海南傳統(tǒng)時(shí)期的組織機(jī)構(gòu)建設(shè),也是官方進(jìn)行治理的前提與基礎(chǔ)。有關(guān)自貿(mào)港建設(shè)中的社會(huì)治理,以自貿(mào)港法為核心文本,也可以建議體現(xiàn)出組織機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)集約的特點(diǎn),著重進(jìn)行服務(wù)型的組織設(shè)置。

2.歷史上社會(huì)力量利用的本土化

傳統(tǒng)海南社會(huì)治理不僅組織機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)約,還強(qiáng)調(diào)利用民間力量參與社會(huì)治理。有關(guān)“共建共治共享”方面,建議應(yīng)突出社會(huì)組織和民間力量的參與,將社會(huì)治理制度與民間力量的建構(gòu)相結(jié)合,為民間勢(shì)力參與地方社會(huì)治理留出空間。對(duì)應(yīng)“共建共治共享”方面要充分利用民間勢(shì)力開(kāi)展治理活動(dòng)。傳統(tǒng)地方社會(huì)治理中,經(jīng)常利用社會(huì)力量與民間權(quán)威參與治理過(guò)程,如海南地方志中記載的學(xué)校、選舉、名宦、鄉(xiāng)賢、忠烈、孝友、隱逸、列女等內(nèi)容,通過(guò)不同制度組織與民間代表,以其獨(dú)特道德魅力與行為特點(diǎn),推行道德教化[14](P32-33)。此外,如保甲制度、鄉(xiāng)紳群體、宗族自治等現(xiàn)象,都是通過(guò)官民結(jié)合與互動(dòng)的方式進(jìn)行地方社會(huì)治理,此與現(xiàn)代“社會(huì)治理”的格局有暗合之處。在傳統(tǒng)海南地方社會(huì)治理中,民間力量的參與和融合屬于其典型特征,展現(xiàn)出傳統(tǒng)地方社會(huì)治理的社會(huì)化表現(xiàn)。自貿(mào)港建設(shè)中的社會(huì)治理制度,要以自貿(mào)港法為核心文本,相關(guān)制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出官民共治的理念表達(dá)。

3.歷史上民生社會(huì)保障的本土化

傳統(tǒng)海南社會(huì)治理關(guān)注社會(huì)民生的保障,還需要在多元文化基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)養(yǎng)民教民。在社會(huì)治理體系與制度相關(guān)條文中,應(yīng)該強(qiáng)調(diào)有關(guān)民生保障方面進(jìn)行法規(guī)條文的設(shè)計(jì)。對(duì)應(yīng)“民生與社會(huì)保障”,在傳統(tǒng)海南的社會(huì)治理的道德教化上,展現(xiàn)出多元文化與養(yǎng)民教民的思想和制度。海南本地多元文化傳統(tǒng),需要具備針對(duì)性與道德教育方面的地方社會(huì)治理工作。如海南地方語(yǔ)言多樣,“瓊?cè)苏Z(yǔ)有數(shù)種,有官語(yǔ)……有東語(yǔ)……有西江語(yǔ)……又崖州有邁語(yǔ)……故謂之客語(yǔ)。又有土軍語(yǔ),地黎語(yǔ),乃本地土音”[15](P75-88)。海南在明清時(shí)期被稱之為“衣冠之族,或宦或商,或遷或戍,紛紛日來(lái),聚廬此處”,影響海南本地文化環(huán)境[16](P92-104)。換言之,海南地區(qū)治理主體有一定特殊性,地方社會(huì)治理過(guò)程中容易導(dǎo)致更為復(fù)雜的局面。因而,對(duì)社會(huì)治理中的民生保障,更需要具備本土化特點(diǎn)的設(shè)計(jì)。此種本土化側(cè)重于歷史經(jīng)驗(yàn)方面,從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置到民間力量的運(yùn)用,以及民生保障的問(wèn)題,甚至還有重點(diǎn)職能結(jié)合的治理,以及統(tǒng)一協(xié)調(diào)綜合治理等方面,都屬于海南傳統(tǒng)地方社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒[17]。

總而言之,針對(duì)《海南自貿(mào)法》存在的問(wèn)題,從四個(gè)重要影響因素的角度進(jìn)行分析,在內(nèi)部體系性因素上要體現(xiàn)出社會(huì)治理建設(shè)的體系化,在外部綜合性因素上要體現(xiàn)出社會(huì)治理建設(shè)的綜合化,在政策戰(zhàn)略性因素上要體現(xiàn)出社會(huì)治理建設(shè)的實(shí)效化,以及在地方特殊性因素方面要體現(xiàn)出社會(huì)治理建設(shè)的本土化,可以說(shuō)體系化、綜合化、實(shí)效化與本土化構(gòu)成了《海南自貿(mào)法》的社會(huì)治理建設(shè)未來(lái)方向。

結(jié) 語(yǔ)

海南自由貿(mào)易港建設(shè)中需要與之相匹配的社會(huì)治理制度與機(jī)制,以《海南自貿(mào)法》為核心文本,從專門(mén)論述社會(huì)治理的條款,到社會(huì)治理體系的內(nèi)容,再到外部其他也涉及社會(huì)治理內(nèi)容的條款,形成由內(nèi)向外三個(gè)層次的復(fù)雜的體系內(nèi)容,有正面意義的同時(shí),也具有一定的缺陷。政策戰(zhàn)略性因素、內(nèi)部體系性因素、外部綜合性因素和地方特殊性因素四個(gè)重要影響因素,不僅對(duì)應(yīng)著具體問(wèn)題也是未來(lái)方向的四個(gè)方向,包括社會(huì)治理內(nèi)容的體系化、綜合化、實(shí)效化與本土化等。更進(jìn)一步而言,建立起適應(yīng)海南自貿(mào)港建設(shè)的社會(huì)治理制度與機(jī)制,需要綜合考慮不同因素與要點(diǎn),以法規(guī)制度設(shè)計(jì)為核心出發(fā)點(diǎn),發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的獨(dú)特的保障作用,在法治框架下促進(jìn)海南自貿(mào)港社會(huì)治理建設(shè)的有序推進(jìn)。

注 釋

① 相關(guān)內(nèi)容可參見(jiàn)習(xí)近平《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》,《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日第4版。

② 參見(jiàn)譚波《海南自貿(mào)港社會(huì)治理、法治制度、風(fēng)險(xiǎn)防控體系的一體化設(shè)計(jì)》,《今日海南》2020年第10期,第24-26頁(yè)。譚波認(rèn)為海南自貿(mào)港的社會(huì)治理、法治制度和風(fēng)險(xiǎn)防控體系三部分內(nèi)容的關(guān)聯(lián)度高,應(yīng)將其進(jìn)行一體化的建設(shè)。