分類推進(jìn)“保交樓”的思路與建議

金浩然,鄧郁松

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 市場經(jīng)濟(jì)研究所, 北京 100010)

2021年下半年以來,各地持續(xù)推進(jìn)已售逾期未交付停工樓盤(以下簡稱“停工樓盤”)的保交樓工作。特別是2022年7月底中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)壓實各方保交樓責(zé)任后,各地各部門加快出臺了推進(jìn)保交樓的政策。各地在成立紓困基金、優(yōu)化預(yù)售資金監(jiān)管和政府回購?fù)恋氐确矫娉雠_了一攬子支持保交樓的政策(見表1)。2022年8月份推出2 000億元政策性銀行保交樓專項借款,11月份人民銀行宣布向6家商業(yè)銀行推出2 000億元保交樓無息貸款,同月人民銀行和銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于做好當(dāng)前金融支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展工作的通知》(“金融16條”)也提到鼓勵提供保交樓配套融資支持。目前,部分一二線城市資產(chǎn)負(fù)債狀況較好的停工樓盤已陸續(xù)復(fù)工,但一些資產(chǎn)負(fù)債狀況較差及三四線城市停工樓盤仍面臨資金缺口等突出難點,復(fù)工難度大。建議各地盡快摸清停工樓盤底數(shù),分類推進(jìn)樓盤復(fù)工和按時交付,保障購房人的合法權(quán)益。

表1 各地推進(jìn)保交樓的政策措施

一、各地推進(jìn)“保交樓”面臨五大突出難點

(一)預(yù)售資金被挪用造成停工樓盤存在資金硬缺口

預(yù)售資金被挪用是造成已售樓盤停工和難以盤活的首要原因,項目剩余資產(chǎn)貨值和資金不足以保障后續(xù)建設(shè),或無力償還已有欠賬、供應(yīng)商和施工單位拒絕繼續(xù)供貨和施工,樓盤陷入停工。2022年,全國房地產(chǎn)市場下行幅度較大,商品住房銷售額同比下降28.3%,100強(qiáng)房企銷售額下降41.6%,房企銷售回款大幅下滑(見圖1)。再加上融資端因信用收縮而快速收緊,房企短期內(nèi)無力向停工樓盤重新注入資金。在當(dāng)前收并購市場供過于求情形下,市場機(jī)構(gòu)收購房企資產(chǎn)的意愿不強(qiáng),同時也有一些出險房企對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)預(yù)期較高,期待市場回暖,不輕易、不舍得轉(zhuǎn)讓優(yōu)質(zhì)停工項目,影響了增量資金注入[1]。

數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局。

(二)停工樓盤資產(chǎn)負(fù)債狀況復(fù)雜,加大了盤活難度

目前,停工樓盤多由全國布局的大中型出險房企開發(fā),共性特征是表外負(fù)債多、資產(chǎn)負(fù)債狀況復(fù)雜,項目公司與集團(tuán)總部之間存在“連環(huán)套”式的關(guān)聯(lián)交易,停工樓盤涉及施工方、材料供應(yīng)商、分包單位等數(shù)十個主體之間的復(fù)雜債務(wù)糾紛,理清資產(chǎn)負(fù)債狀況的難度很大。一些金融機(jī)構(gòu)雖有意愿參與資產(chǎn)盤活,但不具備快速摸清項目資產(chǎn)負(fù)債底數(shù)的專業(yè)能力,參與積極性受到影響。

(三)資產(chǎn)面臨被查封凍結(jié)的風(fēng)險限制了各方參與意愿

部分項目前期負(fù)債較多,無法按時償還到期債務(wù)后,被債權(quán)人起訴,導(dǎo)致其預(yù)售資金、土地、在建工程等存量資產(chǎn)面臨被法院查封凍結(jié)的風(fēng)險。一些全國性房企的項目由于曾被集團(tuán)公司抵押擔(dān)保,在企業(yè)陷入流動性危機(jī)后,存量資產(chǎn)面臨被外地法院查封的可能,本地政府和法院介入?yún)f(xié)調(diào)的難度很大。一些地方還出現(xiàn)超額查封的情況,被查封資產(chǎn)的價值明顯超過執(zhí)行標(biāo)的價值,既影響了資產(chǎn)處置進(jìn)度,也極大影響了市場機(jī)構(gòu)介入保交樓的意愿。

(四)推進(jìn)保交樓的金融支持政策亟待進(jìn)一步發(fā)力

金融監(jiān)管部門多次強(qiáng)調(diào)要有效滿足房企合理融資需求、鼓勵收并購房企優(yōu)質(zhì)項目,但實際上金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)部風(fēng)險防控考核壓力下,風(fēng)險規(guī)避情緒加重[2],主動向房企提供資金支持的積極性不高,房地產(chǎn)開發(fā)貸款、信用債、海外債等融資渠道均趨于收緊[3-4]。2022年三季度末房地產(chǎn)信托規(guī)模僅為1.3萬億元,比2019年峰值下降近2萬億元;開發(fā)貸規(guī)模在2020年達(dá)到峰值2.7萬億元,2021年、2022年分別下降到2.3萬億元、1.7萬億元;海外債發(fā)行規(guī)模在2022年僅為176億元,明顯低于2020年(4 540億元)和2021年(2 668億元)水平。

現(xiàn)行金融政策不足以支撐保交樓加快推進(jìn)。例如,去年下半年以來,金融監(jiān)管部門出臺了多項鼓勵收并購房企優(yōu)質(zhì)項目的政策,但由于項目資產(chǎn)負(fù)債狀況復(fù)雜、支持政策不夠細(xì)化、并購貸款門檻偏高,進(jìn)展仍然緩慢。再如,資產(chǎn)管理公司擁有盤活不良資產(chǎn)處置的專業(yè)優(yōu)勢,但根據(jù)監(jiān)管要求,參與權(quán)益類投資的風(fēng)險權(quán)重較高(為400%),資本消耗大,導(dǎo)致其難以形成“股權(quán)+債權(quán)”的投資合力。金融監(jiān)管部門對資產(chǎn)管理公司參與12家出險房企紓困給予政策支持,政策有效期一年。考慮到目前在公開市場違約的房企已超過30家、紓困所需時間較長,現(xiàn)有政策對應(yīng)的房企范圍和時間期限比較有限,導(dǎo)致資產(chǎn)管理公司的紓困作用難以充分發(fā)揮。

(五)地方政府在推動保交樓時面臨合規(guī)和資金難題

地方政府雖明確負(fù)有保交樓的屬地責(zé)任,但對于哪些項目可以接管、如何接管、資產(chǎn)如何處置,目前還缺乏明確的操作指引。部分地方政府與房企建立了資金共管賬戶和“章證照”共管機(jī)制,合力推進(jìn)保交樓。但由于沒有明確授權(quán)和具體政策,地方政府擔(dān)心其主導(dǎo)推進(jìn)資產(chǎn)處置可能會面臨合規(guī)等方面的問題。

地方政府推進(jìn)保交樓還面臨資金難題。2022年,全國土地出讓收入同比下降23.3%,土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收也大幅下滑,以土地和房地產(chǎn)相關(guān)收入為重要來源的地方財政壓力普遍加大,地方政府直接提供流動性支持的能力受到?jīng)_擊。限于財政壓力,地方政府難以在短期內(nèi)全面推動復(fù)工,特別是對部分停工樓盤多的城市,需要按照“先易后難”的原則分類予以處置。

二、分類推進(jìn)“保交樓”的政策思路

結(jié)合實地調(diào)研,停工樓盤具體情況差異較大,實現(xiàn)“保交樓”的解決辦法也不盡相同。根據(jù)資金缺口和資產(chǎn)狀況,停工樓盤大致分為三類(見表2,不包括房屋尚未預(yù)售的情況)。結(jié)合各地經(jīng)驗,建議分類有序推進(jìn)項目復(fù)工,確保按時交付。

表2 三類停工樓盤的主要特點、核心任務(wù)及資金安排

(一)第一類項目資可抵債且房屋已大量預(yù)售:要支持注入增量資金,處理好短期內(nèi)資金缺口的期限平衡

這類項目的剩余可售資產(chǎn)及資金基本可覆蓋后續(xù)建設(shè)成本和前期負(fù)債,處于資可抵債的狀態(tài)(1)通過對比“剩余可售資產(chǎn)及資金”與“后續(xù)建設(shè)成本及前期負(fù)債”來判斷項目處于資可抵債或是資不抵債狀態(tài)。其中,剩余可售資產(chǎn)及資金一般包括監(jiān)管賬戶余額、已售未回款、剩余可售資產(chǎn)估值等。前期負(fù)債包含金融債務(wù)、拖欠的工程款、商票等。結(jié)合調(diào)研,后續(xù)建設(shè)成本、前期負(fù)債和剩余資金相對明確、穩(wěn)定,但剩余可售貨值的大小與后續(xù)銷售周期和價格直接相關(guān),隨當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場波動而變化,存在較大不確定性。因此,根據(jù)不同市場走勢,同一個項目資產(chǎn)與負(fù)債的關(guān)系也可能有不同的判斷結(jié)果。?？紤]到項目大量房屋已預(yù)售,牽涉家庭多,應(yīng)率先推進(jìn)盤活。

建議通過及時注入增量資金,解決好短期內(nèi)可用資金不足與未來尚有盈利空間之間的期限平衡?？蓞⒄罩屑Z信托紓困恒大江陰項目、信達(dá)資產(chǎn)紓困廣州增城海石洲悅項目的經(jīng)驗做法,通過債轉(zhuǎn)股、市場化收并購等方式為停工項目注入資金,促成“金融機(jī)構(gòu)接管+委托代建”等紓困模式;也可參照鄭州做法,設(shè)立房地產(chǎn)紓困基金,鼓勵地方平臺公司參與,為停工樓盤注入增量資金。

盤活這類項目需做好四方面基礎(chǔ)工作。一是厘清停工項目的債權(quán)債務(wù)關(guān)系和剩余貨值底數(shù),按照先易后難的原則確定處置優(yōu)先序。二是引導(dǎo)各方盡快達(dá)成盤活方案。對于原股東處置不積極、訴求難以滿足的,由法院協(xié)調(diào)推動利益出清。三是推動地方平臺等主體階段性入股,為項目爭取增量資金支持,鼓勵各類主體收購項目公司或新設(shè)主體,提供增信背書,實施封閉管理。對于已出險房企的項目,可采取善意保全措施,將相關(guān)資產(chǎn)統(tǒng)一備案至國資平臺,避免被跨地域查封。四是引入專業(yè)機(jī)構(gòu)操盤代建、使用新的營銷品牌,推動項目恢復(fù)運轉(zhuǎn),促進(jìn)剩余貨值盡快銷售。

(二)第二類項目資不抵債但可在本市與其他優(yōu)質(zhì)項目統(tǒng)籌處理:要實現(xiàn)同一集團(tuán)公司項目的市內(nèi)平衡

這類停工樓盤本身已資不抵債,但其控股股東隸屬的集團(tuán)公司在本市還有其他優(yōu)質(zhì)項目,總的剩余可售資產(chǎn)及資金可覆蓋后續(xù)成本,可以通過“打包”方式盤活。

建議統(tǒng)籌使用同一集團(tuán)公司在本市的資金,實現(xiàn)多個項目的市內(nèi)平衡。目前,昆明、湖州已在市內(nèi)平衡方面進(jìn)行了積極探索。盤活此類項目所需的基礎(chǔ)性工作與第一類基本相同,區(qū)別僅在于要適當(dāng)放寬本市同一集團(tuán)公司項目資金的使用限制,允許優(yōu)質(zhì)項目盈余資金用于支持第二類項目盤活,填補(bǔ)其資金硬缺口。對于已出險企業(yè)的項目,可通過市場化收并購的方式,將“打包”后的項目組合整體移交給專業(yè)機(jī)構(gòu),使用新的品牌,恢復(fù)信用,以加快后續(xù)銷售。

相對于市內(nèi)平衡,出險房企一般更愿意先單獨處置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。但優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變賣后,盤活第二類項目將變得更加困難。因此,各地應(yīng)盡快摸底,及時制定針對同一集團(tuán)公司多個項目的紓困方案。

(三)第三類項目資不抵債且無法統(tǒng)籌處理:相關(guān)主體共擔(dān)損失,逐步實現(xiàn)兼顧各方基本訴求的協(xié)調(diào)平衡

這類項目預(yù)售資金被大量挪用,剩余可售資產(chǎn)有限,本身已資不抵債,集團(tuán)公司層面難有充足資金支持,而且在本市沒有其他優(yōu)質(zhì)項目能夠“打包”處理,是目前盤活難度最大的一類。

建議確定由相關(guān)主體共擔(dān)盤活成本的原則,盡量兼顧各方合理的基本訴求,逐步實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡。不同于前兩類項目,這類項目確定盤活方案的難度偏大,建議按照市場化、法治化的原則“兩條路走路”:一是盡量促成各方有基本共識的重整方案,由房企、金融機(jī)構(gòu)、上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)等相關(guān)主體共擔(dān)損失和盤活成本,采取“掛舊賬、付新賬、算總賬”的辦法盡快復(fù)工;二是在無法達(dá)成共識時應(yīng)成立破產(chǎn)清算協(xié)調(diào)專班,引入破產(chǎn)重整投資人,快速處置相關(guān)司法問題后盡快復(fù)工。對于盤活難度大的項目,地方政府還可考慮通過調(diào)整規(guī)劃用途和容積率等方式,適當(dāng)增加項目貨值,提高紓困救助的可行性。

三、政策建議

推進(jìn)保交樓是當(dāng)前社會高度關(guān)注的熱點問題,既是維護(hù)購房人權(quán)益的重要措施,也是穩(wěn)市場預(yù)期、保購房人信心的關(guān)鍵所在。建議在壓實房企責(zé)任基礎(chǔ)上,明確地方政府權(quán)限,分類精準(zhǔn)施策,解決項目融資、銷售和處置中的難點問題,有效推動保交樓各項工作,切實維護(hù)購房人的合法權(quán)益。

一是盡快明確“一樓一策”方案和地方政府接管權(quán)限。各地盡快摸清停工樓盤底數(shù),按資金缺口、資產(chǎn)狀況等確定項目分類,制定“一樓一策”解決方案。在此基礎(chǔ)上,開通辦理各項行政手續(xù)的綠色通道,建立健全行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的“府院聯(lián)動”工作機(jī)制,快速解決司法糾紛。探索將納入保交樓的項目公司“章證照”由工作專班與項目公司共同管理,建立資金共管賬戶,資金實行共同簽批。及時總結(jié)相關(guān)成熟經(jīng)驗,率先推進(jìn)僅需少量政策支持便可復(fù)工的項目,為其他停工項目樹立標(biāo)桿和信心。

二是加大對“保交樓”的金融支持。加快政策性銀行與各地對接,結(jié)合實現(xiàn)三類停工樓盤的解決方案,推動專項借款盡快實施落地。通過專項借款撬動、銀行貸款跟進(jìn),帶動多方共同參與停工項目盤活。鼓勵金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)債權(quán)人適當(dāng)減債、緩債,降低項目盤活負(fù)擔(dān)。加快開發(fā)貸審批流程、允許特殊時期開發(fā)貸進(jìn)行展期,建議由監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一明確開發(fā)貸還款時間自動順延一年,展期后貸款五級分類不降級、相關(guān)銀行責(zé)任人不追責(zé)。

三是審慎查封,保護(hù)購房人的合法權(quán)益。建議各級人民法院異地查封凍結(jié)涉險項目的可處置資產(chǎn)應(yīng)秉持審慎原則。加強(qiáng)法院與不動產(chǎn)登記部門間的信息共享,對于已合同網(wǎng)簽備案的商品住房,原則上法院不進(jìn)行查封凍結(jié)。對于確已簽訂購房合同的情況,地方可適當(dāng)加快辦理合同網(wǎng)簽備案,保障購房人合法權(quán)益。避免因人民法院保全、執(zhí)行預(yù)售資金監(jiān)管賬戶內(nèi)的款項導(dǎo)致施工單位工程進(jìn)度款無法撥付到位,影響項目竣工交付。

四是明確增量資金“后進(jìn)先出”的受償順位,保障并購主體權(quán)益。切實保障保交樓增量資金安全和并購主體利益,明確增量資金“后進(jìn)先出”的受償順位,不受外部債權(quán)人查封凍結(jié),為增量資金提供權(quán)利保障。繼續(xù)支持資產(chǎn)管理公司參與停工樓盤盤活,在階段性支持政策的適用范圍和期限等方面適當(dāng)予以放寬。鼓勵金融機(jī)構(gòu)有序開展并購貸款,重點支持優(yōu)質(zhì)房企等主體兼并收購出險房企停工項目。

五是壓實房企自救主體責(zé)任。敦促停工房企制定化解風(fēng)險的時間表、倒排各項建設(shè)工作進(jìn)度,盡快做好推動實現(xiàn)保交樓的統(tǒng)籌安排,并將最新建設(shè)消息及時傳遞給購房者。對出現(xiàn)長期停工、延期交付的樓盤,堅決追根溯源,對其背后存在的違法違規(guī)問題,依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。