民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的法治保障研究

劉麗 李暉 張鐵生

摘要：當(dāng)前，部分脫貧地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力不強(qiáng)，部分脫貧群眾脫貧基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是民族貧困地區(qū)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)依然艱巨。以湖南省湘西州為例，采用 SWOT 分析法對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、要素市場(chǎng)化配置不到位、內(nèi)生動(dòng)力不足等問題是制約二者有效銜接的主要原因?？梢詮姆ㄖ我暯浅霭l(fā)，通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)銜接保障、人才銜接保障、文化銜接保障、生態(tài)銜接保障、組織銜接保障，來鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村“五個(gè)振興”。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān)；鄉(xiāng)村振興；有效銜接；法治保障；湘西州

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù)，作出一系列重大部署和安排[1]。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年時(shí)，脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，生動(dòng)展示了中國(guó)共產(chǎn)黨人的歷史擔(dān)當(dāng)[2]。

湘西州是精準(zhǔn)扶貧首倡地。2013年11月3日， 習(xí)近平總書記來到湖南省湘西州花垣縣十八洞村考察，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”重要理念，為新時(shí)期中國(guó)扶貧工作指明前進(jìn)方向。湘西州牢記總書記殷切囑托， 自力更生、艱苦奮斗，以 “首倡之地當(dāng)擔(dān)首倡之責(zé)”的政治責(zé)任奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，與全國(guó)全省同步全面建成小康社會(huì)[3]。進(jìn)入新時(shí)代，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)也依然在農(nóng)村。因此，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以更有力的舉措，匯聚更強(qiáng)大的力量來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。本文從法學(xué)、民族學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科視角出發(fā)，深入探索湖南省湘西州鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的法治保障，為全面落實(shí)“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務(wù)，打造“三區(qū)兩地”，建設(shè)“五個(gè)湘西”，跑好全面建設(shè)現(xiàn)代化新湘西“第一棒”提供智力支持。

一、法治在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的重要作用

（一） 提高脫貧質(zhì)量離不開法治保障

自湘西建州以來，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，一代又一代湘西兒女在脫貧發(fā)展的路上不懈探索，經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、解決溫飽式扶貧、“八七”扶貧攻堅(jiān)、整村推進(jìn)扶貧與集中連片扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧脫貧等五個(gè)階段，最終擺脫千年貧困，與全國(guó)全省同步全面建成小康社會(huì)。但是在未來5年過渡期內(nèi)，仍需要通過對(duì)已脫貧人口開展“回頭看”查漏補(bǔ)缺，實(shí)施防止返貧致貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，推行全過程管理，加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)監(jiān)督管理，放大資產(chǎn)效益等措施來鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。而這一切都離不開有力有效的法治。實(shí)踐證明，只有通過規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)，才能確保脫貧方案的精準(zhǔn)實(shí)施；只有不斷強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)的法治保障，才能確保高質(zhì)量鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。

（二） 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開法治保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央從“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)作出的重大決策，是新時(shí)期做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要抓手。從《民法典》提出全方位保障人民群眾各項(xiàng)民事權(quán)利，《刑法》提出嚴(yán)肅整治人民群眾深惡痛疾的各類犯罪行為，《訴訟法》讓“民告官”更有底氣[4]，到《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障，這一部部法律法規(guī)，為新時(shí)期高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。就目前來看，廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后等狀況十分明顯。在這種背景下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要正確處理推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與良法善治之間的辯證邏輯關(guān)系，在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)上深入著力，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在法治保障下順利向前推進(jìn)。

（三）兩者有效銜接離不開法治保障

無論是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，還是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中都會(huì)遇到諸多困難和問題，需要通過法治方式加以解決。一方面，通過把脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施過程中各地行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法法治化、制度化，結(jié)合全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中遇到的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，推進(jìn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在工作力量、規(guī)劃實(shí)施、要素保障等方面的有效銜接，確保牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。另一方面，要根據(jù)國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的最新部署，結(jié)合產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等各個(gè)方面的具體要求，完善具有基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性和區(qū)域性的民生政策，建立健全推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制、法律制度和政策體系，全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向縱深開展。

二、湘西州鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的SWOT分析

（一） 優(yōu)勢(shì)分析

第一，絕對(duì)貧困徹底消除。全州2／3的貧困人口通過產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧，所有貧困村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)5萬元以上，十八洞村榮獲全國(guó)脫貧攻堅(jiān)楷模稱號(hào)。第二，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勁發(fā)展。全州農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)面積突破400萬畝，建成全國(guó)有影響力的富硒獼猴桃基地、椪柑基地、百合基地、優(yōu)質(zhì)煙葉基地和全省最大的茶葉基地。第三，基層基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)“五通五有”，形成“黨建引領(lǐng)、互助五興”的農(nóng)村基層治理模式和村干部坐班值班、為民代辦服務(wù)等制度，在如期高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、同全國(guó)全省一道進(jìn)入全面小康社會(huì)中發(fā)揮重要作用。

（二） 劣勢(shì)分析

第一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠完善，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，各地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相似度高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展不夠，龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社不多，科技支撐能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)信息化、機(jī)械化水平不高。第二，農(nóng)村深層次改革推進(jìn)力度不夠，土地、勞動(dòng)和資本要素市場(chǎng)化配置不到位，農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃和規(guī)范管理，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化水平不高。第三，群眾素質(zhì)有待加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營(yíng)管理方面人才嚴(yán)重不足，高端人才和緊缺專業(yè)人才難引進(jìn)、留不住，農(nóng)村從業(yè)人員接受先進(jìn)科學(xué)技術(shù)能力較弱，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)和自我發(fā)展能力不足。

（三）機(jī)遇分析

第一，宏觀政策帶來新機(jī)遇。國(guó)家就推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化出臺(tái)了一系列政策舉措，特別是為支持建設(shè)湖南自貿(mào)區(qū)，支持民族地區(qū)、革命老區(qū)發(fā)展和湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)提供多重疊加的政策支撐。第二，產(chǎn)業(yè)革命帶來新機(jī)遇。新一輪科學(xué)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化由初期階段邁入中期階段，農(nóng)產(chǎn)品差異化、品質(zhì)化和綠色生態(tài)化供給引領(lǐng)農(nóng)業(yè)綜合效益提升，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接帶來許多重大機(jī)遇。第三， 區(qū)位優(yōu)勢(shì)帶來新機(jī)遇。高鐵、航空時(shí)代到來，帶來區(qū)域發(fā)展格局的巨大變化，也帶動(dòng)人們思想觀念和生產(chǎn)生活方式發(fā)生巨大變革。

（四）挑戰(zhàn)分析

第一，返貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在。由于大病、殘疾、 自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)不穩(wěn)定以及疫情影響等多方面原因，一些脫貧人口返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)不同程度存在。一些徘徊在貧困線邊緣的人群由于未被納入建檔立卡精準(zhǔn)扶貧戶，在就醫(yī)、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面缺少相關(guān)政策支持，也存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。第二，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)人均可支配收入、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)水平、基本公共服務(wù)均等化水平、群眾生活水平等存在明顯差距。第三，內(nèi)生動(dòng)力不足?；鶎咏M織建設(shè)還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，部分黨員干部思想觀念和能力作風(fēng)跟不上或不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，在建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、發(fā)揮科技創(chuàng)新、金融服務(wù)創(chuàng)新等激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力方面的工作做得不夠到位。

三、湘西州鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的對(duì)策及建議

（一） 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)銜接保障，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)扶貧”向“產(chǎn)業(yè)振興”轉(zhuǎn)變

第一，加快推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置，以市場(chǎng)為導(dǎo)向推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)由有到優(yōu)、由小到大，依照市場(chǎng)邏輯規(guī)劃布局“一縣一特、一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”特色產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流合理流動(dòng)，激發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展活力。第二， 以“五好”園區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加快湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)，深化管理體制、用人機(jī)制、投融資體制改革，引入公司＋合作社＋農(nóng)戶＋家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)模式和互聯(lián)網(wǎng)＋農(nóng)業(yè)、大數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)等新機(jī)制，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系現(xiàn)代化水平。

（二） 強(qiáng)化人才銜接保障，實(shí)現(xiàn)“人才扶貧”向“人才振興”轉(zhuǎn)變

第一，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，優(yōu)化人才配置，創(chuàng)新完善鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、評(píng)價(jià)、流動(dòng)、激勵(lì)制度；圍繞8大特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村“三權(quán)分置”“三變”改革，加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人才、農(nóng)村三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展人才；抓好鄉(xiāng)村振興帶頭人、現(xiàn)代企業(yè)家、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、高素質(zhì)農(nóng)民培育，讓各類人才有規(guī)范化、科學(xué)化、法治化的發(fā)展空間。第二，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展需求設(shè)立人才發(fā)展專項(xiàng)資金和項(xiàng)目，吸引一批農(nóng)業(yè)科技人才、經(jīng)營(yíng)管理人才、法律服務(wù)人才來服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)教育、醫(yī)療、文化、旅游等人才下鄉(xiāng)服務(wù)。第三，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政人才、現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)人才建設(shè)，依托湘西職院等院校培育新型職業(yè)農(nóng)民，組織參加技能評(píng)價(jià)、學(xué)歷教育，設(shè)立專門面向農(nóng)民的技能大賽，培養(yǎng)湘西焊工、湘西電工、湘西縫紉工等人才隊(duì)伍。

（三）強(qiáng)化文化銜接保障，實(shí)現(xiàn)“文化扶貧”向“文化振興”轉(zhuǎn)變

第一，加強(qiáng)傳統(tǒng)文化保護(hù)和傳承，深入挖掘土家族、苗族文化的豐富內(nèi)涵，加大對(duì)十八洞村等原生態(tài)傳統(tǒng)村落村容風(fēng)貌保護(hù)力度，加強(qiáng)對(duì)苗族古歌、土家族哭嫁歌、土家族毛古斯舞等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承與發(fā)展，用好文化產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)家書屋、社區(qū)廣播站等文化資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明有機(jī)融合[5]。第二，以新時(shí)代文明實(shí)踐中心試點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，健全完善鄉(xiāng)村公共文化體育設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，建好農(nóng)村文化活動(dòng)中心，重塑鄉(xiāng)村文化生態(tài)，最大限度滿足群眾對(duì)公共文化的需求。第三，推進(jìn)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，抓好鄉(xiāng)村文化、村史、民族風(fēng)情、傳統(tǒng)手藝展示，建立健全文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)和撬動(dòng)更多城市資源和社會(huì)資本流向鄉(xiāng)村領(lǐng)域，以文化與產(chǎn)業(yè)、科技的深入融合助推文化振興。

（四）強(qiáng)化生態(tài)銜接保障，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)扶貧”向“生態(tài)振興”轉(zhuǎn)變

第一，發(fā)揮綠色生態(tài)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展 貫穿于鄉(xiāng)村發(fā)展全過程、全領(lǐng)域，加快建設(shè)全國(guó)綠色低碳發(fā) 展樣板區(qū)。第二，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面 源污染治理和農(nóng)村垃圾焚燒爐整治，全面落實(shí)“河長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”，縱深推進(jìn)礦業(yè)環(huán)境綜合整治，以更大力度治廁 所、治垃圾、治污水，種菜、種花、種樹，創(chuàng)美麗農(nóng)家，最 大限度擴(kuò)大農(nóng)村綠色生態(tài)空間。第三，全面提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)，深入開展生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算評(píng)估工作，建立生態(tài)產(chǎn) 品價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制，通過提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立生態(tài)公益崗 位帶動(dòng)人民群眾穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定增收，探索創(chuàng)新綠色金融產(chǎn) 品和服務(wù)，推廣應(yīng)用減污降碳發(fā)展新模式，鼓勵(lì)全民參與保 護(hù)生態(tài)環(huán)境，讓廣大農(nóng)村變成全新發(fā)展空間。

（五）強(qiáng)化組織銜接保障，實(shí)現(xiàn)“黨建扶貧”向“組織振興”轉(zhuǎn)變

第一，強(qiáng)化各級(jí)黨組織書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制，把鄉(xiāng)村振興作為一把手工程，通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮主體作用、 明確工作抓手、細(xì)化考核辦法等方式，構(gòu)建州、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)書記齊抓鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制。第二，持續(xù)加強(qiáng)村級(jí)黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織書記，選派第一書記和工作隊(duì)，不斷加強(qiáng)農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)，建好農(nóng)村黨群服務(wù)中心，打造一支政治過硬、本領(lǐng)過硬、作風(fēng)過硬，同時(shí)懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的專業(yè)化干部隊(duì)伍。第三，圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展和人的全面進(jìn)步，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，探索建立健全政治、自治、法治、德治、智治“五治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，健全社會(huì)治安分級(jí)分類動(dòng)態(tài)管控機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳武.高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-06-05（09）.

[2]鄭文濤.偉大脫貧攻堅(jiān)精神是奮進(jìn)新時(shí)代的強(qiáng)大精神動(dòng)力[N].光明日?qǐng)?bào)，2021-04-28（08）.

[3]鄒繼紅，金中基，鄧晶琎，等.“首倡地”的答卷——湘西土家族苗族自治州“精準(zhǔn)扶貧”生動(dòng)實(shí)踐[N].湖南日?qǐng)?bào)，2020-07-27（01）.

[4]趙承，霍小光，鄒偉，等.為千秋偉業(yè)夯基固本——習(xí)近平法治思想引領(lǐng)新時(shí)代全面依法治國(guó)紀(jì)實(shí)[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-11-19（01）.

[5]范建華.有的放矢：大力推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-06-03（09）.

基金項(xiàng)目：2021年度湘西州哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)、法學(xué)會(huì)特別委托重點(diǎn)課題“民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的法治保障研究”，項(xiàng)目編號(hào)：ZSP2021W08。

作者簡(jiǎn)介：劉麗（1984-），女，湖南吉首人，碩士，講師，研究方向：生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；李暉（1981-），女，湖南吉首人，碩士，副教授，研究方向：畜牧獸醫(yī)及動(dòng)物疫病防治。

（責(zé)任編輯許麗萍）