國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)的研究及實(shí)現(xiàn)

陳誠(chéng) 馬乖棉 郭榮霞 鄭明星

一、 研究背景

2019年7月18日，自然資源部辦公廳發(fā)文《關(guān)于開展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》（自然資辦發(fā)[2019]38號(hào)），要求各地建設(shè)完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，全面實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)通，推進(jìn)與其他相關(guān)部門信息平臺(tái)的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享，建設(shè)從國(guó)家到市縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管。

2022年10月18日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186號(hào)），要求落實(shí)好《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》要求，鞏固和深化“多規(guī)合一”改革成果，加快地方各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制報(bào)批，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理。

為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)土空間用途管制建設(shè)，整合目前各部門空間數(shù)據(jù)，編制統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用，相關(guān)單位構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)勢(shì)在必行。

二、建設(shè)思路與方法

（一）建設(shè)思路

建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃 “一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)首先從統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系出發(fā)，基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，參照自然資源信息化數(shù)據(jù)類型要求，建設(shè)“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)。本次研究構(gòu)建了系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、數(shù)據(jù)資源支持體系、規(guī)劃監(jiān)管與業(yè)務(wù)管理規(guī)則體系、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)模型體系等四大系統(tǒng)支撐體系。

1.統(tǒng)一的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

國(guó)土空間規(guī)劃 “一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)首先應(yīng)構(gòu)建一套從數(shù)據(jù)建設(shè)到系統(tǒng)運(yùn)行的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范、數(shù)據(jù)匯交、數(shù)據(jù)質(zhì)檢、系統(tǒng)接口、系統(tǒng)運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。本研究通過建立國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的適用范圍、規(guī)范引用文件、術(shù)語(yǔ)定義、數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容、要素分類編碼、定位基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)定義、要素分層、數(shù)據(jù)交換文件命名規(guī)則、數(shù)據(jù)交換內(nèi)容與格式，以及元數(shù)據(jù)等信息進(jìn)行定義和描述。

2.全覆蓋的數(shù)據(jù)資源支撐體系

全覆蓋的數(shù)據(jù)資源體系作為“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)的底板支撐，是系統(tǒng)建設(shè)的核心體系。通過梳理、構(gòu)建，形成滿足國(guó)土空間規(guī)劃“一張底圖”（底板數(shù)據(jù)）、“一張藍(lán)圖”（規(guī)劃數(shù)據(jù)）、“一張管理用圖”（管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)）建設(shè)要求的數(shù)據(jù)資源體系，全覆蓋現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)資源，為全要素國(guó)土空間規(guī)劃編制及實(shí)施管理提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。

3.全流程的規(guī)劃監(jiān)管與業(yè)務(wù)管理規(guī)則體系

梳理全流程的規(guī)則體系作為“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，其內(nèi)容包括明確自然資源業(yè)務(wù)事權(quán)及管理邊界，構(gòu)建包含業(yè)務(wù)管理規(guī)則、各類監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)分析規(guī)則、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警實(shí)施指引等內(nèi)容在內(nèi)的全流程規(guī)劃監(jiān)管與業(yè)務(wù)管理規(guī)則體系，形成了從管控標(biāo)準(zhǔn)到審批成果管理規(guī)則的全流程統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)、及時(shí)反饋的一整套標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)規(guī)則體系。

4.可定制的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)模型體系

實(shí)現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)應(yīng)用指標(biāo)預(yù)警的關(guān)鍵在于構(gòu)建一套可定制的監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警指標(biāo)模型體系。該體系包含一套技術(shù)方法：多源大數(shù)據(jù)采集、處理；一套滿足規(guī)劃編制及其實(shí)施監(jiān)督業(yè)務(wù)需要的集成模型；一套大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，輔助規(guī)劃編制、空間管制和實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警；多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，集成相關(guān)技術(shù)和模型，以進(jìn)行系統(tǒng)功能模塊研發(fā)。

（二）總體框架

基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，在自然資源本底現(xiàn)狀的全域數(shù)字化基礎(chǔ)上，建立以開展國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管為目標(biāo)，以覆蓋規(guī)劃成果應(yīng)用、規(guī)劃審批管理、分析評(píng)價(jià)、評(píng)估預(yù)警全流程信息系統(tǒng)為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃信息化系統(tǒng)，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃用途管制制度的落實(shí)，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理和用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理新機(jī)制，監(jiān)管國(guó)土空間開發(fā)利用活動(dòng)，提升政府管理決策水平。

其總體技術(shù)框架圖如圖1所示。

三、系統(tǒng)研究實(shí)現(xiàn)

（一）國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用中心

基于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的各類數(shù)據(jù)及功能，為國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警全過程提供國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用。系統(tǒng)將提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)瀏覽和地圖操作功能，按照國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源目錄進(jìn)行瀏覽、查詢、定位；滿足多源數(shù)據(jù)集成瀏覽展示、查詢應(yīng)用、對(duì)比分析等功能。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警中心

1.國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià)

以國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為基礎(chǔ)，利用相關(guān)算法、模型等開展分析評(píng)價(jià)，支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制。對(duì)耕地、水、森林、濕地、草原、海洋以及礦產(chǎn)資源等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，分析土地利用現(xiàn)狀的面積、位置、權(quán)屬等。以國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為基礎(chǔ)，利用相關(guān)算法、模型、識(shí)別國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的主要問題，支持國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估。

2.國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警

通過調(diào)用指標(biāo)庫(kù)及模型庫(kù)相關(guān)成果，實(shí)現(xiàn)對(duì)三條紅線、自然資源、生態(tài)環(huán)境的主要要素變化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等開發(fā)利用行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。依據(jù)指標(biāo)預(yù)警等級(jí)和閾值，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)違反國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中的開發(fā)保護(hù)邊界及保護(hù)要求的情況，或有突破約束性指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的情況及時(shí)預(yù)警，輔助生成預(yù)警評(píng)估報(bào)告。

3.資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)評(píng)估

為滿足資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警智能分析和動(dòng)態(tài)可視化展現(xiàn)的需求，整合集成資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提供對(duì)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估和決策支持功能，推動(dòng)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。建立監(jiān)管模型，利用自然資源調(diào)查及相關(guān)部門監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及評(píng)價(jià)結(jié)果，按照預(yù)警等級(jí)進(jìn)行劃分并管控，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管。建立評(píng)估模型，針對(duì)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況，動(dòng)態(tài)獲取相關(guān)部門的全域或特定區(qū)域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的動(dòng)態(tài)評(píng)估，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警效率。

（三）國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)模型管理中心

通過指標(biāo)管理和模型管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警中指標(biāo)和模型的可視化管理。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的各類規(guī)則模型、評(píng)價(jià)模型、評(píng)估模型進(jìn)行算法開發(fā)實(shí)現(xiàn)，通過算法注冊(cè)、數(shù)據(jù)源管理及配套可視化工具。實(shí)現(xiàn)模型的統(tǒng)一管理和應(yīng)用，為國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警等提供模型計(jì)算支撐。

（四）國(guó)土空間成果共享服務(wù)中心

共享服務(wù)管理平臺(tái)以在線的方式提供地圖、影像圖、元數(shù)據(jù)、空間分析等各類標(biāo)準(zhǔn)空間信息服務(wù)，支持各應(yīng)用系統(tǒng)的二次開發(fā)和運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

“一張圖”系統(tǒng)的搭建是適應(yīng)規(guī)劃變革，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源管理和共享、國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和實(shí)施評(píng)估預(yù)警的重要支撐，是做好國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)條件。如何構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、智能化系統(tǒng)，滿足地方國(guó)土空間規(guī)劃 “一張圖”系統(tǒng)特色功能需要，仍然是當(dāng)前面臨的一大難點(diǎn)。本文通過厘清“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)思路，構(gòu)建國(guó)土規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)設(shè)計(jì)，提出“四大體系 + 四大應(yīng)用中心”的一體化設(shè)計(jì)模式，探索了新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的新路徑。

作者單位：陳誠(chéng)、馬乖棉、郭榮霞 武漢蟻圖時(shí)空科技有限公司

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