完善地方數(shù)據(jù)立法　助力數(shù)字中國(guó)建設(shè)

羅先覺(jué)

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出，建設(shè)數(shù)字中國(guó)是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的有力支撐。在數(shù)字中國(guó)建設(shè)中，數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)、數(shù)據(jù)利用的規(guī)范、數(shù)據(jù)安全的維護(hù)等，都離不開(kāi)數(shù)據(jù)立法的保障。當(dāng)前，國(guó)家層面數(shù)據(jù)立法側(cè)重于數(shù)據(jù)安全與保護(hù)，而地方數(shù)據(jù)立法所涉領(lǐng)域更加廣泛，既有綜合類(lèi)、促進(jìn)發(fā)展類(lèi)立法，也有行業(yè)性數(shù)據(jù)立法。然而，地方數(shù)據(jù)立法中，法律條款可執(zhí)行性不強(qiáng)、數(shù)據(jù)開(kāi)放主管部門(mén)不一、個(gè)人權(quán)利保護(hù)程度參差不齊、數(shù)據(jù)確權(quán)缺乏上位法依據(jù)等問(wèn)題較為突出，亟待進(jìn)一步完善，從而更好地助力數(shù)字中國(guó)建設(shè)。

地方數(shù)據(jù)立法作用不容小覷

我國(guó)已經(jīng)有了數(shù)據(jù)安全法等國(guó)家層面數(shù)據(jù)立法，為什么還要進(jìn)行地方數(shù)據(jù)立法？一是地方政府?dāng)?shù)據(jù)極其龐大，需要通過(guò)地方數(shù)據(jù)立法促進(jìn)和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的安全管理、開(kāi)放共享和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用。二是地方政府是其行政轄區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)要素資源的行政管理者，需要通過(guò)地方數(shù)據(jù)立法構(gòu)建本行政轄區(qū)的數(shù)據(jù)法律秩序，解決數(shù)據(jù)相關(guān)矛盾和利益沖突，促進(jìn)本轄區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康、安全和可持續(xù)發(fā)展。三是地方數(shù)據(jù)立法通過(guò)先行先試，可以為進(jìn)一步制定國(guó)家層面數(shù)據(jù)立法積累經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)地方數(shù)據(jù)立法可以追溯到政務(wù)信息的相關(guān)立法。2000年前后，不少省市就政務(wù)信息的開(kāi)放共享等制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章，但隨著數(shù)據(jù)立法的興起，多數(shù)地方的政務(wù)信息立法被廢止。截至目前，全國(guó)共有關(guān)于數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)37部、地方政府規(guī)章33部，從立法地域分布看，有19個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)和6個(gè)設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)制定了地方性數(shù)據(jù)法規(guī)，22個(gè)省級(jí)人民政府和11個(gè)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府制定了地方政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)章，尚有12個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)未見(jiàn)發(fā)布地方性數(shù)據(jù)法規(guī)，9個(gè)省級(jí)人民政府未見(jiàn)發(fā)布地方政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)章。從立法主題看，70部關(guān)于數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，綜合類(lèi)立法占到11.4%，關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)或者數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法占到30%，關(guān)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的立法占到47%，關(guān)于醫(yī)療數(shù)據(jù)、地理數(shù)據(jù)等行業(yè)數(shù)據(jù)的立法占到8.6%，關(guān)于數(shù)據(jù)安全的立法占到2.9%。

我國(guó)地方數(shù)據(jù)立法有待完善

與全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院立法相比，地方立法往往速度更快。但是在提高立法效率的同時(shí)，也不能忽視立法的科學(xué)性。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方數(shù)據(jù)立法存在以下不足。

一是可執(zhí)行性不強(qiáng)的問(wèn)題比較普遍。不少地方在中央發(fā)布大數(shù)據(jù)或者數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策之后，紛紛制定了促進(jìn)大數(shù)據(jù)或者數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)，但是可執(zhí)行性不強(qiáng)的問(wèn)題較為普遍。突出表現(xiàn)為：立法同質(zhì)化明顯，有些地方直接照搬中央立法或者照搬其他地方立法，政府規(guī)章照搬地方性法規(guī)，缺乏針對(duì)性的具體措施；倡導(dǎo)性條款過(guò)多；內(nèi)容粗略，甚至缺失重要條款，有些地方的數(shù)據(jù)立法沒(méi)有設(shè)置法律責(zé)任篇章或條款，有的雖然設(shè)置相關(guān)條款，但是內(nèi)容非常簡(jiǎn)單。

二是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主管部門(mén)不一。明確責(zé)任主體及其職責(zé)，是推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的先決條件。分析立法文本發(fā)現(xiàn)，各地存在由網(wǎng)信部門(mén)、數(shù)據(jù)資源管理局、政務(wù)服務(wù)管理辦公室、政府辦公廳等部門(mén)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的不同做法。各地固然可以因地制宜，但是設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放有利于整合行政執(zhí)法資源，提高效率。

三是個(gè)人權(quán)利保護(hù)程度參差不齊。對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放中的個(gè)人信息保護(hù)，各地也存在不同做法。有的地方將個(gè)人隱私、個(gè)人信息列為不予開(kāi)放類(lèi)，有的規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)審查后方能開(kāi)放，有的規(guī)定經(jīng)過(guò)脫敏處理或者取得相關(guān)權(quán)利人同意后方能開(kāi)放。顯然，不予開(kāi)放與有條件開(kāi)放完全不同，經(jīng)過(guò)脫敏處理后開(kāi)放與取得權(quán)利人同意后開(kāi)放也有本質(zhì)區(qū)別，可見(jiàn)各地?cái)?shù)據(jù)立法對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)程度強(qiáng)弱有別。

四是數(shù)據(jù)確權(quán)缺乏上位法依據(jù)。數(shù)據(jù)確權(quán)在學(xué)術(shù)界仍有較大爭(zhēng)議，但是中央政策已經(jīng)確立建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的大方向。民法典第116條規(guī)定：“物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容，由法律規(guī)定。”目前我國(guó)法律尚未規(guī)定數(shù)據(jù)獲得物權(quán)保護(hù)。但是，有的地方政府規(guī)章明文規(guī)定將政務(wù)數(shù)據(jù)納入國(guó)有資產(chǎn)管理，有的地方政府規(guī)章規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)歸國(guó)家所有。姑且不論數(shù)據(jù)資產(chǎn)在技術(shù)上能否像其他國(guó)有資產(chǎn)那樣進(jìn)行管理，僅就物權(quán)法的原則而言，能否對(duì)數(shù)據(jù)給予物權(quán)保護(hù)就是極有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

此外，研究發(fā)現(xiàn)，地方數(shù)據(jù)立法對(duì)基礎(chǔ)概念的定義值得商榷。以政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)這幾個(gè)概念為例，有的地方將政府?dāng)?shù)據(jù)或者政務(wù)數(shù)據(jù)界定為行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中制作、獲取的記錄、文件、資料、圖表等各類(lèi)數(shù)據(jù)資源，即數(shù)據(jù)持有主體限定為行政機(jī)關(guān)或者政府部門(mén)。但是，有的地方將政務(wù)數(shù)據(jù)的持有主體擴(kuò)大為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他依法經(jīng)授權(quán)、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)。可見(jiàn)，上述基礎(chǔ)概念的范圍和數(shù)據(jù)持有人的性質(zhì)均有所不同，政府?dāng)?shù)據(jù)或者政務(wù)數(shù)據(jù)與其他公共數(shù)據(jù)能否適用同樣的開(kāi)放共享和管理規(guī)則是存有疑問(wèn)的。

地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)處理好幾大關(guān)系

鑒于當(dāng)前我國(guó)地方數(shù)據(jù)立法存在的問(wèn)題，完善我國(guó)數(shù)據(jù)立法，應(yīng)處理好幾大關(guān)系。

一是處理好地方立法與國(guó)家立法的關(guān)系。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方人大常委會(huì)可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在國(guó)家法律、行政法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，制定地方性法規(guī)和規(guī)章，這些既不能與上位法抵觸，也不能在探索創(chuàng)新上過(guò)于激進(jìn)，還不宜照搬上位法或者中央政策中的倡導(dǎo)性條款，避免“應(yīng)景式”立法。

二是處理好數(shù)據(jù)利用與權(quán)利權(quán)益保護(hù)的關(guān)系。數(shù)據(jù)承載著個(gè)人權(quán)利、商業(yè)利益、公共管理等多重價(jià)值目標(biāo)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)效能，挖掘數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值，提高公共管理水平，是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，但是保護(hù)個(gè)人信息和其他個(gè)人數(shù)據(jù)所承載的個(gè)人隱私、尊嚴(yán)、安全等權(quán)益，不可偏廢。

三是處理好數(shù)據(jù)確權(quán)與數(shù)據(jù)利用的關(guān)系。數(shù)據(jù)確權(quán)在世界上尚無(wú)一定之規(guī)，數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等數(shù)據(jù)利用方式也不是必須以數(shù)據(jù)所有權(quán)為前提，因此進(jìn)行地方立法時(shí)，不必急于求成，非要確定數(shù)據(jù)所有權(quán)不可，而是應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置方面積極探索。

四是處理好數(shù)據(jù)立法全面性與優(yōu)先性的關(guān)系。如前所述，現(xiàn)有的地方數(shù)據(jù)立法中，綜合性立法并不多見(jiàn)。綜合性數(shù)據(jù)立法的內(nèi)容首先是全面，但是如果面面俱到而缺乏可操作性的制度規(guī)定，其實(shí)施效果則形同虛設(shè)，反倒是浪費(fèi)了立法資源。與其制定寬泛的綜合類(lèi)數(shù)據(jù)立法和促進(jìn)發(fā)展類(lèi)立法，還不如將政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、行業(yè)性數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用等列為地方立法的優(yōu)先選項(xiàng)，制定更適合本地實(shí)情和需要的數(shù)據(jù)立法，避免貪大求全。