商洛市退耕還林工程高質(zhì)量發(fā)展研究

談多多

商洛市林業(yè)局，陜西 商洛 726000

0 引言

實(shí)施退耕還林工程，是我國(guó)立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局提出的重大戰(zhàn)略舉措［1］。近年來(lái)，陜西省商洛市積極響應(yīng)號(hào)召，通過(guò)實(shí)施退耕還林工程及配套的后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育、補(bǔ)植補(bǔ)造、農(nóng)民技能培訓(xùn)等一系列項(xiàng)目，有效地改善了退耕群眾的生產(chǎn)生活條件，取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。目前，商洛市退耕還林工程進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段。為進(jìn)一步鞏固退耕還林成效，促進(jìn)商洛市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，筆者總結(jié)了當(dāng)?shù)匾褜?shí)施的退耕還林工程建設(shè)成效，分析其存在的問(wèn)題，并提出針對(duì)性建議。

1 商洛市概況

商洛市是國(guó)家南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)區(qū)，也是陜西省林業(yè)大市、重點(diǎn)林區(qū)。商洛市林業(yè)局退耕還林還草中心統(tǒng)計(jì)得出，2021 年商洛市林地面積達(dá)1 624 173.33 hm2，森林覆蓋率達(dá)69.56%，較“十二五”末增長(zhǎng)3.06%；林木蓄積量達(dá)4 318.7 萬(wàn)m3，較“十二五”末增長(zhǎng)1 075.0萬(wàn)m3；總?cè)丝?50.21萬(wàn)人，耕地面積199 733.33 hm2。2021 年，商洛市 生 產(chǎn)總值852.29 億元，比2020 年增長(zhǎng)9.5%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值118.50億元，同比增長(zhǎng)6.0%，占生產(chǎn)總值的13.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值339.77 億元，同比增長(zhǎng)12.8%，占生產(chǎn)總值的39.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值394.02 億元，同比增長(zhǎng)8.3%，占生產(chǎn)總值的46.2%［2］。

2 商洛市退耕還林工程實(shí)施情況

自1999 年實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，商洛市緊緊圍繞“規(guī)范管理、提質(zhì)增效、抓點(diǎn)示范、全面推進(jìn)”的工作思路，以“加快生態(tài)修復(fù)、發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)、助推精準(zhǔn)脫貧”為總目標(biāo)，嚴(yán)格按照有關(guān)工程管理制度和技術(shù)規(guī)程組織實(shí)施退耕還林工作，做到科學(xué)規(guī)劃、分階段實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)；市、縣成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)退耕還林工作，制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極推動(dòng)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)，堅(jiān)持把確保質(zhì)量、提高效益放在首位。截至2020 年，商洛市退耕還林工作取得了豐碩成果（詳見(jiàn)表1）。

表1 1999—2020年商洛市退耕還林工程實(shí)施情況 hm2

由表1 可知，商洛市第一輪退耕還林工程（1999—2013年）累計(jì)退耕還林面積186 966.66 hm2，其中退耕地造林面積73 633.33 hm2、荒山造林面積95 000.00 hm2、封山育林面積18 333.33 hm2；商洛市于2014 年開展第二輪退耕還林工程，截至2020 年，累計(jì)退耕還林面積42 333.33 hm2，其中退耕地造林面積42 066.66 hm2、荒山造林面積266.67 hm2。1999—2020 年，商洛市累計(jì)完成退耕還林工程任務(wù)229 299.99 hm2。其中，退耕地造林面積115 699.99 hm2，占比50.46%；荒山造林面積95 266.67 hm2，占比41.54%；封山育林面積18 333.33 hm2，占比8.00%。

3 商洛市退耕還林工程建設(shè)成效

3.1 生態(tài)成效

對(duì)退耕還林工程建設(shè)成效進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，不僅是回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，也是林業(yè)部門加強(qiáng)退耕還林管理、對(duì)退耕還林工程進(jìn)行提質(zhì)增效的基礎(chǔ)［3］。2013 年，商洛市退耕還林工程建設(shè)所產(chǎn)生的生態(tài)效益年總價(jià)值可折合人民幣79.42億元，其中涵養(yǎng)水源價(jià)值25.17億元，保育土壤價(jià)值6.08 億元，固碳釋氧價(jià)值15.08 億元，積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)價(jià)值2.11億元，凈化大氣環(huán)境價(jià)值20.32億元，生物多樣性保護(hù)價(jià)值9.69億元，森林防護(hù)價(jià)值0.97億元［4］。多年來(lái)，通過(guò)退耕還林等林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)，商洛市森林覆蓋率、植被覆蓋度大幅度提高，林草面積快速增加，生物多樣性得到豐富，取得了顯著的生態(tài)成效。

3.2 經(jīng)濟(jì)成效

截至2021 年，商洛市新一輪退耕還林工程建設(shè)累計(jì)爭(zhēng)取到國(guó)家資金10.66億元，工程項(xiàng)目重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，大力發(fā)展連翹、板栗、紅仁核桃等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)特色經(jīng)濟(jì)林，發(fā)揮退耕還林經(jīng)濟(jì)效益，帶動(dòng)退耕農(nóng)戶增收致富。僅在“十三五”時(shí)期，商洛市就獲得退耕還林投資1.88 億元、政策補(bǔ)助資金6.00 億元。商洛市累計(jì)完成第一輪退耕還林工程建設(shè)130 998.67 hm2，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金2.46 億元；完成第二輪退耕還林工程建設(shè)任務(wù)42 333.33 hm2，兌現(xiàn)第二輪退耕還林補(bǔ)助資金39 264.53 萬(wàn)元。第二輪退耕還林工程建設(shè)涉及建檔立卡貧困戶退耕還林面積9 853.33 hm2，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金12 240.54萬(wàn)元，惠及3.77萬(wàn)農(nóng)戶、12.86萬(wàn)人，戶均增收3 246.22 元。截至2022 年底，商洛市積極爭(zhēng)取退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)、補(bǔ)植補(bǔ)造、農(nóng)民技能培訓(xùn)等配套項(xiàng)目60 余個(gè)，總投資5.63 億元［2］。目前，依托退耕還林及其后續(xù)產(chǎn)業(yè)，商洛市已建成一大批優(yōu)質(zhì)良種核桃、板栗、油茶、牡丹、速生楊等高標(biāo)準(zhǔn)栽培示范基地，輻射帶動(dòng)作用明顯。退耕還林工程有力地促進(jìn)了商洛市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。

3.3 社會(huì)成效

退耕還林工程的實(shí)施，改變了商洛市農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)生活方式，提高了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，加快了農(nóng)民增收致富的步伐。當(dāng)?shù)卮罅慷钙赂赝烁?，改變了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村廣種薄收的耕作模式，解放了農(nóng)村大量勞動(dòng)力，為年輕人外出創(chuàng)業(yè)提供了便利。商洛市特色經(jīng)濟(jì)林基地的建設(shè)增加了農(nóng)民在家就業(yè)的機(jī)會(huì)，穩(wěn)定了農(nóng)村社會(huì)秩序，同時(shí)為農(nóng)民增收開辟了新途徑。

2012—2021 年，商洛市第一產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比、林業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)村居民人均可支配收入的變化情況如表2 所示。隨著退耕還林面積的增加，商洛市林業(yè)總產(chǎn)值從2012 年的80 326 萬(wàn)元增長(zhǎng)到2021 年的130 883 萬(wàn)元，總體呈上升趨勢(shì)；商洛市農(nóng)村居民人均可支配收入呈上升趨勢(shì)。其中從2012 年的5 425 元增加到2021年的11 969元。2012—2021年，商洛市第一產(chǎn)業(yè)比重總體呈下降趨勢(shì)。其中，2012—2018 年下降較快，占比由2012 年的20.08%下降到2018 年的12.22%，降低了7.86 個(gè)百分點(diǎn)；2019—2020 年，商洛市第一產(chǎn)業(yè)比重略有上升；2021年又下降到13.90%。第一產(chǎn)業(yè)比重的持續(xù)下降說(shuō)明隨著退耕還林工程的實(shí)施，商洛市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，更多的農(nóng)民從事加工業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的生活水平得到進(jìn)一步提高。

表2 2012—2021年商洛市經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)變化

4 商洛市退耕還林工程建設(shè)存在的問(wèn)題

4.1 退耕還林提質(zhì)增效項(xiàng)目少

實(shí)施退耕還林提質(zhì)增效項(xiàng)目是落實(shí)退耕還林成果鞏固政策的保障。目前，商洛市退耕還林工程建設(shè)由大面積擴(kuò)張轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，重點(diǎn)任務(wù)集中在撫育管護(hù)和落實(shí)成果鞏固措施上，但缺少提質(zhì)增效項(xiàng)目。雖然國(guó)家正在制定退耕還林工程提質(zhì)增效規(guī)劃，但是具體退耕還林提質(zhì)增效項(xiàng)目尚未制定和下達(dá)。商洛市目前能夠?qū)嵤┑奶豳|(zhì)增效項(xiàng)目較少，且實(shí)施難度大，難以有效協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方力量，不利于退耕還林工程建設(shè)和成果鞏固。

4.2 退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低

商洛市退耕還林工程投資全部來(lái)自中央財(cái)政，市、縣沒(méi)有追加配套資金。第一輪退耕還林工程建設(shè)期的生態(tài)林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高，補(bǔ)助年限長(zhǎng)，群眾積極性相對(duì)較高；2014 年后，第二輪退耕還林工程建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，群眾退耕熱情銳減，嚴(yán)重影響了退耕還林后續(xù)工作推進(jìn)和退耕還林成果鞏固。

4.3 后期撫育管護(hù)責(zé)任難落實(shí)

退耕還林應(yīng)“三分造、七分管”。目前，商洛市退耕還林工程各級(jí)配套工作經(jīng)費(fèi)少，沒(méi)有專門的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致后期管護(hù)責(zé)任難落實(shí)，使退耕還林工程質(zhì)量大打折扣。同時(shí)，退耕林地分散到戶，既有復(fù)耕現(xiàn)象，又有因勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移而無(wú)人管護(hù)問(wèn)題，導(dǎo)致退耕還林地塊處于野生狀態(tài)，嚴(yán)重影響了退耕還林成果的鞏固提高。

5 商洛市退耕還林工程高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策

目前，商洛市退耕還林工作已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)以鞏固現(xiàn)有退耕還林工程建設(shè)成果、加快高質(zhì)量發(fā)展為總目標(biāo)，持續(xù)有計(jì)劃地實(shí)施退耕還林工程。商洛市應(yīng)著力加強(qiáng)退耕還林成果鞏固和提質(zhì)增效，從量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)移到質(zhì)的提升上來(lái)，因地制宜、因地施策，通過(guò)采取補(bǔ)植補(bǔ)造、森林撫育、灌木平茬、退化林修復(fù)和低質(zhì)低效林改造等措施，全面提升退耕還林質(zhì)量，培育健康、穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)商洛市森林生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力和整體功能［5］。

5.1 增加提質(zhì)增效項(xiàng)目

商洛市應(yīng)加強(qiáng)對(duì)退耕還林已實(shí)施項(xiàng)目的調(diào)研評(píng)估，因地制宜制定退耕還林提質(zhì)增效項(xiàng)目規(guī)劃，將第一輪退耕還林工程建設(shè)的生態(tài)林全部納入公益林補(bǔ)償范圍，安排實(shí)施撫育項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)第一輪退耕還林工程建設(shè)中退化的林分爭(zhēng)取實(shí)施退化林修復(fù)、補(bǔ)植補(bǔ)造、改造提升等項(xiàng)目。同時(shí)，各地政府應(yīng)對(duì)第二輪退耕還林繼續(xù)做好撫育管護(hù)，制定并實(shí)施退耕還林提質(zhì)增效項(xiàng)目，切實(shí)提升退耕還林項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

5.2 追加補(bǔ)助管護(hù)資金

我國(guó)林業(yè)管理相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善退耕還林管理制度，強(qiáng)化資金管理，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)二者關(guān)系，適時(shí)調(diào)整退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增補(bǔ)退耕地還林后期管護(hù)資金。同時(shí)，省、市財(cái)政部門應(yīng)征求縣級(jí)林業(yè)部門意見(jiàn)建議，合理制訂退耕還林工作經(jīng)費(fèi)方案，確?；鶎酉嚓P(guān)管護(hù)工作順利開展。

5.3 落實(shí)后期撫育管護(hù)責(zé)任

各地應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)退耕還林計(jì)劃、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到縣”規(guī)定，逐步完善退耕還林管理制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任；將第二輪退耕還林成林的林分全部納入林地管理，嚴(yán)格落實(shí)林地管理制度，依法護(hù)林，保證退耕還林面積不減、質(zhì)量不降；探索可持續(xù)經(jīng)營(yíng)在退耕還林中的應(yīng)用，推廣并實(shí)行森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式。