基層政府惠農(nóng)政策執(zhí)行困境及對策
——基于街頭官僚理論

董麗娜

吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000

0 引言

惠農(nóng)政策的有效實施關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系農(nóng)村發(fā)展大業(yè)。從中央制定惠農(nóng)政策到地方配合執(zhí)行惠農(nóng)政策，再到政策惠及農(nóng)民受眾，期間往往經(jīng)歷多個層級與復(fù)雜環(huán)節(jié)。政策下沉過程中的主客觀因素可能使惠農(nóng)政策執(zhí)行出現(xiàn)“失真”“變異”問題，達不到預(yù)期效果。因此，研究惠農(nóng)政策現(xiàn)存執(zhí)行困境并提出針對性解決措施具有重要意義。

1 街頭官僚理論與基層政府惠農(nóng)政策執(zhí)行相關(guān)性分析

1.1 街頭官僚理論概述

20 世紀70 年代，美國學(xué)者李普斯基（Lipsky）開創(chuàng)了街頭官僚（Street-Level-Bureaucrat）理論的研究。街頭官僚是指處于基層，在日常工作中直接與公民打交道，并且擁有實質(zhì)自由裁量權(quán)的公職人員［1］。典型的街頭官僚包括公立學(xué)校的教師、警察、社會工作者、基層法官、律師等執(zhí)行法律、為民眾提供各種接觸政府渠道的政府工作人員。街頭官僚一般具有以下特征：①擁有較高的自由裁量權(quán)，有權(quán)對政策施行作出自主決策；②在整個官僚體系的最底層，與他們的管理者及高層行政人員相比，他們地位低、權(quán)力小，但數(shù)量龐大；③街頭官僚的工作直面公眾，與和他們同層級但從事文書工作的官僚相比，他們是公共服務(wù)和公共政策的實際提供者和執(zhí)行者，他們在工作中的表現(xiàn)直接影響著政府績效和民眾對政府的評價；④街頭官僚所從事的大多是勞動密集型工作，他們通過人力向民眾提供服務(wù)，其工資占據(jù)公共服務(wù)成本的大部分；⑤街頭官僚掌握一定程度的專門知識或技術(shù)，從而使他們的上級對他們產(chǎn)生信賴，使服務(wù)對象對其愿意遵從。街頭官僚理論引入我國后，結(jié)合我國政治情境，我國學(xué)者更多地將政府工作人員或公務(wù)員劃定為街頭官僚范圍，如村組工作者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等。

街頭官僚理論的主要研究內(nèi)容包括自由裁量權(quán)和街頭官僚行為范式，其中自由裁量權(quán)是街頭官僚研究的核心。雖然街頭官僚處于政策執(zhí)行的末端，但是由于其行為的高度風(fēng)險性和臨時適應(yīng)性，不免在政策執(zhí)行過程中進行政策變通，將頂層決策者制定的政策進行一定更改，以達到自身追求的目的。與其說街頭官僚扮演著“受命執(zhí)行”的角色，不如說其行為路徑是對公共政策自上而下的檢驗過程。街頭官僚在政策執(zhí)行過程中更多扮演“實際政策制定者”的角色。街頭官僚的行為范式包括行為特征與行為邏輯。其行為特征表現(xiàn)為以下3 點。一是執(zhí)行現(xiàn)場性。街頭官僚日常工作在基層，與公民產(chǎn)生直接互動。二是高度自主性。街頭官僚擁有較高的自由裁量權(quán)，加之基層工作往往需要處理突發(fā)性事件，在日常工作與政策執(zhí)行過程中其有權(quán)決定政策的實施方向。三是監(jiān)督匱乏性。數(shù)量龐大的街頭官僚活躍在社會底層各個角落，人員與權(quán)力分散，導(dǎo)致難以對其進行強有力的監(jiān)督。激勵缺失、規(guī)則依賴、選擇執(zhí)行和一線棄權(quán)4 個方面構(gòu)成了街頭官僚的行為邏輯。

1.2 街頭官僚理論與村組干部執(zhí)行惠農(nóng)政策的相關(guān)性

惠農(nóng)政策指政府為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入和生活水平、推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展而對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村給予的政策傾斜和優(yōu)惠，主要分為福利型、保障型、公益型、保險型、培育型惠農(nóng)政策五大類［2］。作為惠農(nóng)政策執(zhí)行的真正主體，村組干部成為政策供給端與需求端的聯(lián)系橋梁，充當國家與農(nóng)民群體間的“溝通媒介”。因此，采用街頭官僚理論解讀農(nóng)村村組干部執(zhí)行惠農(nóng)政策問題的契合性較高。

一方面，村組干部具有較高的自由裁量權(quán)。我國村組干部處于惠農(nóng)政策執(zhí)行末端，扮演著“受命執(zhí)行”的角色。但由于政府與農(nóng)民之間信息不對稱，為保證惠農(nóng)政策精準施行，上級政府往往采取權(quán)力下放的方式，即將政策執(zhí)行權(quán)逐級下放至村組干部，使其成為政策執(zhí)行的真正主體。此時，村組干部便具有了高度自由裁量權(quán)，由“受命執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按迩f當家人”的角色，可能會在一定程度上改變原有的惠農(nóng)政策內(nèi)容，擁有決策自主權(quán)。

另一方面，村組干部的行為范式與傳統(tǒng)街頭官僚相契合。作為與農(nóng)民直接打交道的工作人員，村組干部是基層惠農(nóng)政策執(zhí)行的真正主體，在惠農(nóng)政策宣傳、政策受眾選擇、惠農(nóng)政策具體落實等方面擁有較高決策自主性。在我國現(xiàn)行科層體制下，中央人民政府與地方鄉(xiāng)土自治組織存在一定程度的監(jiān)督斷層，導(dǎo)致上級政府對村組干部的監(jiān)督難以突破“最后一公里”。一旦中央政策與地方政策產(chǎn)生利益沖突，部分村組干部就可能會利用自由裁量權(quán)做出信息尋租行為。作為群眾自治性組織的工作人員、地緣社會下的“土領(lǐng)導(dǎo)”，村組干部獲得上級政府重用的概率較小。在缺乏利益驅(qū)動和激勵的情況下，一旦政策執(zhí)行付出成本大于自身利益所得，部分村組干部將可能做出敷衍性執(zhí)行行為，即激勵缺失。村組干部介于國家行政系統(tǒng)與地方自治組織之間，對村組干部的管理既可采用公務(wù)員的績效獎懲機制，又可采用村莊管理規(guī)則。在工作環(huán)境充滿不確定性的情況下，其依賴兩種規(guī)則進行自保。而在鄉(xiāng)村社會資源供給與需求嚴重失衡的情況下，面對有限的社會公共資源與農(nóng)民群眾無限的利益需求，部分村組干部權(quán)衡利弊后可能會做出利于個人或組織的行為選擇，出現(xiàn)瀆職、失職的行為。

2 街頭官僚理論視角下惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中的失范表現(xiàn)

2.1 惠農(nóng)政策替換性執(zhí)行

政策替換性執(zhí)行是指政策執(zhí)行者表面上尊重政策制定者的意圖，但在實際執(zhí)行過程中以符合自身利益需求的新政策代替原來舊政策的行為［3］。自2009 年，為將“兩不愁三保障”落到實處，保障農(nóng)村經(jīng)濟貧困家庭住房安全，維持其基本生活穩(wěn)定，中央人民政府頒布“農(nóng)村貧困戶危房改造”保障型惠農(nóng)政策，依據(jù)貧困程度的不同，財政部按照每戶2 萬元、1 萬元不等的標準進行財政補貼。危房改造的基本程序是“農(nóng)民自愿申請、村民會議或村民代表會議民主評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批”，而部分村組干部在政策宣傳過程中將最初的“農(nóng)民自愿申請”步驟變更為“村委會篩選分配”。政策惠及受眾的識別界定工作落到了村組干部手中，導(dǎo)致原本貧困戶人人均可爭取的機會空間變得窄小。在村莊親緣社會系統(tǒng)中，各家各戶之間存在千絲萬縷的血緣、人情聯(lián)系。部分村組干部選擇幫扶戶時，除了給予極度貧困的名額，還會預(yù)留出名額分配給關(guān)系戶，最后直接向上級政府部門提交認定名單。由于人民政府與農(nóng)民群眾存在交流斷層，作為溝通橋梁的村組干部成為雙方自覺信任的對象，這為惠農(nóng)政策的替換性執(zhí)行提供了便利?；蒉r(nóng)政策執(zhí)行程序和受眾悄然替換，改變了政策制定者原本扶助農(nóng)村經(jīng)濟貧困戶的根本宗旨，致使惠農(nóng)政策無法有效實施。

2.2 惠農(nóng)政策敷衍性執(zhí)行

政策敷衍性執(zhí)行是指政策執(zhí)行者表面上尊重和擁護政策制定者的意愿，但出于種種原因降低了政策執(zhí)行力度，從而出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位的情況［4］?；蒉r(nóng)政策敷衍性執(zhí)行也可稱為象征性執(zhí)行，突出表現(xiàn)為村組干部在上級傳達惠農(nóng)政策具體內(nèi)容后對其敷衍宣傳，喊口號，立目標，不作為，流于形式，將實際惠農(nóng)工程變?yōu)椤懊孀庸こ獭?。例如，推進農(nóng)村“廁所革命”是破解鄉(xiāng)村治理難題、改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高群眾生活品質(zhì)的一項重要工作。H 省D 村村組干部接到上級指令后，向村民宣傳每家每戶可免費領(lǐng)取一個微生物降解馬桶，并要求村民上繳一定費用，以便村委會雇傭工程隊拆除建立在院墻之外的老式廁所。如圖1 所示，筆者對D 村257 戶村民實施線上線下相結(jié)合的走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)雖然每戶都安裝了微生物降解馬桶，但133 戶村民表示安裝后完全未使用過該馬桶。詢問原因，如圖2 所示，38%的村民表示當初由于免費才會領(lǐng)取，并未打算使用；30%的村民表示不知道具體使用方法。上級政府下達命令，村組干部便強制村民執(zhí)行，卻并未將政策內(nèi)涵宣傳到位。在不清楚惠農(nóng)政策具體利好的情況下，為了完成上級政府下達的考核指標，部分村組干部基于對短期效益的考量，動用人力、物力、財力，將財政撥款用于公共設(shè)施購買和建設(shè)，大搞“政績形象工程”，鉚足力氣完成政績指標，使得惠農(nóng)政策不能落到實處。

圖1 H省D村微生物降解馬桶使用情況

圖2 H省D村微生物降解馬桶不使用原因

2.3 惠農(nóng)政策附加性執(zhí)行

政策附加性執(zhí)行指政策執(zhí)行者尊重政策制定者的意圖，并在一定程度上保留對原有政策的執(zhí)行力度，但公開加入符合自身利益的新政策元素的行為［5］。以上述廁所改造這一保障型惠農(nóng)政策為例，由于村民對惠農(nóng)政策了解不夠全面，部分村組干部在原有措施的基礎(chǔ)上附加看似恰當要求即，即要求每家上繳拆除舊式廁所的費用。這種政策捆綁的方式是部分村組干部利用規(guī)則附加中飽私囊、規(guī)避風(fēng)險的表現(xiàn)，改變了惠農(nóng)政策實施的初衷。

2.4 惠農(nóng)政策抵制性執(zhí)行

政策抵制性執(zhí)行是指政策執(zhí)行者完全置政策制定者的意圖于不顧，并表達與政策制定者不同的意圖，最終主動停止執(zhí)行政策的情況［6］。在沒有嚴重損害政策執(zhí)行主體利益的情況下，政策抵制性執(zhí)行行為并不多見，但在惠農(nóng)政策的執(zhí)行過程中確實存在，大多表現(xiàn)為部分村組干部利用職權(quán)之便截取惠農(nóng)政策補貼資金等。例如，在H省C村，早年間實行了國家投資的農(nóng)村自來水改造項目，除了前期管道鋪設(shè)等工程實施由農(nóng)民自費，后期自來水使用不再收取費用。但由于村莊自來水收費權(quán)限掌握在村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，便出現(xiàn)個別村莊自行收費現(xiàn)象。在沒有對收費標準和用水量進行公示的情況下，由村委會每季度收取水費，實則此筆收入被用于村組干部個人享受和公務(wù)接待。部分村組干部公開抵制上級政策以獲取私利，使得國家建設(shè)惠農(nóng)工程的投資付之東流，嚴重損害國家與廣大人民群眾的共同利益。

3 街頭官僚理論視角下惠農(nóng)政策執(zhí)行失范的原因

3.1 自由裁量權(quán)支撐下村組干部尋租空間大

在惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中，村組干部持有較高的自由裁量權(quán)，容易滋生尋租等腐敗問題，阻礙惠農(nóng)政策的有效實施。村組干部日常工作繁雜、機械，晉升困難且酬勞低。在精神與物質(zhì)雙重激勵缺失的情況下。部分村組干部依賴社會規(guī)則做出選擇執(zhí)行和一線棄權(quán)等行為，以保障自身既得利益。作為掌握第一手惠農(nóng)信息的真正主體，在鄉(xiāng)村熟人社會網(wǎng)絡(luò)中，親緣、人情關(guān)系是影響村組干部行為的重要因素。受到自身或利益相關(guān)者的驅(qū)動，部分村組干部利用自由裁量權(quán)上下浮動的彈性空間，將惠農(nóng)政策向自身和與之相關(guān)的利益群體傾斜。部分村組干部利用職權(quán)之便，向上級政府欺瞞真實的政策執(zhí)行狀況，扭曲政策幫扶廣大農(nóng)民的原本意圖，導(dǎo)致上級政府公信力降低，以及農(nóng)民對惠農(nóng)政策喪失信心，致使惠農(nóng)政策實施效能降低。

3.2 鄉(xiāng)村場域下政府與農(nóng)民交流斷層

政策溝通與政策協(xié)調(diào)是促使政策有效實施的重要因素。在鄉(xiāng)村場域之下，惠農(nóng)政策執(zhí)行呈現(xiàn)上級政府頒布政策、村組干部傳達政策、農(nóng)民群眾接受政策的自上而下的單一傳導(dǎo)模式。在惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中，上級政府與村組干部之間更多呈現(xiàn)政治命令下達和績效指標完成的情形。村組干部與村民之間的信息交流體現(xiàn)為前者選擇性宣傳政策和后者被動式吸收信息［7］。上級政府作為惠農(nóng)政策的制定供給者，與村民這一政策需求端產(chǎn)生了嚴重的“信息鴻溝”。在農(nóng)民群體不具備有效的信息識別素養(yǎng)的情況下，原本充當“中介”的村組干部可能成為信息傳輸?shù)摹皵r路虎”，導(dǎo)致供求雙方信息不對稱，甚至出現(xiàn)利益沖突，成為惠農(nóng)政策有效執(zhí)行的障礙。筆者對H 省D 村村民的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相當一部分村民接收惠農(nóng)信息渠道單一，大部分依靠村委會獲取惠農(nóng)信息（見表1）。這側(cè)面反映政府與農(nóng)民交流不夠，沒有以政策供給者身份直接與農(nóng)民進行交流對接。交流斷層問題的存在使政策供需雙方利益互不匹配，阻礙了惠農(nóng)政策的有效落實。

表1 H省D村村民對惠農(nóng)政策的關(guān)注情況

3.3 政策執(zhí)行監(jiān)督機制不完善

政策監(jiān)督是確保政策有效執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。在惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中，作為上級政府與農(nóng)民群眾的溝通媒介，村組干部理應(yīng)受行政系統(tǒng)內(nèi)部與社會外部的共同監(jiān)督。實際上，雙方監(jiān)督主體都缺乏監(jiān)督意識。

一方面，惠農(nóng)政策的宣傳落實皆依靠村組干部。作為惠農(nóng)政策執(zhí)行的唯一依賴對象，上級政府對于村組干部具有天然信任或者“被迫信任”，很大程度上降低了行政系統(tǒng)對村組干部的監(jiān)督力度。另一方面，作為與村民產(chǎn)生頻繁直接互動的基層工作人員，村組干部的任何決定往往都能直接關(guān)系到村民的生活，導(dǎo)致村民“畏官”意識嚴重。在“官大于民”思想的影響下，農(nóng)民自主意識嚴重匱乏，缺乏現(xiàn)代政治民主中的主人翁意識，對村組干部執(zhí)行惠農(nóng)政策的失范行為習(xí)以為常。由此可見，監(jiān)督意識缺失和監(jiān)督機制不完善為村組干部違規(guī)違法提供了便利。

4 街頭官僚理論視角下提升惠農(nóng)政策執(zhí)行效能的對策

4.1 控制村組干部尋租空間，將自由裁量權(quán)限制在合理范圍

首先，提升村組干部綜合能力。全面提升惠農(nóng)政策實際執(zhí)行主體——村組干部的綜合素質(zhì)能力，是控制村組干部尋租空間、促進惠農(nóng)政策有效執(zhí)行的重要基礎(chǔ)。因此，上級政府部門應(yīng)適時組織培訓(xùn)，對村組干部加強培訓(xùn)，包括思想引導(dǎo)和政策執(zhí)行教育，讓村組干部從思想上認識到執(zhí)行惠農(nóng)政策的重要性，并掌握正確的政策執(zhí)行方式方法，綜合提升其思想覺悟和執(zhí)行能力。其次，將政策執(zhí)行責任具體落實到個人。責任細分可以給村組干部一定的工作壓力，促使村組干部將工作責任落實到具體行動中，且有利于糾察政策執(zhí)行過程中的失誤，讓村組干部行為公開、透明，限制自由裁量權(quán)浮動空間的過度擴張，做到權(quán)力在“陽光”下運行。最后，建立績效評估與獎勵機制。上級政府應(yīng)根據(jù)政策宣傳實際效果和村民利用惠農(nóng)政策獲得實際收益等情況，建立系列評估指標，并根據(jù)指標對村組干部政策執(zhí)行情況進行評估，在法律允許范圍內(nèi)給予村組干部績效津貼獎勵，調(diào)動村組干部惠農(nóng)政策執(zhí)行積極性。

4.2 拓寬政策參與渠道，打破惠農(nóng)政策供需雙方信息鴻溝

拓寬政策參與渠道是打破惠農(nóng)信息傳播“最后一公里”、縮小政府與農(nóng)民群眾之間“信息鴻溝”的有力保障。一是創(chuàng)造政府與農(nóng)民面對面溝通的機會。上級政府應(yīng)采取召開農(nóng)民座談會或定期問卷調(diào)研的方式，切實把握農(nóng)民惠農(nóng)信息了解傾向，實現(xiàn)惠農(nóng)政策供需有效對接。這樣有助于將村組干部的自由裁量權(quán)限制在“上傳下達”的作用之上，取消其政策變通執(zhí)行的決策權(quán)。二是改變政策制定過程中自上而下的政府單一主導(dǎo)模式。政府部門應(yīng)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，打造自下而上的農(nóng)民需求反饋通道，就惠農(nóng)政策制定征求農(nóng)民意見，根據(jù)最廣大農(nóng)民的根本需求制定惠農(nóng)政策，讓農(nóng)民群體在惠農(nóng)政策制定和執(zhí)行過程中擁有獨立的話語權(quán)。三是打造農(nóng)民群體易于接受的惠農(nóng)信息傳播形式。政府相關(guān)部門可利用微信、抖音、快手等平臺，增加宣傳惠農(nóng)政策的頻次，以人民群眾喜聞樂見的方式傳播惠農(nóng)信息，提升農(nóng)民接收惠農(nóng)信息的及時性和有效性，縮小政府與農(nóng)民之間的“信息鴻溝”。

4.3 搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”云監(jiān)督平臺，構(gòu)建多元監(jiān)督體系

構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，采取內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，有利于確保政策的有效執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督方面，政府相關(guān)部門一方面可搭建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”云平臺，打造惠農(nóng)信息專題數(shù)據(jù)庫，積極主動公開相關(guān)信息，確?；蒉r(nóng)信息公開、透明；另一方面應(yīng)加大對村組干部的監(jiān)督力度，動態(tài)管理惠農(nóng)政策執(zhí)行情況，評估對比政策執(zhí)行的前后效果，確保政策真正惠及農(nóng)民、造福人民。外部監(jiān)督方面，政府相關(guān)部門應(yīng)培養(yǎng)農(nóng)民群體的主人翁意識，打破農(nóng)民群眾的“畏官”思維，破除其對村組干部的過度依賴，激發(fā)農(nóng)民政策反饋與政策監(jiān)督意識，促使農(nóng)民群眾利用云平臺對惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中的不法行為進行舉報。另外，政府相關(guān)部門應(yīng)借助大眾傳媒，充分發(fā)揮媒體打破時空限制的優(yōu)勢，對政策執(zhí)行中的不法行為進行披露，同時在網(wǎng)絡(luò)陣地傳播惠農(nóng)信息，及時反饋惠農(nóng)政策執(zhí)行情況，助力提升惠農(nóng)政策執(zhí)行效能。

5 結(jié)語

惠農(nóng)政策的有效實施是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。筆者基于街頭官僚理論，從村組干部這一政策執(zhí)行主體出發(fā)，分析惠農(nóng)政策執(zhí)行失范的表現(xiàn)及其原因，并針對性提出促進惠農(nóng)政策有效執(zhí)行的對策，以期突破惠農(nóng)政策執(zhí)行現(xiàn)存困境，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。