銀行機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)性研究

張凱

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)拓展高度依賴數(shù)據(jù)。在依法合規(guī)的前提下，金融數(shù)據(jù)的跨境流動可以有效降低銀行機(jī)構(gòu)的跨境經(jīng)營成本，提高其核心競爭力。本文認(rèn)為在當(dāng)前已經(jīng)出臺《數(shù)據(jù)出境評估辦法》的情況下，應(yīng)盡快完善金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則，健全金融數(shù)據(jù)出境管理框架，審慎協(xié)同推進(jìn)金融數(shù)據(jù)出境試點(diǎn)，從而最大化發(fā)揮金融數(shù)據(jù)跨境流動的價值。

一、引言

隨著中國金融市場對外開放進(jìn)程不斷推進(jìn)，境內(nèi)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，數(shù)量穩(wěn)步增長。截至2021年末，共有來自51個國家和地區(qū)的銀行在華設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，外資銀行營業(yè)性機(jī)構(gòu)總數(shù)已達(dá)929家。與此同時，在“一帶一路”政策的支持下，中資銀行國際化經(jīng)營逐步擴(kuò)大，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行五家大型商業(yè)銀行的海外機(jī)構(gòu)數(shù)量從2012年底的1085家增長至1286家，基本形成了遍布全球主要國家和地區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2022年9月，國家網(wǎng)信辦出臺的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》正式實(shí)施，我國對于數(shù)據(jù)跨境流動合規(guī)性管理日趨完善。金融行業(yè)作為數(shù)據(jù)密集型行業(yè)，金融數(shù)據(jù)的跨境流動需求天然存在，同時在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，中國境內(nèi)的外資銀行和境外的中資銀行在拓展金融業(yè)務(wù)時，出于降低運(yùn)營成本的目的，迫切希望可以復(fù)用母行業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源，這樣就涉及到了金融數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)性問題。本文在對主要國家金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則剖析的基礎(chǔ)上，深入分析我國境內(nèi)外資銀行金融數(shù)據(jù)出境情況和境外中資銀行數(shù)據(jù)本地化情況，提出我國推動金融數(shù)據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動的應(yīng)對策略，以期為金融數(shù)據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動合規(guī)性提供借鑒與啟發(fā)。

二、主要國家金融數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管規(guī)則

目前國際上對于金融數(shù)據(jù)跨境流動的“依法依規(guī)監(jiān)管”共識已全面形成，各國基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和價值取向的差異化，對于跨境數(shù)據(jù)的流動采取了不同的管理模式。在此本文以美國、歐盟、中國的三種監(jiān)管模式進(jìn)行說明。

（一）美國“寬進(jìn)嚴(yán)出”的監(jiān)管模式

在美國國內(nèi)的一般性立法中，難以發(fā)現(xiàn)禁止或限制數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)拿鞔_要求，但是美國并未放開國內(nèi)重要數(shù)據(jù)的管控，諸如《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)代化法案》《出口管制條例》等法案通過外商投資安全審查、出口管制等手段對關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)采取相關(guān)的跨境限制措施。美國對于跨境數(shù)據(jù)流動的法律監(jiān)管主要體現(xiàn)在：一是通過賦予其國內(nèi)金融監(jiān)管制度的域外效力來實(shí)現(xiàn)，即以“長臂管轄”擴(kuò)張其跨境數(shù)據(jù)執(zhí)法權(quán)。例如2018年通過的《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》規(guī)定，無論數(shù)據(jù)是否存儲在美國境內(nèi)或境外，都賦予美國政府調(diào)取他國存儲于境內(nèi)數(shù)據(jù)的法律權(quán)限；二是多體現(xiàn)于國際合作而共同制定的規(guī)則中，例如APEC的跨境隱私規(guī)則體系，跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架等。值得注意的是2022年4月，美國商務(wù)部發(fā)布《全球跨境隱私規(guī)則聲明》，強(qiáng)調(diào)彌合數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則的差異，強(qiáng)化美國在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域話語權(quán)，鞏固美國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán)，在國際社會中組建以美國為中心的小型“數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管圈”。

（二）歐盟“內(nèi)松外緊”的監(jiān)管模式

2018年歐盟出臺了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），該法案主要側(cè)重個人權(quán)利和個人信息數(shù)據(jù)保護(hù)。對內(nèi)，歐盟成員國施行統(tǒng)一的單一法令，消除成員國數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的差異性，消除非個人數(shù)據(jù)在儲存和處理方面的地域限制，推動歐盟范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源的自由流動；對外，歐盟對數(shù)據(jù)傳輸進(jìn)行嚴(yán)格的管控，需要達(dá)成“充分性協(xié)議”，將經(jīng)過充分性認(rèn)定的國家納入數(shù)據(jù)跨境自由流動白名單，對簽署協(xié)議的“白名單”國家采取跨境數(shù)據(jù)自由流動的策略，呈現(xiàn)出“內(nèi)松外嚴(yán)”的態(tài)勢。

（三）中國以數(shù)據(jù)安全為導(dǎo)向的監(jiān)管模式

中國對跨境數(shù)據(jù)流動的管控是基于《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》組成的國家層面數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律體系，并配套《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》等監(jiān)管規(guī)則。2017年之前我國對銀行機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)跨境管控主要由金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，之后隨著跨境數(shù)據(jù)流動立法的完善，相關(guān)職責(zé)將統(tǒng)一由國家網(wǎng)信部門牽頭承擔(dān)。我國對金融機(jī)構(gòu)和個人信息數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管主要以自身安全和隱私保護(hù)為主，目的在于保護(hù)隱私和個人信息、公共政策和國家安全，監(jiān)管重點(diǎn)是監(jiān)督在我國境內(nèi)的數(shù)據(jù)提供者是否履行我國法律所要求的法律責(zé)任，而不是擴(kuò)展我國法律的域外效力。

三、我國銀行機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)跨境流動情況分析

中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要強(qiáng)有力的金融支持，我國境內(nèi)的外資銀行和境外的中資銀行作為金融市場“引進(jìn)來”和“走出去”的重要手段，可以提高國內(nèi)金融資源配置效率和金融服務(wù)水平，增強(qiáng)國際金融規(guī)則制定的話語權(quán)。然而上述兩類銀行機(jī)構(gòu)在跨境經(jīng)營時普遍遇到了金融數(shù)據(jù)本地化管控和金融數(shù)據(jù)出境管控的問題。

金融數(shù)據(jù)本地化管控和金融數(shù)據(jù)出境管控兩者并不矛盾。金融數(shù)據(jù)本地化管控強(qiáng)調(diào)在滿足數(shù)據(jù)有境內(nèi)存儲副本前提下，若符合數(shù)據(jù)出境的各種約束條件，數(shù)據(jù)可自由出境；金融數(shù)據(jù)出境管控即對數(shù)據(jù)出境提出各種約束條件，但只要滿足約束條件數(shù)據(jù)即可出境，不必要求數(shù)據(jù)必須存儲在境內(nèi)。銀行機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)跨境流動的目的，是為了復(fù)用母行業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源等資源，減少因重復(fù)開發(fā)系統(tǒng)或購買設(shè)備產(chǎn)生的運(yùn)營成本，所以這里從我國境內(nèi)外資銀行金融數(shù)據(jù)出境情況和境外中資銀行數(shù)據(jù)本地化情況分別展開分析。

（一）境內(nèi)外資銀行數(shù)據(jù)出境情況

近年來，我國金融業(yè)開放步伐不斷加快，先后推出50多項(xiàng)銀行保險(xiǎn)開放政策，境內(nèi)外資銀行數(shù)量持續(xù)增加，金融數(shù)據(jù)出境事實(shí)已普遍存在。由于我國對于個人信息出境的法律限制，這些跨境流動的金融數(shù)據(jù)中個人信息出境量級較少，主要為境內(nèi)外資銀行復(fù)用母行系統(tǒng)或內(nèi)部合規(guī)檢查使用，出境的數(shù)據(jù)類型敏感程度相對較低，出境目的總體合理但蘊(yùn)藏風(fēng)險(xiǎn)。存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是出境依據(jù)不統(tǒng)一。目前涉及我國金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全相關(guān)文件約有40余個，外資銀行在選擇出境依據(jù)時往往無所適從，或僅選擇管理口徑寬松的文件執(zhí)行；二是合規(guī)意識待提升。金融數(shù)據(jù)出境后雖主要提供給母行，但是部分存在提供給外部服務(wù)商或母行所在國監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用的情況；三是傳輸方式待優(yōu)化。大多數(shù)的金融數(shù)據(jù)跨境傳輸方式為郵件，而不是采用更為安全的系統(tǒng)報(bào)文交互方式；四是技術(shù)安全管控待加強(qiáng)。大多數(shù)金融數(shù)據(jù)在傳輸前未進(jìn)行脫敏、身份認(rèn)證或抗抵賴處理，需要從技術(shù)手段加以強(qiáng)化。

（二）境外中資銀行數(shù)據(jù)本地化情況

各國現(xiàn)在對數(shù)據(jù)保護(hù)非常重視，不同國家對于銀行賬戶交易信息的傳輸有著不同的要求，比如有的國家盡管允許當(dāng)?shù)赝赓Y行分支行將賬戶交易信息傳輸回母行集中處理，但要求賬戶信息進(jìn)行一定程度的加密；有的國家則不允許當(dāng)?shù)氐馁~戶交易信息傳回母行處理。它們的管控手段較趨同，監(jiān)管強(qiáng)度不同。如表1所示：

在此前提下，境外中資銀行信息回傳需求基本滿足，僅少數(shù)國家數(shù)據(jù)未能回傳。主要存在的問題：一是監(jiān)管差異化較大。海外市場面臨比國內(nèi)更嚴(yán)苛、更復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境，而且各國或地區(qū)監(jiān)管要求繁雜不一，在監(jiān)管遵從、協(xié)調(diào)溝通方面面臨較大挑戰(zhàn)；二是長臂管轄數(shù)據(jù)調(diào)取客觀存在。以美歐為主的西方國家，其司法或金融監(jiān)管部門均制定有長臂管轄數(shù)據(jù)調(diào)取相關(guān)的制度，中資銀行在處理這方面案例時需特別注意；三是傳輸專線運(yùn)營保障存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如境外中資銀行與母行的數(shù)據(jù)傳輸大都通過中國電信運(yùn)營商海外公司專線傳輸，2021年美國以“國家安全”為由，吊銷了中國最大電信公司在美國的運(yùn)營執(zhí)照。

四、我國金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的建議

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融行業(yè)發(fā)展的趨勢來看，金融數(shù)據(jù)跨境具有平等互惠合作的基礎(chǔ)，但是需要各國在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面做出針對性的優(yōu)化提升。我國作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國和數(shù)據(jù)跨境流動大國，應(yīng)充分利用在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中不同的優(yōu)勢地位，根據(jù)不同情況靈活制定金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則，科學(xué)把握監(jiān)管協(xié)調(diào)的力度和節(jié)奏。對此本文提出三點(diǎn)建議：

（一）引導(dǎo)有序開放金融數(shù)據(jù)出境意義重大

銀行機(jī)構(gòu)跨境展業(yè)受效率與成本驅(qū)動，對金融數(shù)據(jù)出境存在天然需求，難以完全割斷，因此應(yīng)在審慎控制數(shù)據(jù)出境損害國家安全風(fēng)險(xiǎn)前提下，持續(xù)推進(jìn)包括外資銀行在內(nèi)各類外資金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)出境的有序開放。

（二）健全金融數(shù)據(jù)出境管理框架事不宜遲

在金融數(shù)據(jù)出境監(jiān)管具體模式、參與主體和配套保障機(jī)制等關(guān)鍵問題尚待解決過程中，金融數(shù)據(jù)出境行為已實(shí)際普遍存在，危害國家主權(quán)安全、金融穩(wěn)定或者公民、法人和其他組織利益的風(fēng)險(xiǎn)亦日益凸顯。首先應(yīng)從法律法規(guī)協(xié)同方面出發(fā)，優(yōu)化金融數(shù)據(jù)跨境流動管理模式，明確“管什么”；其次從監(jiān)管手段出發(fā)，強(qiáng)化金融數(shù)據(jù)跨境流動的事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，確?！肮艿米　?；最后從宣傳教育方面出發(fā)，落實(shí)金融數(shù)據(jù)跨境流動專業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，力求“管得好”。

（三）審慎協(xié)同推進(jìn)金融數(shù)據(jù)出境試點(diǎn)切實(shí)可行

復(fù)用母行系統(tǒng)或信息資源確是銀行機(jī)構(gòu)最迫切的金融數(shù)據(jù)出境需求，且大部分有金融數(shù)據(jù)出境需求的外資銀行其境內(nèi)數(shù)據(jù)持有規(guī)模實(shí)際較小，可以先制定試點(diǎn)方案，依據(jù)“法規(guī)為先，業(yè)務(wù)驅(qū)動，技術(shù)支撐”思路，各相關(guān)方協(xié)力推進(jìn)完成金融數(shù)據(jù)出境試點(diǎn)。

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作者單位：中國人民銀行運(yùn)城市中心支行